改革開放以來我國民營經濟政策變遷:歷程、邏輯與啟示

一、研究背景與問題的提出

改革開放以來，我國頒布實施了一系列支持民營經濟發(fā)展的政策，有力支撐和促進了民營經濟發(fā)展。自20世紀80年代以來，我國民營經濟政策經歷了從無到有、從少到多、從分散到集中的過程，民營經濟在黨和國家的政策支持下已形成相當?shù)囊?guī)模，從 1978年的個體經營者只有 14萬人，發(fā)展到 2024年民營企業(yè)數(shù)量突破5700萬家。①當前，黨和國家高度重視民營經濟發(fā)展，促進民營經濟高質量發(fā)展的政策供給力度不斷加強。2025年2月17日，習近平總書記在民營企業(yè)座談會上強調：“黨和國家對民營經濟發(fā)展的基本方針政策，已經納入中國特色社會主義制度體系……扎扎實實落實促進民營經濟發(fā)展的政策措施，是當前促進民營經濟發(fā)展的工作重點。”①促進民營經濟發(fā)展已成為國家關注的重大政策議題。鑒于此，有必要系統(tǒng)研究我國民營經濟政策的變遷過程，探究其內在演變規(guī)律，引導民營經濟政策未來的發(fā)展趨勢。

學術界圍繞民營經濟政策演變的研究議題積累了一系列研究成果，但仍存在有待討論和完善的空間：第一，從研究視角來看，既有研究多為基于歷史制度主義視角的表征性描述，將民營經濟政策變遷劃分為不同階段，并評價不同階段政策的價值內涵與模式。如以中國共產黨歷史分期、②國家頂層設計③以及關鍵事件④等為劃分依據，將民營經濟政策劃分為不同的發(fā)展階段。但公共政策的形成過程十分復雜，" 傳統(tǒng)線性的研究范式已無法滿足復雜性公共政策研究的需要，⑥上述研究并未關注民營經濟政策變遷的非線性特點。⑦ 第二，從研究對象來看，既有研究多以某一分支政策類型為研究對象，缺乏系統(tǒng)性研究。如基于分配沖突視角，將私營經濟政策視為從“扶持、利用與限制”到“改造與取締”再到“默許與鼓勵”的過程，⑧認為促進個體經濟發(fā)展的稅收政策存在穩(wěn)定性不夠、系統(tǒng)性不強等問題。⑨ 總體來說，盡管既有研究可以在一定程度上反映民營經濟政策的演變特點，但對于政策變遷過程及其機制的分析不夠全面，缺乏對民營經濟政策變遷的深入理論分析。

本研究嘗試以間斷均衡理論與政策范式理論整合的理論視角，構建民營經濟政策變遷分析框架，厘清其政策變遷的驅動因素與內在邏輯，以對民營經濟政策的未來變革及走向進行展望。

二、間斷均衡與政策范式：民營經濟政策變遷的理論框架

間斷均衡理論由弗蘭克和瓊斯引入公共管理學領域，該理論認為政策過程一般由長期漸進和短期突變邏輯共同驅動，瑏瑠著重研究政策場域（由宏觀政治系統(tǒng)和政策子系統(tǒng)組成） 對政策變遷的影響。政策場域切換、政策形象轉變以及二者互動形成的正負反饋機制，共同決定政策間斷或均衡。瑏瑢 間斷均衡理論可解釋政策變遷中各因素間的關聯(lián)，瑏瑣但無法確定政策變遷的時間節(jié)點，瑏瑤因此國內外學者多采用霍爾的政策范式理論作為補充分析框架。政策范式理論包含三個主要變量，分別為政策目標、實現(xiàn)政策目標所采取的政策工具類別以及政策工具可操作化的精確設置，瑏瑥上述變量組合形成三種序列變化決定了政策何時間斷或均衡變遷（見表1）。間斷均衡理論的正負反饋機制與政策范式理論的三種序列變化相對應是二者結合分析政策變遷的關鍵，其中負反饋機制對應第一和第二序列變化，正反饋機制對應第三序列變化。①

