邁向應急治理：公共管理視角下應急管理研究的進展與展望

中圖分類號：D035 文獻標志碼：A 文章編號：2097-5406（2025）03-0064-022

一、引言

面對“烏卡時代”的復雜挑戰，公共管理者需深刻反思應急響應機制的制度缺陷與執行偏誤，探索更高效精準的治理模式與政策框架。①習近平同志強調，應急管理是國家治理體系和治理能力的重要組成部分①；黨的二十大報告指出，應建立大安全大應急框架、完善公共安全體系，推動公共安全治理模式向事前預防轉型。推動跨部門、跨系統的充分整合，實現信息共享、資源調配與決策執行的有機統一，引導政府、居民、社會組織等行動者共同參與②，從目標任務、組織體系、法治體系、責任體系等維度全面搭建應急治理體系③，成為構建應急管理新格局的重大議題。

從廣義上看，應急治理是指黨、政府、社會組織、居民等多元主體依托現代科技和管理方法，對突發公共事件實施全過程管理，以保障人民生命安全和社會穩定運行的治理活動。④近年來，應急治理視角下的應急管理研究不斷豐富，展現出前所未有的多樣性與復雜性，然而部分研究結論仍呈碎片化與沖突性。③在此背景下，對既有研究進行系統梳理尤為重要。本文梳理了近五年（2019年12月至2024年12月）間30本代表性英文期刊504篇相關文獻，總結研究熱點與發展趨勢，為拓展新時代應急管理理論體系、推動實踐創新提供借鑒。

二、研究設計

本文樣本文獻的數據來源、檢索和篩選條件以及分析方法如下。

步驟一：選取期刊。基于2020 年社會科學引文索引（Social Sciences Citation Index），選取影響因子排名前47位的公共管理期刊，并補充14本雖未列入排名但在應急管理領域有高度研究價值的期刊。綜合期刊的研究主題、排名、語種等因素，最終選取27本公共管理期刊與3本應急管理期刊進入分析。為確保選取期刊的合理性與代表性，邀請三位在應急管理領域有豐富研究經驗的學者擔任核查人。三位學者一致認同所選期刊。

步驟二：檢索文獻。以WebofScience與JSTOR數據庫為數據來源，檢索2019年12月至2024年12月間的應急管理文獻。本研究采取人工檢索方式，結合“Disaster”“Tur-bulent”“Crisis”等新興風險相關目標詞，“Flood”“Hurricane”等風險相關專有名詞以及“Crisis Management”“Emergency Management\"等應急管理相關術語進行并聯檢索。基于文章題目、摘要及關鍵詞，嚴格篩選符合主題要求的文獻。最終檢索出577篇論文。

步驟三：篩選文獻。為確保分析的科學性，本文遵循系統性文獻綜述及元分析方法（PRISMA），保證篩選質量并提升過程的可追溯性與可重復性。③篩選主要分為兩步：一是閱讀文章摘要，剔除短評、評論、書目介紹等非學術研究型文獻52篇；二是閱讀全文，僅保留與主題相關的文獻，最終得到504篇有效文獻樣本。

步驟四：數據分析。首先，對樣本文獻進行系統分類。對每篇文章進行細讀，初步歸類不同研究主題;對于涉及多個議題的文獻，結合其核心研究方向，歸入最相關的主題。其次，構建分析框架。挖掘不同研究主題間的內在聯系，以應急治理理論作為分析背景，構建系統性的研究框架。最后，持續優化修正。將各篇文章與總體分析框架進行反復比對，不斷提煉、調整、修正，直至形成完整、科學的應急管理研究框架。

三、研究議題：基于治理視角的拓展

傳統應急管理研究多以政府為核心，強調其在應急管理中的主導作用，且不同研究板塊之間相對獨立，未形成系統化的協同框架。近五年的研究在總體上呈現出一個新的特點，即將應急管理視為一個多主體協同治理的過程。基于此，本文以應急治理理論作為文獻分類的依據。一方面關注國家應對重大風險挑戰的宏觀路徑與方法，將針對應急治理總體路徑進行的研究歸為一類，包括應急治理體制結構，應急治理價值倫理，以及應急治理技術工具三個方面，共166篇文章。另一方面探討政府、市場、社會參與應急治理的具體路徑，其中，政府維度涉及應急政策制定與治理能力建設，共194篇文章;社會維度聚焦社區韌性、非營利組織韌性等，共54篇文章;政社合作層面涵蓋信息溝通、信任構建及政策遵從等，共90篇文章（如圖1）。涉及市場維度的文章幾乎沒有。

（一）應急治理的框架性研究

1.應急治理的制度基礎與組織結構

在“烏卡時代”，廣泛存在的突發事件給政府治理體制帶來了嚴峻挑戰。公共衛生事件作為一種跨界性危機，集中暴露出以科層架構為主的應急治理體制與問題結構的不匹配，尤其是在組織網絡、組織聯動等方面效能欠佳。現實困境促使研究者更為關注應急組織網絡，探索建立應急治理共同體來增強組織適應性，從而實現對跨界危機的整體性治理。①

其一，政府仍然被視為應急治理的關鍵一環，但更多研究開始嵌入更廣泛的體制問題，關注政府體制與結構的適應性，包括國家體制和財政體制。在國家體制方面，聯邦制國家相較單一制國家，整體上呈現出更高程度的政策制定靈活性與職責劃分。②從加拿大與美國等聯邦制國家的實踐來看，國家層面政策的“非模板化”不僅為地方政策的多樣化提供了空間，還促進了國家層面決策的再創新。并且，由于聯邦體制對于規范化、正式化流程的要求與依賴度更高，有利于界定公共部門間合作與責任的邊界。③另一方面，良好的央地關系有利于提升危機應對的有效性。在央地關系的制約以及避責心理的雙重作用下，地方政府在進行危機決策時可能會忽視專家建議。這要求中央在決策上賦予地方更多的自主權與靈活性，增強地方政府在危機政策制定與施行過程中的韌性。④國家財政體制影響政策制定的協調性與回應性。危機應對中的財政政策可以被分解為危機前的財政阻力、危機后的財政復蘇和長期財政更新。③地方政府收入結構和服務結構等具體特征，對于財政復蘇和更新至關重要。此外，應對突發事件初期制定的就業補貼與社會援助等福利政策，有可能會造成財政預算及支出的收緊，必須根據財政狀況的變化進行適時調整。

