民辦高校依法治校的挑戰及應對策略

2003年，《教育部關于加強依法治校工作的若干意見》中指出，依法治校是推進依法治國基本方略的必然要求，是教育事業深化改革、加快發展，推進教育法制建設的重要內容。高校作為新形勢下教育改革的重要環節，又兼具民事主體與行政主體雙重身份，加強法治教育勢在必行。為進一步推進法治建設，2012年教育部印發了《全面推進依法治校實施綱要》，提出學校要牢固樹立依法辦事、尊重章程、法律規則面前人人平等的理念，增強運用法治思維和法律手段解決學校改革發展中突出矛盾和問題的能力，全面提高學校依法管理的能力和水平等新要求[2]。為保證高校工作落實到位，2020年7月，教育部繼續印發了《關于進一步加強高等學校法治工作的意見》，明確了高校法治工作的五項重點內容：一是構建以章程為核心的規章制度體系，二是完善學校法人治理體系，三是健全師生權益保護救濟機制，四是完善學校法律風險防控體系，五是開展以憲[3]法教育為核心的法治教育。

一、民辦高校依法治校的現狀與問題

在依法治校新形勢推動下，各政府都出臺了符合地方特色的治理政策，每年由地方政策法規處牽頭，發起學校依法治校測評工作，測評內容涵蓋黨政主要負責人推進法治工作第一責任人職責執行標準、以章程為核心的學校規章制度體系、落實重大決策的程序要求、法治工作機構等核心指標，一般分為創建、自評、統測、定級等4個環節，為鼓勵學校積極推進法治建設，該評級直接納入年檢和分類評價標準體系。

以市為例，作為全國依法治校先進省市，共計有17所民辦高校，近三年在依法治校年度測評中均被評選為依法治校標準校，但僅有2-3所民辦高校率先開展合規審查工作試點，達到制度體系科學完善、治理體系完備有效的示范校標準。這充分說明民辦高校已經具備基礎的法治教育治理水平，但由于法治教育工作難度大、焦點多、邏輯深等現實問題，民辦高校在追求法治教育先進性的道路上仍然存在諸多挑戰。

根據威科先行法律信息庫的查詢結果，截至2024年底，民辦學校近5年涉訴的司法案件共有7827件，其中民事案件共有7157件，占比為91. 44% ；行政案件共有436件，占比 5.57% ；刑事案件共有217件，占比 2.77% 。值得一提的是，在占比最高的民事案件中，合同糾紛占比 72.165% 人事勞動爭議占比 9.63% ，除此之外，還有知識產權、侵權責任、人權、物權等一系列糾紛。

基于上述案件數據可知，民辦高校在法治教育具體工作中，既有行為主體本身帶來的法律風險，也有教職員工行為不當引發的合規風險，在依法治校過程中主要存在以下四類問題。

（一）建章立制存在滯后現象

根據法治政策要求，高校達成法治建設標準的基本考核要求是：章程建設及實施情況、配套制度建設情況、實施及保障機制等3項符合標準。一方面，部分民辦高校為完成章程修訂核準任務，在章程制訂中存在著一些明顯的問題。例如，制訂及修訂十分倉促，導致章程形式化、過場化，質量不高；章程內容條款簡單抽象，缺乏可操作性4。另一方面，大部分民辦高校并未依據章程形成條理分明、邏輯清晰的各類校內規章制度，存在出了問題才小范圍查缺補漏的情況，在推進學校章程與校內規章相配套的進程中，存在明顯滯后現象。

（二）內部治理結構不完善

高校的內部治理結構包含決策機制、二級管理機制、教職工代表大會建設、學術組織建設、民主參與情況等方面。民辦高校一般由校領導牽頭分管人事、科研、財務、教務等不同模塊的工作內容，以董事會、校長辦公會為紐帶執行集體決策。盡管頭部決策分工明確，但在二級學院及行政處室層面，往往存在黨政分工不夠明確、議事規則不夠具體等實際問題。同時，民辦高校內部工會、共青團、婦聯等其他群眾團體一般沒有單獨的辦公場所和專職工作人員，常常以“場所掛靠、人員兼職”的形式附庸存在，民主參與能力薄弱。