本研究以間斷均衡理論與政策范式理論整合的視角，構建中國民營經濟政策變遷框架（見圖1），從政策變遷動因、政策變遷節(jié)點、政策變遷路徑三個層面進行具體分析。第一，“政策變遷動因”的確定。政策變遷的運行軌跡與國家政治生態(tài)、宏觀經濟環(huán)境、法律法規(guī)的完備程度等因素高度相關，公共政策旨在解決特定環(huán)境下的公共問題， 政策環(huán)境推動政策出臺。⑦ 因此，政策環(huán)境是探究民營經濟政策變遷的邏輯起點，通過影響政府注意力分配，推動政策問題進入政策場域，從而引發(fā)政策變遷。本研究將驅動民營經濟政策變遷的政策環(huán)境劃分為政治環(huán)境、社會環(huán)境、經濟環(huán)境、法治環(huán)境四個維度。第二，“政策變遷節(jié)點”的確定。根據民營經濟政策變遷結果反向尋找變遷節(jié)點，政府注意力轉移是政策間斷的前置條件，⑧政策總目標改變是政策間斷的必要條件。第三， “政策變遷路徑”的確定。這主要分為橫向路徑和縱向路徑。政策變遷的橫向路徑有兩條：一條為政府注意力轉移引發(fā)政策總目標改變，政策間斷變遷;另一條為政府注意力集中，通過調整政策工具達到既有政策目標，實現(xiàn)政策均衡變遷。政策變遷的縱向路徑體現(xiàn)為，政策間斷后宏觀政治系統(tǒng)將政策總目標傳遞至政策子系統(tǒng)，政策變遷再次回歸到均衡范式。

在政策選取方面，本研究以中央政府官方網站以及北大法寶數(shù)據庫為核心檢索渠道，以“民營經濟”“民營企業(yè)”“非公有制經濟”“個體經濟”“私營經濟”“民間投資”“中小企業(yè)”①等為關鍵詞，以 1978—2024年為時間范圍，搜索出以中共中央、國務院及其各部門為發(fā)文單位的行政法規(guī)、相關部門規(guī)章等中央層面政策文本共313份。剔除與民營經濟相關性不高的政策文本45份，最終得到169份民營經濟政策文本以及政策環(huán)境類文本99份。在政策分析過程中，首先，借助 Nvivo12軟件由4名課題組成員分別獨立編碼，在提取關鍵詞后，對政策目標、政策工具及具體設置進行歸納總結。其次，對編碼結果的差異進行文本對比分析，全體討論后修正編碼結果，最終得出一致結論。綜合分析國內外政策工具研究者對政策工具的分類，結合政策文本編碼內容，本研究參考竺乾威和朱春奎的分類方法，將民營經濟政策工具整合為自愿性、強制性和混合型政策工具三大類，具體劃分為家庭與社區(qū)、規(guī)制、誘因型工具等十三小類，②并以此判斷政策序列變化標準。

三、政治、行政與市場：民營經濟政策變遷歷程及特征闡釋

經過政策文本分析發(fā)現(xiàn)，改革開放以來民營經濟政策的變遷主要圍繞政治、行政、市場三個機制的主次變化和不同組合來實現(xiàn)，具體可劃分為政治導向型、行政導向型、政府 $^ +$ 市場型、市場導向型等四個階段，政策變遷表現(xiàn)為長期均衡和短期間斷交替出現(xiàn)，符合間斷均衡理論和政策范式理論所闡釋的政策變遷邏輯。

1.“政治導向型”的補充發(fā)展階段（1978—1991年）

根據間斷均衡理論，研究政策變遷的起始階段一般定為政策均衡期。③ 這一階段的民營經濟政策處于政策發(fā)展均衡期，政策目標是打破計劃經濟束縛，賦予民營經濟合法性，允許民營經濟作為公有制經濟的“補充”存在。總體來看，黨和國家通過政治權威推動民營經濟政策從無到有，政策制定以突破意識形態(tài)為核心，政策范式呈現(xiàn)出“政治導向”的特征。