其二，研究者認為，在發揮政府作用的基礎上，非營利組織、私人部門、社交媒體、社區居民和其他組織等結構性力量的參與，能提升應急治理體制與結構的適應性。學者們觀察到，建立與第三部門的合作關系已經成為各國政府應對危機的重要戰略選擇。然而，現階段針對非政府組織在危機治理中的參與，，尤其在協調跨組織合作中發揮作用的研究較少。③出于責任劃分、透明度以及公共利益等因素，學界關注到政府在危機中也許難以承擔發起并引領跨組織合作的責任，于是將目光轉至非政府組織的功能：其一，針對危機情境中政府與社會的協調問題，非政府組織以合作者的身份發揮資源紐帶作用；其二，非政府組織具備擔當跨組織合作領導者角色的能力，能夠有效協調并推進組織合作;其三，私人行動者的積極活動打破了以往公私合作的常規策略，形成了一個非傳統的協調機制，有效穩定了制度與策略中的不確定因素，保障了危機狀態下公共服務傳遞的穩定性與可及性。這對于提升公共服務的品質具有重要意義，尤其表現在提供緊急醫療衛生服務、接種疫苗以及保障關鍵生活物資等方面。①

在我國，非政府組織活動空間有限，然而它們在橫向與縱向兩方面與政府部門達成了有效合作治理。具體體現在三個維度：一是發揮社區（村）力量，與處于危機中的民眾保持追蹤與聯系，全面、高效、及時地遞送信息；二是發揮非政府組織的溝通橋梁作用，利用非政府組織形成國家與社會間有效的溝通渠道；三是將社會組織作為幫助個人應對新興風險的非正式渠道，在此基礎上形成群防群控。此外，學者們關注以黨建引領等組織工具為核心的應急治理共同體模式。黨的十九屆四中全會提出，“必須加強和創新社會治理，完善黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系”。②通過黨的建設激發各治理主體在危機應對中的責任感、認同感與使命感，在共同參與、共同管理和共同監督的過程中實現良性循環，加快建構應急治理共同體。

2.應急治理的價值導向與倫理考量

一方面，應急管理涉及多種公共價值及其相關沖突問題。突發性公共衛生事件迫使公眾和政府重新進行價值選擇，反思個體生命權和健康權在個人、家庭、國家之間的配置，即個人、家庭、國家在個人生命健康上應該承擔什么責任？政府和公眾的價值判斷與價值選擇可能存在較大差異。面臨潛在危機，個人自由與公共安全可能產生沖突，需要重新審視個人自由的邊界。個體在“應激”反應中對公共價值的判斷受潛意識、身份、生活習慣、文化教育等的影響，個人自由權傾向于關注收入而非珍惜生命。政府的價值判斷應當在公眾健康、個體自由以及經濟發展中尋求平衡③，將統籌應急管理、安全生產與經濟社會發展視為應急治理的重中之重。

另一方面，研究者特別關注危機應對措施如何影響公共價值與公共倫理。首先，在重大突發公共衛生事件中，技術進步在提升應急效能的同時加劇了數字化監控與隱私保護、公眾知情權與個人信息權之間的緊張關系。例如，追蹤病毒感染者位置的數字技術，在從東亞國家逐漸普及至全球范圍的過程中備受爭議。政府在借助數字工具進行應急治理的過程中，需要時刻重視公民的隱私權不被侵犯。其次，街頭官僚的自由裁量權、程序正義與互動正義等議題成為行政倫理研究的熱點。① 街頭官僚不僅是推進危機應對工作的重要力量，同時也在這一過程中不斷擴展政治生活空間。基于危機政策實施對于靈活性的需要，在街頭官僚群體中出現了自主裁量權邊界拓寬、可利用資源擴展以及權力行使束縛減輕的傾向。②雖然這是在特殊時期出現的變化，但是極有可能在非應急時期得以延續。③ 再次，不同類型防控措施的選擇與使用在一定程度上影響著公共價值與公共倫理。相比靜態管理、限制國際旅行、限制人群集聚、關閉餐廳與學校等往往被視為效率較低的封閉性、管制性防控措施，建議人們佩戴口罩的政策措施的效率明顯較高，并被認為是一項有效保護社會弱勢群體利益、防控仍傳染性公共衛生事件的必備措施。即便如此，保守派與年輕群體對社會不公的負面情緒仍加深了他們對政府危機管理的不滿，表現為對強制佩戴口罩等政策措施的持續抵制。

研究者們普遍意識到，街頭官僚倫理判斷能力的缺乏在應急狀態中得到凸顯。比如在美國，對經濟性與效率性的過分追求使得一些管理者忽視了對公共健康和人性的關注，不斷出現將死亡賦予“經濟”價值的行為，這被研究者視作一種“公共價值失敗”。一些學者提出，戰略決策者和街頭官僚都需要提高危機中的倫理判斷能力，深人考慮并平衡公共價值與死亡關懷的關系。

3.應急治理的技術賦能與數字轉型

近幾年，治理新興風險與系統性風險的需要促使學者更深人地思考數字化技術如何更好地與組織結構和問題結構相結合，以及如何處理應急技術與應急倫理之間的關系。一方面，研究者針對社交媒體在應急治理中所發揮的自組織作用進行研究。在信息爆炸時代，社交媒體在應急治理中扮演著越來越重要的角色，形成一個連接多個參與群體、并形塑其行為的機制。通過這一機制，社交媒體可以推動“自組織”形成，提高政府應急管理政策的透明度，擴大應急管理政策的社會響應面，最終提升政策的可接受度和可實現性。以社交媒體的信息網絡為基礎形成的自組織行為塑造機制，對于應對危機爆發期的信息不對稱和信息協調難等困境能發揮重要作用。④

另一方面，研究者重點關注數字化轉型如何改善應急管理中的網絡協調。其一，各種新型技術有效提升應急治理效率。例如，元網絡分析方法可以抽象各種類型的實體（例如救援行動者、任務、信息和資源）及其相互作用，識別因其復雜關系引起的低效問題并提供解決方案。元網絡方法在分析突發事件中各類組織之間的協調和通信方面的效用已在現有研究中得到了檢驗和證明。①再如，交互式虛擬模擬的應用能夠幫助危機管理不同行動者之間的網絡化協同，在不同災難場景中進行協作和決策。②其二，關注以信息通訊技術（ICT）為代表的技術采納、技術擴散以及對建立合作關系的意義。ICT包含地理信息系統（GIS）、全球定位系統（GPS）等工具，有助于及時收集、處理和傳播信息，并建立多樣化的通信渠道，協調眾多機構之間的協作。社區居民也可以利用各種形式的ICT，來協調應急準備和應急響應。目前，盡管大多數應急準備網絡中的非中心組織的ICT應用水平很高，但非正式網絡和應急響應網絡中的中心組織的應用水平卻不高。組織在使用ICT時，需要與其目標、結構、任務、信息通訊能力以及在合作治理網絡中扮演的角色保持一致。③

（二）治理的政府維度

1.應急政策

在近幾年的研究中，針對重大危機事件的突發性，即時性的政策與策略得到了更多關注。④與傳統行政決策中通過嚴格的權力分立、制衡、辯論等方式對決策行為進行監督不同，面對充滿不確定性的新興風險，話語建構、敘事與動員等因素對于政策制定的影響較常態下更為凸顯。從政策制定的參與主體、影響因素以及政策受眾三個維度看，新近研究主要關注下面一些問題。