（三）糾紛處理渠道不夠通暢

從民辦高校內部來看，學校、教師，以及學生為三大權利主體。高校制訂的規章制度中有利于學校自身的條款為多數，教師與學生的權利容易被忽視，甚至根本得不到保障[5。大部分民辦高校沒有單獨的糾紛渠道處理部門，一般是教師權益維護依托于人事處，學生權益保障依托于學生處。當師生遇到棘手的問題需要投訴后，再轉交到信訪辦。由于民辦學校各行政處室教師往往身兼多職，工作內容混雜，因此，難以抽身集中處理各類糾紛，師生遇到權益保障問題時維權較為困難。

（四）法治宣傳教育不到位

截至目前，包括民辦高校在內的我國大部分高校均將法治教育作為全國高校思政理論課的一部分，而法治教育的內容只占教材的四分之一[6]。依法治校需要高校全體師生的共同努力，打造愛法、學法、懂法、守法的校園環境，根據各高校依法治校模塊的披露數據顯示，大部分高校每年僅在政府規定的法治學習周，通過講座形式開展2-3次普法教育活動，形式單一且頻次較低，遠遠達不到法治宣傳力度。

二、民辦高校依法治校的困境與挑戰

（一）外部環境挑戰

以市為例，據統計，2021—2024年間出臺的民辦教育規范性文件共計14件，內容涵蓋“十四五”規劃、年檢辦法、教師隊伍建設、發展基金管理辦法等諸多方面，以上還不包括國家宏觀層面的法治規范性文件。為適應時代發展，政策法規變化頻繁導致本來就人員短缺的民辦高校，成本不斷增加，研究法治規章的門檻逐年升高。

此外，隨著社會對教育關注度的提高和教育輿論導向的復雜性，民辦高校的辦學行為受到社會各界的廣泛監督，一旦出現問題，很容易引發輿論的關注和公眾的質疑。在競爭中，民辦高校為了生存和發展，常常面臨違規招生、虛假宣傳、分數造假等利益誘惑，間接影響依法治校的貫徹落實。

（二）內部管理挑戰

民辦高校資金來源主要依托學費和住宿費、舉辦者投入、社會捐贈及其他產業成果轉化等四個方面，尤其是營利性民辦高校，以追求利潤最大化為主要目標，在提供教育服務的同時，更加注重經濟效益，致力于通過辦學獲取經濟回報。因此，為了節省辦校開支，有些學校不愿意投入大量人力、物力和財力設立專門的法治工作部門，而校外聘請的高水平法治專家往往也是為了突擊檢查，并未進行切實有效的指導。

同時，民辦高校的教師和管理人員來源廣泛，素質參差不齊。一方面，法治工作無法實現專人專職，常常是作為教師兼職工作的一部分；另一方面，從事法治工作的教師往往沒有法律背景，對法治理念和法律法規的理解和運用能力存在差異，更無法將法治理念融入校園文化建設中，導致師生對依法治校的認同感和參與度不高。近些年，盡管國家出臺了相應政策，要求學校必須設立法治教育課程，但大部分高校僅僅是將原來的思想道德修養，以及法律基礎兩門課程進行了合并，并將思想教育、法治教育在教材和教學中的比例進行了重構，其中法治教育僅占 25% ，其余絕[7]大部分為思想政治教育。

三、民辦高校加強依法治校的策略

（一）完善法律法規體系

高校是具有行政主體和民事主體雙重身份的特殊單位，《教育法》第29條規定了學校的招生權、學籍管理權、頒發學業證書權等，而《教育法》第32條規定了高校享有的民事權利和需承擔的民事責任。

宏觀層面，政府應進一步完善民辦高等教育 法律法規，明確民辦高校的法律地位、權利義務、 管理體制等，為民辦高校依法治校提供更加全面 的法律依據。

微觀層面，民辦高校本身應嚴格以章程為核心，明確學校的辦學宗旨、管理體制、組織機構、師生權利義務等內容，構建符合高校特色的內部規章制度體系。在教育教學、資產財務、教職工聘評及人事管理、學生招生及學籍管理、科研管理、后勤保障、安全管理等各個方面出臺和章程相配套的規章制度，確保學校師生遇到具體問題時“有規可查、有法可依”。除此之外，為保證法規體系執行效果，還應建立規范的立、改、廢流程和標準化的意見征詢機制、合法合規審查機制及公開與公示機制。

（二）健全法治工作體制

1995年《教育法》和1998年《高等教育法》賦予了高校自主辦學的權利，高校取得了“依法自主辦學”和“按照章程自主管理”的權利，享有決策指揮權、人事權、財政權的同時，必須受到相關法律法規的約束，并依法接受監督。為保證權利行之有效、監督合理合法，加強組織領導，健全法治工作機制是解決內部治理不完善的根本途徑。