1978年12月，黨的十一屆三中全會作出把黨和國家工作中心轉移到經濟建設上來、實行改革開放進程的重大決策， 這一具有深遠歷史意義的轉折，為民營經濟的復蘇與蓬勃發(fā)展創(chuàng)造了有利條件。1981年7月，《國務院關于城鎮(zhèn)非農業(yè)個體經濟若干政策性規(guī)定》明確：“遵守國家的政策和法律……的個體經濟，是國營經濟和集體經濟的必要補充。 ”并對區(qū)分個體經濟和私營經濟的標準進行了規(guī)定，⑤該政策確定了個體經濟的合法性。1987年8月，《城鄉(xiāng)個體工商戶管理暫行條例》出臺，旨在規(guī)范個體工商戶的登記與經營行為。1988年6月，《中華人民共和國私營企業(yè)暫行條例》頒布，對私營企業(yè)的開辦條件、權利義務等作出規(guī)定，該政策首次以法規(guī)形式明確了私營經濟的合法性。1989年 8月，為了緩解社會分配不公的矛盾并發(fā)揮稅收調節(jié)功能，《國務院關于大力加強城鄉(xiāng)個體工商戶和私營企業(yè)稅收征管工作的決定》出臺，通過行政手段對個體經濟、私營經濟的發(fā)展進行監(jiān)督管理。同時，政策子系統(tǒng)發(fā)布了《國家工商行政管理總局、財政部關于個體工商戶管理費收支的暫行規(guī)定》等政策，政策制定以引導、監(jiān)督、管理個體經濟、私營經濟發(fā)展為主，政策形象呈現(xiàn)為“有限合法化”。

從政策工具來看，補充發(fā)展階段以“經濟建設”為核心驅動力，強調政策工具的意識形態(tài)屬性和政治合法性。該階段以強制性政策工具（占比82.71%）為主，其中規(guī)制工具使用最多（占比53.01%），其次是命令性和權威性工具（占比19.92%"），政策工具精確設置為建立和調整規(guī)則、指示指導、禁止、法規(guī)、處罰等，政策工具設置缺乏針對性和可操作性，呈現(xiàn)出“過渡性”特征。總體而言，補充發(fā)展階段突破意識形態(tài)束縛逐步賦予民營經濟合法性的政策目標基本穩(wěn)定，但受限于制度慣性與社會認知，政治導向的圖景依然發(fā)揮重要作用，政策處于均衡變遷范式。

2.“行政導向型”的共同發(fā)展階段（1992—2000年）

1992年鄧小平發(fā)表南方談話后，黨的十四大明確提出“多種經濟成分長期共同發(fā)展”，政府注意力發(fā)生轉移，政策總目標由“補充發(fā)展”調整為“共同發(fā)展”，民營經濟發(fā)展議題進入宏觀政治系統(tǒng)，對應政策范式的第三序列變化，政策變遷為間斷變遷的橫向路徑。之后，宏觀政治系統(tǒng)將“共同發(fā)展”的政策總目標傳遞至政策子系統(tǒng)，調整政策工具及其精確設置，對應政策范式的第一和第二序列變化，政策變遷既有橫向路徑也有縱向路徑。總體來看，這一階段民營經濟政策的政策目標為推動民營經濟與公有制經濟“共同發(fā)展”，具體可劃分為政策間斷期（1992—1993年）和政策均衡期（1994—2000年）兩部分，政策制定主要以行政手段如審批、許可、監(jiān)管等為主，其核心是通過行政權力直接干預來推動民營經濟發(fā)展，政策范式呈現(xiàn)出“行政導向”的特征。

（1）政策間斷期（1992—1993年）：“政治導向”向“行政導向”間斷變遷

黨的十四大和十四屆三中全會從根本上破除了“姓社姓私”的思想束縛，民營經濟的政策環(huán)境更為寬松，“多種經濟成分共同發(fā)展”的政策形象確立。政策形象與宏觀政治系統(tǒng)的互動形成正反饋機制，“補充發(fā)展”的政策均衡期結束，民營經濟進入“共同發(fā)展”的政策間斷期。1993年 6月，《關于促進個體經濟私營經濟發(fā)展的若干意見》首次明確個體工商戶和私營企業(yè)可跨行業(yè)綜合經營，隨后《國家科委、國家體改委關于大力發(fā)展民營科技型企業(yè)若干問題的決定》首次提出“民營科技型企業(yè)”，這是國家部委文件中首次出現(xiàn)“民營”一詞。上述政策標志著 1992—1993年成為改革開放以來我國民營經濟政策變遷的第一個間斷節(jié)點，政策目標由“補充發(fā)展”轉向“共同發(fā)展”。政策工具類別及具體設置均發(fā)生改變，增加了產權拍賣和契約工具，取消了市場、公共企業(yè)、征稅和用戶收費等工具，降低了規(guī)制工具的使用頻次，提高了信息與勸誡工具的使用頻次。綜上，該階段政策變遷體現(xiàn)為“政治導向”向“行政導向”間斷變遷的路徑。