第一，政策制定過程的參與群體包括公共管理者、政黨以及社會群體等，這構成了政策制定與實施的環境，要求政策制定者時刻關注并及時發現可能被遺漏的參與者，快速建立政策聯盟。首先，決策者和其他政府官員作為主要參與群體需要提升集體意識、把握時機的能力、有效溝通以及高效制定計劃的能力、專業技術能力、大膽創新的領導能力、協調能力等，與社會群體、社區力量達成有效聯盟，這是在危機中進行快速決策的基礎。指導與協調程序、組織文化與資金等要素成為促成政策實施中跨群體合作的重要條件。其次，必須重視針對危機事件和應急管理政策的敘事與修辭，賦予其特定的政治意義，這對于增進社會信任并提高公眾對政策的支持和遵從不可或缺。最后，在危機情境下，政策活動者應高度重視政策韌性、政策適應性與政策敏捷性，在政策制定過程中時刻保持對新情況、新要求的高敏銳度，并在短時間內產出相應的思想觀點和應對方式。

第二，針對重大突發危機事件，新近研究對行政能力、專家作用、循證決策等影響政策制定的因素進行了深人研究。研究發現政策制定者自身的專業相關性與履歷相關性對于決策效率與政策推行尤為重要。例如，政策制定團隊的高度專業化有利于保證醫療資源的有效儲備與科學分配，降低公共衛生事件發生期的監測與報告困難度。這在地方層面尤其如此。地方政府是危機的第一反應者，他們的組織管理、技術應用和人才儲備在危機狀況下顯得尤為重要。①不過，專家在應急管理中的作用不一定是正向的，一些研究指出，良好的危機前期準備以及專家參與可能為政府帶來盲目自信并對政策制定產生反作用②，造成早期政策制定的遲緩。

循證決策在危機情境下的作用成為研究熱點。一方面，在危機事件中，前期經驗、科學積累構成危機決策的重要前提，因此政策制定者更加關注科學證據與專家作用。但是，歷史證據并非萬能藥，而且在一些方面并沒有積累起歷史證據。最近的研究特別強調不同危機應對政策之間的關聯性，比如社會政策與穩定收入、避免經濟滑坡等經濟政策之間的銜接及相互作用，在這方面傳統研究積累的證據遠遠不夠。同時，人才與智庫對于不確定性情境下的政策制定非常重要，但是當一個國家沒有任何過往應對經驗的時候，這些基礎能力是不具備的。另一方面，學術界對循證決策進行了反思，對證據標準進行了調整。③傳統的經驗科學有其內在局限性，僅適用于有著明確標準的情況，由此才可能弱化危機情景的不確定性與模糊性帶來的負面影響。當繁雜的信號、注意力、“事實”、（基于因果的）證據出現時，疊加著風險與不確定性的危機事件容易使決策者觸發一類與二類錯誤。在實踐中，科學證據并非一定能引起領導者注意，因為領導者可能更傾向于將注意力聚焦于重啟經濟、選舉以及意識形態表達。

總之，傳統經驗科學的價值在危機決策情境中具有高度脆弱性，危機問題的解決更依托政治領導者、政策制定者以及專家形成的有效聯盟。④應急事件帶來的是全面性危機，在本質上囊括了政治、經濟、文化、生態、法律及社會建設多個領域，循證決策因此有必要超越單一科學的視角和邏輯，并重自然科學與社會科學、顯性知識和隱性知識、日常理性和專家理性、政治利益和科學事實，尋找和建立多科學跨領域的融合之道。

第三，從政策受眾來看，弱勢群體與公平正義成為應急管理的重大問題。社會福利政策是政府進行危機回應、促使社會盡快走出無序狀態的重要方式之一，它包含覆蓋所有社會群體的福利政策和針對邊緣群體的特定政策。相關研究主要聚焦危機事件福利政策的延續及其影響，特別是對女性、兒童、失業者、老年人、移民等弱勢群體的影響。危機應對中推出的福利政策普遍具有時限性，然而危機給經濟社會帶來的深遠性、持續性影響可能會驅動福利國家的不斷擴張，并以制度化的形式保存下來。①以北歐國家為例，面對危機中持續攀升的失業率以及巨大的經濟不穩定性，公眾期望政府以更高程度的稅收或國債籌措資金，為失業者與收入減少者提供福利，并在路徑依賴之下不斷強化福利國家的角色。②

2.應急治理能力

新近研究特別關注領導力在應急治理中的引領性、示范性作用。個人層面的研究主要圍繞危機事件中“涌現”出的領導者，從個體特征出發，發現領導者特別是高層管理者的教育背景在危機應對初期作用顯著，獲得博士學位的領導者危機前期的反應速度明顯占優，但是這種優勢普遍難以維持至危機應對的中后期。③性別的影響相對間接④，時間較為短暫，僅在應急管理初期階段有影響，而且需要一個高民主與低性別歧視的政治環境。在組織層面，公共組織、社區與非營利組織在應急管理過程中的領導力表現突出③，尤其展現了他們在穩健治理和協作治理背景下的領導力。穩健治理指公共部門針對危機突發期出現的失控情況，不論其性質是簡單或復雜、主要成因是否為突發事件，采取強有力的、適應性的、靈活的以及務實的介人手段。公共組織的活動在一定程度上會受制于其他公共組織，這種制約作用在危機情境下更為凸顯。例如，歐盟理事會管理活動的有效性與領導力實現與首相理事會以及委員會的態度密切相關。③與政府層面總體性的領導力相匹配，社會層面的社區和少數群體也可能在危機應對中形成區域性、局部性的領導力，其作用不僅表現在對本區域的居民提供及時有效的幫助，還表現在基于特定的區位優勢與社會資本應對潛在挑戰。社區力量可以轉化為區域內的動員者、專家、溝通者和領導人等角色，這一角色拓展有助于推動應急管理過程中的政策形成與政策執行，具體表現在招募志愿者、提供公共服務以及匯聚信息等維度。

同時，新近研究對應急處置領導的能力素質進行了研究，包括應急感召能力、溝通能力、網絡治理能力等。應急感召能力是指領導者通過施展個人魅力和行為表現，吸引和影響民眾積極追隨的能力。民眾對于危機時刻的領導力有著較高的期待與追求，要求領導者時刻傾聽民眾聲音，保持對社會文化的全面理解。美國總統特朗普在首個任期中的危機應對受到廣泛質疑。時任英國首相約翰遜在政策制定和政策溝通時受白人精英階層的影響較大，難以獲取民眾的普遍信任和支持，阻礙了領導力的作用發揮。溝通能力主要體現在三方面，一是能夠與參與危機應對的組織有效交流，最大程度利用各方力量，合理分工，團結協作，共同應對危機；二是能夠與受災群眾及其他利益相關方有效交流，具備高度共情能力，體察民情，安撫群眾，爭取理解與支持;三是與媒體有效交流，及時準確發布相關信息與數據，主動防范可能混淆視聽的謠言與不良輿論。網絡治理能力是當代公共管理者必備的行政能力之一。具有高度危險性和不確定性的復雜情境特別需要領導者具備高超的網絡治理能力，有效地組織與參與合作網絡，協調參與者之間的關系，形成強大的組織合力。從人員的組織到應急物資供應的組織、從信息數據共享的協調到各方利益的協調，都需要網絡治理能力來提升應急治理的韌性。