民辦高校首先要建立健全理事會（董事會）、監事會、校長辦公會等決策和管理機構職責權限和議事規則。除此之外，還應結合依法治校測評情況，成立法務審計部，并配備具有法律職業資格和注冊會計師資格證的專門人才，負責依法治校實際工作。為保障工作落實到位，還應成立校領導牽頭負責的依法治校工作小組，各黨政領導為副組長，各二級學院及行政處室，負責人為責任組成員，聘請1—2位校內外法律專家擔任小組顧問，定期召開法治工作推進會，研究法治政策，推進法治工作。

同時，為保障具體工作落實到人，責任到位，民辦高校還應建立二級單位法治工作專員，負責落實各學院及行政處室的法治工作，上下合力，形成決策科學、執行有力、監督有效的治理機制。

（三）健全權益保障機制

保障權益的關鍵在于制度明確、機構合理，民辦高校師生權益無法有效保障的癥結與監督申訴機制模糊相關。權益保障監督申訴機制體現了教育管理的制度價值和師生利益的合理訴求，處理依據包括法律、行政法規、規章，以及校內規范等。例如，《中華人民共和國教育法》第43條規定了受教育者享有申訴的權利，而《中華人民共和國教師法》第39條規定了教師享有申訴的權利，它們共同構成了高校師生教育申訴權利的基礎。

因此，為保障權利落實到位，民辦高校首先應當建立校內申訴制度，明確師生申訴的程序、受理機構和處理辦法，及時解決師生的申訴問題；其次，應該把相關程序、辦法和聯系方式公開在學校官網、官微及信息公開網等多個校內通信渠道，形成全校師生的權益保障共識。

此外，對于法治建設起步較晚的民辦高校，還應對內加強學校民主建設，完善教職工代表大會、學生代表大會等制度，保障師生的民主參與權和監督權；對外加強與校外法律援助機構的合作，為師生提供必要的法律幫助和支持。

（四）加強法治宣傳教育

打造多元法治教育模式，讓普法工作成為常態。在頂層設計上，課堂是學生習得知識的重要途徑，而目前高校主要通過“思想道德修養與法律基礎”課作為大學生法治思維培育的主要路徑。顯然，這是遠遠不夠的，民辦高校應該重視法治課程對學生的引導作用，通過增加諸如“經濟法”“國際商法”等法治課程，培育學生的法治思維。

在法治班子建設上，領導干部需樹立法治思維，帶頭學習法律知識，在學校管理中嚴格依法辦事，發揮模范作用；在基礎法治教育建設上，將法治教育納入學校教育教學體系，開設憲法、刑法、民法典等法治講座，對師生進行系統的法律法規培訓；在法治校園文化建設上，通過法治文化進校園、法律知識宣傳科普、模擬法庭辯論、社區普法學習等多種形式，營造濃厚的法治文化氛圍，提高師生的法治意識和素養。

結束語

新時代，我國的主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，而教育的主要矛盾也在逐步由關注教育發展和資源分配轉變為關注教育公平和制度建設。民辦高校面臨的不再單純是發展的問題，更是學生、教師和社會公眾對學校發展的訴求多元化，追求制度正義、民主管理和法治建設的問題。

法治教育工作正面臨全新的形勢，依法治校正在逐漸成為最有力的教育改革支撐和人人追求的校園文化。民辦高校在提高法治教育的落實上，必須始終牢記教育的根本任務是立德樹人，既要提高政治站位，用好法治思維和法治方式，又要兼顧公平與正義的關系，實現“權責統一”，避免“朝令夕改”，推行有策略、有溫度的法治教育。

參考文獻

[1]教育部.關于加強依法治校工作的若干意見[J].教育部政報，2003（9）：395-399.

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[3]教育部.關于進一步加強高等學校法治工作的意見（教政法[2020]8號）[].中華人民共和國教育部公報，2020（7）：161-163.

[4]孟慶東，閻國華，何灣.從協同到融合：高職院校輔導員與思政課教師隊伍一體化建設探析[J].教育與職業，2022（23）：92-97.

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[7]喬秋珍.大學生法制教育課程教學改革實證研究[J].陜西教育（高教），2024（3）：68-71.

[8]呂西萍.民辦高校大學生法治思維的培育路徑：以武昌理工學院為例[].現代商貿工業，2021，42（25）：116-117.

作者簡介：李艷玲（1995—），女，漢族，人碩士。

研究方向：教育管理，旅游管理，體育管理。