（2）政策均衡期（1994—2000年）：“行政導向”漸進變遷

“共同發(fā)展”的政策目標從宏觀政治系統(tǒng)傳遞至政策子系統(tǒng)，政府注意力重新集中，通過調整政策工具及其設置與新政策目標匹配，橫向和縱向變遷路徑共同推動民營經濟政策變遷進入“行政導向型”政策均衡期。該階段政策體現(xiàn)出“以管促改”特征，政策執(zhí)行依賴行政官僚體系，政策制定集中在稅收征管、市場監(jiān)督和黨建管理方面。1996年 7月《國家稅務總局關于進一步加強私營企業(yè)、個體工商戶大戶稅收征管工作的通知》、1996年 10月《國家工商行政管理局關于加強專業(yè)村中個體工商戶、私營企業(yè)引導和監(jiān)管的若干意見》等政策相繼出臺，旨在解決民營經濟發(fā)展初期存在的偷稅漏稅、不正當競爭、假冒偽劣等問題。1997年9月，黨的十五大提出“非公有制經濟是我國社會主義市場經濟的重要組成部分” ， 宏觀政治系統(tǒng)內首次提出非公有制經濟概念，民營經濟范圍進一步擴大。從政策工具來看，共同發(fā)展階段的政策均衡期與間斷期的工具類別及設置差別較小，主要表現(xiàn)為：提高規(guī)制工具的使用頻次，降低信息與勸誡工具的使用頻次。整體來看，共同發(fā)展階段與補充發(fā)展階段相比，政策工具仍以強制性政策工具為主（占比74.04%，但規(guī)制工具的使用頻次降低（占比40%，而命令性和權威性工具的使用頻次增加占比25.61，如加大了監(jiān)督和鼓勵號召工具的使用頻次。

3.“政府+市場型”的平等發(fā)展階段（2001—2016年）

2001年12月，中國正式加入世界貿易組織，國內經濟體制開始向更高水平的市場化與法治化轉型，民營經濟政策環(huán)境再次改變。2002年 11月，黨的十六大首次提出“兩個毫不動搖”②和“放寬市場準入、實現(xiàn)公平競爭”，標志著民營經濟政策目標由“共同發(fā)展”轉變?yōu)椤捌降劝l(fā)展”，政策范式進入第三序列的間斷范式，政策體現(xiàn)為間斷變遷的橫向路徑。之后，政策子系統(tǒng)圍繞民營經濟“平等發(fā)展”目標，出臺了一系列配套政策，并調整政策工具及其精確設置，對應政策范式的第一和第二序列變化，橫向和縱向路徑共同推動政策變遷從短期間斷回歸到長期均衡。總體來看，這一階段民營經濟政策的政策目標為推動民營經濟與公有制經濟平等競爭，具體劃分為政策間斷期（2001—2005年）和政策均衡期（2006—2016年）兩階段，政策范式呈現(xiàn)出“政府+市場”特征，政策制定兼顧政府調控與市場機制，政策文本呈現(xiàn)“非禁即入”特征，通過制度性改革為民營經濟創(chuàng)造公平競爭環(huán)境。