（三）治理的社會維度

新近研究在社區韌性和社會組織韌性方面進行了拓展。

1.社區韌性

社區韌性是指社區成員通過共同行動，充分利用內外部資源，以增強危機應對能力，并在危機后恢復與實現可持續發展。近年來，這一領域的研究主要呈現出跨域系統與社區學習兩個研究方向。

在跨域系統研究方面，學者們關注公共衛生危機背景下，如何打破傳統社區邊界，實現更廣泛的社會協作。跨域系統指的是因危機而臨時形成的跨社區、跨組織協作網絡，涵蓋政府機構、社會組織、醫療體系、志愿者團體等多元主體。這一系統的有效運行需要在正式和非正式網絡之間建立信任，并通過制度安排確保協同治理的可持續性。例如，疫情期間，政府部門、醫療機構和社區志愿組織之間建立起跨層級、跨領域的信息共享機制，以提高資源調配的精準性和響應速度。此外，研究還強調了跨域系統的動態性，即這些網絡并非固定不變，而是隨著危機的發展不斷調整組織結構和治理模式，以適應新出現的挑戰。

另一方面，社區學習在韌性構建中發揮著關鍵作用。在突發公共衛生事件的沖擊下，社會群體展現出不同程度的適應性學習行為。在個體層面，老年群體、社區工作者、醫療衛生部門工作人員等，通過學習衛生知識、政策規定和應急技能，提高自身在危機中的適應能力。在組織層面，社區治理微單元（如居民委員會）圍繞上級政府出臺的新政策、新制度展開專門性學習，并結合地方實際，優化決策機制，以形成更具適應性的社區應對方案。在社會層面，社區成員通過危機中的合作實踐，積累應急管理經驗，并以制度化、成文化的方式保存下來，為未來可能的危機提供更好的應對策略。例如，在疫情后期，一些社區總結并固化了志愿者管理機制、物資分配模式和疫情防控流程，從而增強了面對未來危機的組織韌性。

2.社會組織韌性

危機的沖擊往往對社會組織的存續構成嚴峻挑戰。部分社會組織在突發事件期間遭受了迅速且高強度的打擊，面臨資源短缺、運營受阻、人員流失等問題，甚至導致組織解散。尤其是對于非在地的“草根組織”而言，缺乏必要的資源與關系網絡，使其在應對初期難以突破行政管理的阻礙，限制了其介入危機管理的能力。同時，危機事件也可能影響組織成員的職業發展規劃和組織承諾，削弱社會組織的凝聚力和運作能力。

從根本來看，危機情境下社會組織的可持續發展首要任務是獲得政府信任，與政府建立穩固的合作關系，并形成正式的協作系統，以便在危機時期獲取政府援助與政策支持。例如，以美國穆斯林社區為代表的少數群體，在危機應對中曾因制度性偏見而遭受救助基金分配的不公。這一案例反向揭示了，社會組織要在危機中維持其服務能力，必須通過制度化合作增強政策話語權，并確保自身合法性。①然而，在動蕩時期，社會組織的韌性并不僅僅依賴于政府支持，還取決于其能否采取主動適應性策略，基于現實需求調整服務模式，并拓展自身的活動空間。②

在數字化時代，社會組織可以借助信息技術創新運營方式，以提高組織韌性并適應快速變化的環境。數字平臺不僅提供了資源共享和遠程協作的機會，也降低了傳統組織模式中的運營成本。例如，社會組織可以通過社交媒體擴大公眾影響力，增強組織認同，同時利用數字技術開發線上創新項目，如遠程志愿服務、在線籌款、虛擬咨詢等，從而克服物理空間的限制，提高組織的可持續性。③此外，通過網絡信任建設，社會組織能夠有效拓展合作網絡，使自身在危機期間仍然能夠保持穩定運作，并維持成員間的凝聚力。

跨組織合作能力的培養對于社會組織在危機環境中的生存與發展至關重要。社會組織需要重新調整其行為邏輯，將危機應對視為組織運作的核心關注點，并建立長期協作網絡，以提高組織對突發事件的適應能力。①通過與政府機構、企業、國際組織及其他社會組織建立穩固的合作關系，社會組織可以共享資源、優化治理模式，提高危機時期的組織韌性。例如，在疫情期間，一些社會組織與企業聯合開展物資捐贈和心理援助服務，形成跨部門的協同治理網絡，為應急管理提供了更加靈活高效的支持。

（四）政社合作與互動基礎上的治理

1.危機溝通

以往研究主要關注如何通過危機公關維護組織聲譽和形象，新近研究開始從心理機制的角度關注公共管理者與公眾在危機溝通中的互動過程及其影響。從管理者視角出發，學者普遍認同在危機造就的壓力環境下，公共管理者有責任發現溝通編碼、媒介、主體等特征不同而產生的各種效應，采取有針對性的溝通策略。公共管理者尤其是街頭官僚在溝通交流時需要時刻保障信息的真實性并注重對公眾的同理心，形成具體而有意義的危機溝通。有效的危機溝通要求實現政府與公眾間高效、有意義的雙向情感傳遞，推進公眾認同并遵從危機防控措施，塑造公眾的行為邏輯及其危機預知能力，這是推進應急管理政策順利落地的基礎。②此外，信息與數據在危機溝通中扮演重要角色，成為提升政府合法性、協助政策執行的政策工具。危機管理要求政府能夠快速識別、監測并處理謠言與網絡輿情，及時進行事實核查與官方回應，以減少錯誤信息的傳播并增強政策透明度。在數字化時代，數據工具的使用不僅強化了政府的民主責任形象，還增進了公眾對政府政策的信任，提高了公眾對政令的服從。然而，依賴信息與數據本身并不足以建立穩固的政府一公眾關系。有效的危機溝通需要基于社會情感連接，增強政府與公民之間的互動和互信。未來研究需進一步探討如何在技術驅動的溝通模式中融人人本因素，構建更加貼近公眾需求的危機溝通體系。

從公眾的視角看，危機溝通不應是單向的信息接受過程，而應是政府與公民之間的雙向對話。公眾不僅是危機溝通的被動接受者，還可以主動發起與政府的互動，形成動態的信息交流機制。這一雙向溝通模式與公民服從、公共價值等概念緊密相關。研究表明，危機溝通的有效性依賴于政府與公眾之間的高度互信，而這種互信的建立不僅源于政府信息的透明度，還與其長期治理績效和社會共識的形成密切相關。基于公共價值理論和助推理論，雙向危機溝通不僅有助于信息流通，還能推動社會共識的構建，增強政府與公眾之間的合作。在危機情境下，公眾對政府行為的認同不僅取決于信息的可信度，還受社會整體共識的影響。當公眾和政府共同形成對“何為必要之舉，何為不當之舉”的共識時，政府的應急政策更容易被社會接受和執行。因此，未來研究可以進一步探討如何通過溝通機制設計，提升公眾參與，在危機管理中形成更加開放、透明的治理環境，推動政府與社會的協同治理。

2.信任

新近研究對信任的類型及其在危機情境中的作用進行了更細致的探討，并圍繞信任的分類、信任在危機管理中的作用及信任塑造機制三個方面進行了拓展。

首先，研究者對危機情境中的信任結構進行了多維度的討論。研究者普遍認為，信任的構建涉及多個主體及層級，在應急管理情境下主要存在三種劃分方式。第一，按主體區分，分為社會信任、政府信任以及政府對公民的信任。政府作為多層級治理體系中的核心行動者，公眾對中央政府、地方政府及各職能部門的信任可能存在顯著差異。中央政府通常被視為更具宏觀調控能力的權威機構，而地方政府則直接負責政策執行，可能受到具體治理績效的影響，導致信任水平的不穩定。第二，按認知模式區分，分為一般信任、一般自信與社會信任。一般信任指人們對社會大多數成員是否值得信賴的基本判斷，一般自信指個體對未來事件的可預測性預期，而社會信任則反映了公眾對政府防控措施的接受程度。在危機情境下，一般信任與社會信任對公眾行為的影響尤為關鍵，因為它們決定了公眾對風險的感知、對他人的態度以及對政策執行的支持程度。①第三，按信任程度劃分，可分為完全信任、警覺信任與完全不信任三個層次。完全信任意味著公眾對政府和社會系統的高度依賴，而完全不信任則可能導致政策執行的失敗。政策制定者的最終目標通常并非建立一個完全信任的社會，而是構建高警覺性信任，即公眾在保持對政府政策基本信賴的同時，具備獨立判斷能力，從而提升社會整體的應急適應性。②

其次，關于信任在應急管理中的作用，學界存在一定爭議。一方面，大多數研究者認為，較高的社會信任和政府信任有助于提高社會整體的危機應對能力。在公眾層面，具有較高社會信任的個體，即使在病毒傳播的高度不確定情境下，仍不傾向于將其他社會成員視為健康威脅，從而降低了因恐慌而導致的過度囤積、社會對立等現象。在政府層面，政治信任與體制合法性是應急管理系統高效運行的核心要素。較高的政治信任能夠促使公眾支持政府在醫療、社會保障等領域的額外支出③，并更容易接受專家和政府機構發布的信息。黨派偏見在信息傳播中也起著關鍵作用，不同政治派別的公眾對于危機信息的解讀可能存在顯著差異，進而影響政府政策的執行效率。另一方面，一些實證研究表明，高信任并非危機管理成功的唯一決定因素，部分社會信任度較低的地區仍能展現較強的應急管理能力。例如，香港在信任度較低的社會環境下，依靠強有力的政府應急管理體系和社會自組織能力，在疫情初期展現出較好的危機應對效果。①盡管社會整體信任度較低，但由于社會資本結構的高度細化，社區和非政府組織能夠在高不確定性環境下快速建立符合危機情境特質的社會性行為規范，從而有效增強社會的應急響應能力。這表明，信任本身并非單一的決定因素，信任的結構化形態及其與社會制度的適配同樣重要。

最后，信任塑造的機制與路徑得到關注。研究信任如何在危機管理中被塑造和維持具有重要的理論與實踐價值。一個透明度較高的治理體系能夠減少公眾對信息操控的疑慮，使政府能夠在危機中維持較高的公信力。危機情境下的公共管理者需要展現良好的治理行為，以增強公眾信任。在信息傳播過程中，公共管理者不僅需要提供及時、真實、準確的信息，還應在面對治理失誤（如應對準備不足、政策執行不力）時，主動承認錯誤，并通過真誠溝通彌補公眾信任的缺失。例如，在疫情初期，一些國家因信息透明度不足導致政策執行遇阻，而隨后通過加強政府一公眾對話、設立獨立信息核查機制、加強社交媒體溝通等手段，逐步恢復了社會信任。

3.公民服從

公民服從是促進應急政策成功實施的重要因素，尤其在阻止傳染病擴散、維持社會秩序及降低危機影響方面發揮關鍵作用。②例如，在突發公共衛生事件中，公眾是否愿意遵循防疫措施，如勤洗手、保持社交距離、佩戴口罩、居家隔離，直接影響政策效果。然而，公民對政策的服從程度并非固定不變，而是受到多重社會、心理及政治因素的影響。近年來，學者們分析了影響公民服從的關鍵因素，包括社會信任、規則的有效性與合理性、危機程度、信息來源、政府信任、情緒體驗（如幸福感）以及經濟因素（如收入受損）等。③

在危機應對過程中，公民服從涉及個體權利與社會秩序之間的平衡，往往引發個人自由主義與集體主義之間的爭論。面對重大突發事件，政府作為公共治理的核心主體，可以通過調節政策規則與信息傳播方式來影響公民的服從程度。一方面，規則的合理性與有效性會直接影響公民對政策的接受度。例如，居家令與自我隔離政策等高強度管控措施，雖然有助于阻斷病毒傳播，但在某種程度上損害了個體自由，并可能帶來經濟損失，如工作受限、醫療費用增加等，進而降低公民的服從意愿。相較之下，低成本、非強制性措施（如鼓勵勤洗手、保持社交距離）更容易獲得公眾的配合。因此，政府在制定應急政策時，需權衡政策的嚴格程度與公民接受度之間的平衡，避免過度約束導致的社會反彈。

另一方面，政策信息的透明度與傳播方式在影響公民服從上同樣重要。當政策信息以合理、有效的方式披露時，公民更傾向于遵循政策建議。尤其在危機情境下，信息的可信度直接影響到公眾對政策的認同感和執行意愿。然而，不同的信息來源對公民行為的影響存在差異，甚至可能產生沖突。例如，政府官方信息來源（如中央政府、地方政府、醫療衛生部門）通常被視為具有權威性，但在聯邦制或多層級治理體系下，不同級別政府可能發布相互矛盾的政策，從而影響公民對政策的信任度。在美國，各州在疫情防控期間采取了不同的居家令政策，導致民眾對具體執行標準產生困惑。此外，非政府組織（如新聞媒體、學者、社交媒體意見領袖等）也會影響公民的政策接受度。在信息分散且存在不一致的情況下，公民可能難以判斷哪一類信息更可靠，從而降低政策服從意愿。

全球化與信息傳播的跨國性也為公民服從帶來了新挑戰。在逆全球化趨勢的背景下，各國政府在危機治理中的信息協調能力受到削弱，不同國家在疫情期間采取了截然不同的應對措施，導致跨國信息的傳播缺乏一致性。例如，在疫苗接種政策、人境隔離政策等方面，各國政府、國際組織（如WHO）以及各類媒體往往發布不同甚至相互矛盾的信息，使得公眾對政策的信任度受到影響。因此，未來研究需進一步探索如何建立有效的信息協調機制，減少跨國信息傳播的不確定性，提高政策一致性，從而增強全球公共衛生危機中的公民服從。