（1）政策間斷期（2001—2005年）：“行政導向”向“政府+市場”間斷變遷

2001年12月，首部系統(tǒng)性推動民間投資發(fā)展的政策文件《國家計委關于促進和引導民間投資的若干意見的通知》提出，民間資本可參與經營性基礎設施和公益項目，該政策是民營經濟政策從“允許存在”轉向“鼓勵發(fā)展”的關鍵節(jié)點。黨的十六大后，原文化部首先出臺政策明確規(guī)定民營經濟可進入文化產業(yè)領域發(fā)展，但政策子系統(tǒng)內其他政策主體并未作出政策回應。2005年2月，《國務院關于鼓勵支持和引導個體私營等非公有制經濟發(fā)展的若干意見》（以下簡稱“非公經濟36條”）出臺，這是我國宏觀政治系統(tǒng)內第一部以“鼓勵支持和引導非公有制經濟發(fā)展”為核心的政策文件，政策制定以放寬市場準入、加大財稅金融支持等為重點，將民營經濟發(fā)展提高至國家戰(zhàn)略層面。同年，財政部、原國家工商行政管理總局、國家稅務總局等政策子系統(tǒng)內的政策主體，圍繞民營經濟“平等發(fā)展”目標，出臺了相關配套措施，預示著政策間斷期即將結束。因此，2001—2005年是改革開放以來我國民營經濟政策變遷的第二個間斷節(jié)點，政策目標由“共同發(fā)展”轉向“平等發(fā)展”。政策工具類別及具體設置均發(fā)生改變，增加了家庭與社區(qū)的工具、取消了產權拍賣工具，再一次提高了信息與勸誡工具的使用頻次。綜上，該階段政策變遷體現(xiàn)為“行政導向”向“政府+市場”間斷變遷的橫向路徑。

（2）政策均衡期（2006—2016年）： “政府+市場”漸進變遷

“平等發(fā)展”的政策目標確定后，政府注意力重新集中，民營經濟政策變遷進入“政府+市場型”的政策均衡期。均衡期政策制定以“政府+市場”協(xié)同為核心，通過法治化、市場化工具推動民營經濟與公有制經濟公平競爭，旨在解決民營經濟的“發(fā)展權利”問題。2005年“非公經濟 36條”的出臺對促進民間投資起到了一定作用，但政策制定側重原則性突破，缺乏可操作性細則。基于此，2010年5月《國務院關于鼓勵和引導民間投資健康發(fā)展的若干意見》（以下簡稱“民間投資36條”）出臺，進一步明確和細化了有關放寬市場準入的政策規(guī)定，對民間資本進入的具體行業(yè)、領域、途徑等作出了詳細規(guī)定，政策可操作性進一步增強。政策子系統(tǒng)圍繞“民間投資36條”集中出臺了 42項配套政策，但政策多為各部委就其所管轄領域單獨發(fā)文，多部門聯(lián)合發(fā)文的政策僅為3項，可能會出現(xiàn)因執(zhí)行標準不統(tǒng)一導致的政策沖突。此外，《個體工商戶條例》《國務院關于國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經濟的意見》等政策的相繼出臺，標志著政府對民營經濟從“管理”轉向“規(guī)范與支持并重” ，統(tǒng)一開放、平等對待、競爭有序的市場經濟體系逐步完善。

從政策工具來看，均衡發(fā)展階段的政策均衡期與間斷期的工具類別及設置保持相同變化趨勢，主要表現(xiàn)為進一步提高了信息與勸誡工具的使用頻次，降低了規(guī)制工具的使用頻次。整體來看，平等發(fā)展階段與共同發(fā)展階段相比，強制性政策工具數(shù)量大幅減少（占比55.64%），混合型政策工具數(shù)量大幅增加（占比37.95%，其中信息與勸誡占比接近四分之一，鼓勵民營經濟發(fā)展的政策力度越來越大。

4.“市場導向型”的高質量發(fā)展階段（2017年至今）

2017年10月，黨的十九大提出“支持民營企業(yè)發(fā)展，激發(fā)各類市場主體活力。”①這是宏觀政治系統(tǒng)內首次使用“民營企業(yè)”概念，政府注意力再次轉移，民營經濟發(fā)展議題重新進入宏觀政治系統(tǒng)。同時，黨的十九大提出“我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發(fā)展階段” ，② 該論斷對民營經濟發(fā)展提出了新的要求，民營經濟政策目標從“平等發(fā)展”上升為“高質量發(fā)展”，政策范式再次進入第三序列的間斷范式。2019年10月，《優(yōu)化營商環(huán)境條例》提出“最大限度減少政府對市場資源的直接配置，最大限度減少政府對市場活動的直接干預”，政策范式從“政府 $^ +$ 市場型”轉向“市場導向”。政策子系統(tǒng)圍繞“高質量發(fā)展”目標，同步調整政策工具及其精確設置，政策變遷進入漸進變遷范式。“放管服”改革驅動了營商環(huán)境的進一步優(yōu)化。③ 總體來看，當前階段民營經濟的政策目標為高質量發(fā)展，政策問題集中于“發(fā)展質量”，具體劃分為政策間斷期（2017—2019年）和政策均衡期（2020年至今）兩部分，政策體系建設從前三個階段的“增量突破”轉向“系統(tǒng)集成”。