四、應急管理研究的未來拓展

（一）強調多元主體參與，從管理到治理的整體性轉變

應急管理研究正經歷從單一管理模式向多元治理體系的深刻轉型，這一轉型的核心在于強化政府、市場、社會三者之間的互動與協作。傳統應急管理通常以政府為中心，對市場和社會實施自上而下的管理，而應急治理則強調市場和社會的相對自主性，主張政府、市場和社會三種治理機制的互補、適配與協調。①從最新的研究趨勢來看，這一轉型仍在持續推進，但現有研究主要集中在政府自身及社會治理的角度，強調社區、專家與志愿者等多元主體對于應急管理的參與效能，而對于市場和企業的作用關注相對較少。這一缺口不僅揭示了研究的局限性，也為未來研究提供了拓展空間。

從近年來危機應對的實踐來看，資源的不確定性成為應急響應的一大挑戰。在這一背景下，盡管政府仍然占據應急治理網絡的主導地位，但市場與企業的積極介入顯著提升了應急治理的效能與效率。作為結構性力量，市場和企業不僅能確保物資的有效流通，尤其是在需求高峰期展現出強大的供應調節能力，同時也在優化應急物資保障的結構布局方面發揮重要作用。當前，以企業為主體的市場性應急物資儲備已成為政府行政性儲備的重要補充，兩者共同構成了我國應急物資儲備體系的“雙重支柱”。此外，企業主導的市場化物流平臺在保障上述兩種儲備方式可持續運行方面發揮了關鍵作用，實現了應急物資的高效調配與利用。例如，京東承建的應急物資供應鏈管理平臺，通過數字化手段實現了物資生產、庫存、調度及分配的全程精準管理，有效緩解了疫情初期武漢地區應急物資管理的緊張局面，為應急管理的實踐創新提供了寶貴經驗。

隨著應急管理邁向更加多元協同的治理時代，市場與企業的角色與貢獻無疑將成為未來研究的重要議題。圍繞市場機制在危機管理中的作用，可以從以下幾個關鍵問題展開探索：企業在應急管理中的社會責任邊界如何界定？如何平衡商業利益與社會責任？如何在政府與企業的合作中，建立清晰的責任分工和激勵機制，避免“責任模糊化”？在危機期間，市場調節如何平衡效率與公平，避免物資價格暴漲、資源壟斷等問題？以市場機制主導的應急物資調配是否會加劇社會不平等？如何制定合理的市場監管政策？

（二）發展應急倫理研究，技術理性與公共價值的平衡

應急管理是價值與工具的深度融合。它既在推動政府效能提升、社會結構變革等方面展現出工具性，又在非常態情境下對弱勢群體的關懷中彰顯了公共價值的核心內涵。重大突發公共衛生事件促使學術界對科技倫理、公共價值、自由裁量權等核心議題展開更為深刻的反思與探索。科學技術在應急管理中的作用日益凸顯，尤其在突發公共衛生事件中，科學決策、數據分析、智能調度等手段顯著提升了危機應對的效率。然而，科技的廣泛應用也帶來了諸多倫理挑戰。數據治理與隱私保護問題成為突發公共危機中的突出議題。疫情期間，健康碼追蹤、大規模數據監測等措施雖增強了公共健康安全，但也引發了個人隱私侵犯、數據濫用等爭議，甚至導致社會對政府科技治理能力的質疑。科技公平性同樣是一個關鍵問題。疫苗分配、醫療資源調度等領域暴露出技術在不同群體間的分配不均，使得弱勢群體在資源獲取上處于不利地位，加劇了社會不公。此外，算法決策在應急管理中的廣泛應用帶來了“技術去人性化”的風險，政策決策越來越依賴數據模型，忽視個體的具體需求，甚至可能導致決策中的隱性歧視。因此，如何在科技賦能應急管理的同時，建立合理且公平的科技倫理框架，成為應急倫理研究的新方向。

重大危機事件不僅威脅生命健康，還沖擊既有的價值觀體系，促使學術界更加關注公共價值在應急管理中的體現與平衡。生命與自由的權衡往往成為政策決策的核心議題。在危機情境下，政府往往強調集體安全，而公民則更關注個體權利。這種價值取向的差異可能導致政策執行過程中的社會沖突。例如，美國總統特朗普在疫情初期優先考慮經濟發展，未能充分兼顧公共健康需求，導致社會價值觀的嚴重分裂。近年來，學界試圖重新界定公共價值的內涵，探討如何在危機情境下平衡政策實施中的價值沖突，確保公共政策既能實現整體效益，又能尊重個體權益。此外，長期以來，應急管理研究多側重于生存率和資源調配，而對“死亡關懷”這一涉及倫理關切的議題關注較少。在突發公共危機中，如何在公平分配ICU床位的同時，提供必要的臨終關懷，如何在醫療資源有限的情況下，盡可能尊重個體生命的尊嚴，都是亟待補足的研究領域。

在行政倫理方面，危機情境下街頭官僚自由裁量權的行使成為應急管理研究的重要議題。由于危機管理要求政策執行具有高度的靈活性，基層公務人員往往需要根據實際情況作出快速決策，以確保應急措施的有效落實。但與此同時，突發事件也為街頭官僚提供了擴大自身影響力的契機，他們通過組織公眾參與、傳播政策信息，甚至借助社交媒體塑造個人權威，提升自身的政治影響力，并在政策執行過程中發揮關鍵作用。盡管這種現象在一定程度上有助于政策的順利實施，但也可能帶來責任規避、選擇性執法等問題。在權力下放的同時，如何合理界定街頭官僚的自由裁量權，既保證政策執行的靈活性，又防止行政權力濫用，是行政倫理研究面臨的重要挑戰。①

（三）推動跨學科交叉，構建應急治理的綜合知識圖譜

面對復雜多變的應急管理問題，需要將其置于新興危機的宏觀背景下進行系統性審視，推動跨學科研究。應急管理研究正在融合歷史學、政治學、心理學、法學、地理信息科學以及計算社會科學等多個學科的視角，以多元方法論和綜合分析框架探索更具前瞻性的應急治理模式。

在社會政策領域，研究者關注的核心問題是如何在危機狀態下維護福利體系的穩定性與可持續性。他們認為，必須強化福利制度與應急管理體系之間的制度銜接，以確保在社會動蕩時期公共福利能夠持續發揮其緩沖功能。在這一研究方向上，政治學與歷史學的結合提供了重要的理論支撐。從政治學角度來看，福利政策在危機應對中的形成與發展與政黨政治息息相關。例如，英國養老院體系的演變便體現了執政黨的政策取向如何影響福利制度的構建及改革。②與此同時，歷史學的視角使研究者能夠更全面地審視福利政策的長期演變。例如，印度尼西亞的福利政策發展可被納人其整體社會政策歷史進程的框架中，以分析國家在不同歷史階段如何調整福利體系以適應社會變遷與突發危機。③

在社區韌性研究方面，跨學科方法為探索增強社會應對能力提供了更為多元的路徑。心理學的研究強調個體與組織在危機中的應對機制，提出可以通過強化公共管理者的“同理心”提升政府與社會組織在危機溝通中的韌性，以增強公眾信任和合作意愿。法學為社區韌性的構建提供了制度保障，應將法律體系視為調節風險和減緩災害沖擊的重要工具，通過法律推理、法律程序及實體法規的完善，提高社會在危機管理中的應對能力。地理信息科學的研究成果為社區韌性的空間化評估提供了關鍵支持。風險地圖的脆弱性向量能夠直觀呈現社會及環境風險因素，為應急管理者提供決策依據，從而提高社區和城市在災害情境下的適應能力。①

在傳統的危機研究中，研究者往往因數據可得性低、時效性不足而面臨諸多挑戰，影響了對危機演化規律的精準分析。在大數據時代，數據獲取的實時性、穩定性和可靠性得到了顯著提升，為應急治理研究提供了新的可能性。應急管理研究可借助實時數據及長期監測數據，開展情景再現、實驗控制研究以及多模態分析，更加細致地刻畫危機情境下政府、組織與個人的決策行為。這種基于數據驅動的研究范式不僅有助于優化應急響應策略，也為預測和預警機制的改進提供了堅實的理論與技術支持。隨著數據科學與應急治理的進一步融合，學者們可以在更大范圍內整合多源數據，為危機治理提供精準化、智能化的解決方案，推動應急管理研究邁向更加科學化與系統化的方向。

（四）加快智慧應急研究，以技術賦能應急治理現代化

ICT、大數據、人工智能等為代表的高新技術在政府管理實踐中的應用潛力已成為學者們關注的核心議題。公共管理者通過有效利用技術工具，能夠充分挖掘組織的內在能力，優化跨組織溝通與協調機制，從而提升應急管理網絡的運作效能。②在應急管理體系中，ICT的應用不僅涉及政府部門，還涵蓋非政府組織及其他多元利益相關者。ICT的具體應用形式多種多樣，如地理信息系統（GIS）、全球定位系統（GPS）為決策者提供了豐富的信息資源，而E-Team、WebEOC、SharePoint等應急管理信息系統則實現了信息的即時采集、高效處理與廣泛傳播。③當前研究正致力于探索ICT與應急管理融合的最佳路徑，并試圖確定如何利用ICT最大限度地提升應急管理的效能。

各國在政策響應速度、政策制定流程以及社會福利政策調整等方面均呈現出新的“智慧”特征。數據作為信息型政策工具，為政策制定者提供了創新策略，顯著提高了公共服務質量和資源利用效率。數據采集、處理與分析能力的提升，使得決策者在面對不確定性與復雜危機情境時，能夠迅速作出高效決策。在計算社會科學、信息通信、地理信息等領域的交叉研究支撐下，研究者對危機政策制定、特殊危機政策的實施進行了深入探索，為傳統政策科學分析引入了新的工具與視角。例如，遠程醫療政策與流動人員管理政策的優化，正是得益于科技手段的支持。遠程醫療服務與網絡醫療平臺的興起，不僅增強了醫療衛生體系的應對能力，也通過電子醫療設備的普及，強化了隱私保護和數據安全。大數據支持的實時監控與反饋系統在危機時期為政府提供了及時、精準的決策依據，有效提升了政策應對的針對性和適應性。公共交通停擺、道路封閉、私家車限行、橋梁及通道關閉等人員流動管制措施也依托科技手段得以高效執行，保障了應急管理的有序推進。

人工智能技術，尤其是機器學習算法的應用，通過提供高質量、結構化的數據，在危機期間展現了顯著的成本效益和時間效率。①社交媒體分析則能夠在突發事件發生時提供近實時的信息轉換，為決策優化和災難響應提供有力支持。地理信息驅動的決策與管理模式已成為數字時代各國政府應急治理的新趨勢。一方面，通過繪制脆弱性向量地圖，政府能夠全面掌握各地區居民的社會、政治和環境狀況，為資源分配和救援行動提供數據支持。另一方面，利用地理信息技術對公民行為進行監測與管理，有助于精準實施應急政策，提升應急治理效果。然而，這種數字化治理模式的推進也伴隨著一系列倫理挑戰，尤其是在公民隱私保護、數據安全和社會信任方面，如何在強化應急治理能力的同時保障個人權益，已成為智慧應急研究不可忽視的重要議題。此外，政策制定和規章制度所依賴的數據必須確保其真實性、有效性和時效性，以避免誤導公眾、損害社會信任。

（五）加強全球應急比較研究，鑒別各國經驗與優化路徑

在烏卡時代，風險的級聯效應給全球應急管理帶來了前所未有的挑戰。應急管理研究正從單一國家轉向跨國比較研究，以期通過國際經驗的借鑒，優化各國的應急治理能力。全球化時代的災害事件往往超越國界，形成復雜的跨區域影響，要求學界采用更加綜合和系統的思維模式，充分利用現代科學技術與全球數據庫資源，對不同國家的應急治理模式進行深人比較，以探究危機應對中的共性原則與最佳實踐。通過對各國危機管理政策的深人剖析，研究者不僅關注政策的制定與實施，還從領導人背景（如學歷與經驗）政策響應的時機與內容、治理效果等多個維度展開橫向對比。這些研究路徑拓寬了應急管理理論的國際視野，也為各國間的政策借鑒提供了更為堅實的基礎。

在應對重大突發公共衛生事件的過程中，各國因社會、經濟、政治及文化背景的不同而呈現出獨特的應對方式。研究者通過對不同國家應急治理經驗的比較，總結并提煉其共通策略與創新舉措，同時剖析政策效果的差異，以揭示應急治理的內在邏輯與運行機制。這一過程不僅有助于構建應急管理的跨國對比框架，也能夠為未來政策制定提供更加科學和系統的依據。例如，對比中國、美國、歐洲及東南亞國家在疫情防控、醫療物資調配、社會動員能力等方面的不同策略，可以幫助識別哪些治理模式更具適應性，以及不同社會體系下應急管理的關鍵影響因素。

目前的全球應急管理研究仍然存在地域性偏向，重點集中在美國、歐洲和中國等在國際事務中具有重要影響力的國家，而對其他地區尤其是發展中國家或資源相對有限的地區的研究較為薄弱。未來應進一步拓寬視野，關注那些易受全球化沖擊但應急資源有限的國家和地區，并結合其地理條件、社會結構及治理特點，探索更具針對性和可行性的危機應對方案。這不僅能夠增強公共管理學科的全球包容性，也有助于補充現有研究體系的不足。對于中國本土研究而言，在吸收全球應急治理研究成果的基礎上，結合國情進行深度檢視，有助于形成更具針對性的政策優化路徑，拓展應急管理研究的廣度和深度。

（六）深化不確定狀態下的決策研究，尋求復雜風險的應對路徑

面對重大危機事件這樣的“棘手問題”，公共管理者的決策能力備受考驗。大數據分析、機器學習和模擬仿真技術的應用，極大地提升了決策的前瞻性和適應性，使政府能夠更快速地響應突發事件，并在不確定環境中保持一定的治理穩定性。然而，雖然數據驅動的決策工具增強了政府對復雜情境的掌控能力，但其對危機應對成效的影響仍然取決于管理者的認知能力、政策執行力以及社會對決策結果的接受程度。

關于官僚能力對應急治理的影響，學界仍存在爭議。一方面，較強的行政能力有助于提升公民對政府的信任度，增強社會韌性，并提高應對突發事件的效率，從而對危機管理產生積極影響。另一方面，行政能力的強化也可能帶來一些潛在負面效應。例如，具備深厚教育背景的國家領導人在危機初期往往能夠依托自身的專業素養快速制定應對方案，但在危機中后期可能因路徑依賴或缺乏靈活調整能力而難以持續保持治理優勢。此外，過高的行政能力可能導致公共管理者產生盲目自信，從而忽視多方意見，制定出低效甚至錯誤的政策，不利于危機的有效管理。

政治性避責心理在危機決策過程中同樣發揮著重要作用。在危機情境下，盡管公共管理者享有一定的決策自主性，但其政策選擇往往受到政治問責體系的制約。為了規避風險或迎合政治考核要求，決策者可能會采取策略性行為，優先選擇短期內可見的政策成果，而非完全以公共利益為導向。這種趨向于量化績效、規避問責的政策導向，可能導致決策的科學性下降，甚至影響政策的可持續性和社會接受度。

此外，危機決策中的政治性與科學性的沖突也愈發顯著，政府官僚體系、專家及智庫之間的分歧時有發生。美國前總統特朗普在疫情防控決策中，為了維護經濟穩定并爭取連任，選擇淡化疫情風險，拒絕實施嚴格的應急政策。這一決策凸顯了政治性因素在危機治理中的主導作用。隨著政府及公眾對危機治理科學化要求的提升，循證決策的重要性日益凸顯。不過，以經驗科學為代表的知識體系，在公共衛生危機應對中提供了有力的指導，但在實際運作中也暴露出諸多問題。在疫情初期，一些國家由于缺乏實戰經驗，過度依賴科學，而忽視了對歷史經驗或其他國家實踐的借鑒，導致應對措施未能有效落地。這種片面依賴科技理性、忽視現實復雜性的趨勢，可能影響決策的科學性和執行效果，使得政策制定陷入“科學政治化”的困境。未來研究應進一步探討如何在危機治理中平衡政治性與科學性的關系，確保政策制定既符合科學原則，又能適應現實政治環境。

（七）提升韌性治理研究，培育組織適應力與內生動能

近年來公共衛生事件的頻發，不僅凸顯了新興社會風險的復雜性，如無序性、疊加性、系統性和全球性，也揭示了當前以社區為核心的應急治理框架在面對跨地域、跨系統危機時的局限性。面對這一挑戰，應急管理研究應采取更為綜合性的研究策略，以提升風險社會中的問題結構與治理結構之間的適配性。這種策略體現在研究主體、方法論以及宏觀一中觀一微觀多層次分析框架的融合上，并充分展現系統論與復雜系統科學的思維方式。在研究主體層面，學者們強調科層制與網絡結構并非對立關系，而是相互嵌入、互為補充的治理結構。在危機應對中，正式的科層組織（如政府機構）與臨時形成的自組織網絡（如志愿者、社會團體）共同構成了應急治理體系。因此，未來研究應更關注科層體系內外那些具有協調功能的突生組織和類組織，充分發揮其靈活性與快速響應能力，以提升應急治理的整體效能。

在方法論層面，需要關注傳統的預案網絡與實際網絡、單一部門網絡與跨部門網絡等網絡結構，還應引入多模網絡、跨層網絡、動態網絡等新型網絡形態。通過分析這些不同網絡之間的關聯性，如組織間的信息流、資源流、物資流等，揭示應急管理網絡的高度復雜性。例如，在新冠疫情期間，各國應急治理體系的運行不僅涉及政府部門之間的協調，還依賴于企業、社區組織及國際合作機制的協同，這些跨組織、跨部門的網絡聯動模式進一步突出了韌性治理在全球危機中的關鍵作用。

在分析層次上，未來應進一步細化宏觀、中觀和微觀三個層面的韌性治理策略，并揭示各層面所面臨的不同挑戰。在宏觀層面，韌性城市建設體系與現有城市規劃體系之間的整合尚不充分，評估方法和指標體系的科學性仍面臨挑戰，導致韌性規劃難以在國家層面有效推進。在中觀層面，居民的災害風險意識不足、政策執行主體缺失等問題，使得韌性城市建設規劃的落地執行力度較弱，政府與社會之間的協同治理模式仍需進一步優化。在微觀層面，特定群體如老年人、流動人口等在危機情境下面臨數字鴻溝、技術歧視等多重挑戰，不僅影響了社會弱勢群體的風險適應能力，也對韌性治理的公平性提出了更高要求。

五、結論

在公共管理學的廣闊視野中，應急管理研究正以前所未有的速度蓬勃發展。依托應急治理這一核心理論框架，該領域的研究議題涵蓋政府角色、社會參與、政社互動三大層面，并在理論與實踐的相互交融中不斷演進與深化。本研究聚焦近五年來國際主流英文期刊關于應急管理的學術成果，通過梳理研究視角、研究取向等關鍵維度，提煉應急管理研究的最新趨勢。這些趨勢包括：應急管理向應急治理的整體轉型、應急倫理的深入探索、跨學科融合的綜合性視角、智慧應急的興起、全球應急的比較、不確定性情境下的危機決策，以及韌性治理理論的深化應用。這些分析成果不僅為我國新時代應急管理理論創新提供了有價值的借鑒，也對實踐層面的政策優化有重要啟示。

在理論方面，本研究強調從應急管理到應急治理的范式轉變，強調未來研究應凸顯多主體合作、復合型風險治理等關鍵特征，進一步拓寬應急管理的理論邊界和研究視野。本研究也為探索應急管理與公共管理領域多元主題交叉融合提供了廣闊的想象空間，預示了理論突破與實踐創新的方向。特別是在主體協作機制、社區韌性建設等問題上面，新近研究為破解現實世界中的協作難題與執行困境提供了有力支撐，也為進一步挖掘“應急治理臨時黨支部”等突生性自組織在危機管理中的獨特作用提供了重要啟示。在實踐層面，公共管理者可以借鑒這些學術成果，積極探索黨政統領的中國特色應急管理體制，以具體可行的治理方案、法律法規、政策規章應對危機事件所暴露出的風險與挑戰，進一步推動應急治理向更加現代化、科學化的方向邁進。□

（責任編輯：徐東濤）