（1）政策間斷期（2017—2019年）： “政府+市場”向“市場導向”間斷變遷

在2018年民營企業(yè)座談會召開之前，政策子系統(tǒng)內的政策演變呈現(xiàn)“打補丁”式的特征，雖然政策發(fā)文主體和政策數(shù)量大幅增加，但政策落實情況和執(zhí)行力度卻不如預期，民營經濟發(fā)展仍面臨諸多困境。基于此，2019年12月《中共中央、國務院關于營造更好發(fā)展環(huán)境支持民營企業(yè)改革發(fā)展的意見》出臺，作為中央層面首部系統(tǒng)性支持民營企業(yè)改革發(fā)展的政策框架，政策圍繞“營造市場化、法治化、國際化營商環(huán)境”提出了 28項具體措施，為民營經濟高質量發(fā)展提供了制度保障。上述重要政策標志著2017—2019年成為改革開放以來我國民營經濟政策變遷的第三個間斷節(jié)點，政策目標由“平等發(fā)展”轉向“高質量發(fā)展” 。政策工具類別及具體設置均發(fā)生改變，取消了征稅、用戶收費和產權拍賣工具，大幅提高了針對政府部門的命令性和權威性工具的使用頻次（占比30.08%），通過規(guī)范政府行為進一步發(fā)揮市場機制作用。綜上，該階段政策變遷體現(xiàn)為“政府+市場”向“市場導向”間斷變遷的橫向路徑。

（2）政策均衡期（2020年至今）：“市場導向”漸進變遷

“高質量發(fā)展”的政策目標確定后，政府注意力重新集中，民營經濟政策變遷逐步進入“市場導向”的政策均衡期，政策制定以構建長效市場機制為核心。2023年7月，《中共中央、國務院關于促進民營經濟發(fā)展壯大的意見》（以下簡稱“民營經濟31條”）出臺，從優(yōu)化發(fā)展環(huán)境、強化法治保障等七大維度提出31條具體措施，標志著民營經濟政策從“問題導向”的修補性措施轉向“系統(tǒng)導向”的制度化安排。政策子系統(tǒng)圍繞“民營經濟31條”出臺了一系列配套措施，國家發(fā)展和改革委員會等八部門聯(lián)合頒布《關于實施促進民營經濟發(fā)展近期若干舉措的通知》，從5個維度提出28條具體措施。2025年4月，《中華人民共和國民營經濟促進法》正式出臺，作為我國第一部專門關于民營經濟發(fā)展的基礎性法律，將公平競爭、權益保護等領域零散的政策文件整合為法律規(guī)范，民營經濟政策體系呈現(xiàn)出“法治化”的趨勢。隨著民營經濟促進法的正式出臺及配套細則的逐步落地，民營經濟政策變遷可能會進入新的間斷期。

從政策工具來看，高質量發(fā)展階段的政策均衡期與間斷期的工具類別及設置變化趨勢相反，主要表現(xiàn)為再次提高信息與勸誡工具的使用頻次，降低命令性和權威性工具的使用頻次，逐步體現(xiàn)“市場導向”的設置水平。整體來看，高質量發(fā)展階段與平等發(fā)展階段相比，強制性政策工具數(shù)量小幅上漲（占比59.68%"），主要原因為規(guī)制、命令性和權威性工具的政策客體由市場經營主體轉變?yōu)檎块T，政府需要利用強制性工具確保市場規(guī)則公正執(zhí)行。

四、政策環(huán)境變化：民營經濟政策變遷的核心驅動邏輯

由前文可知，改革開放以來我國民營經濟政策變遷過程整體呈現(xiàn)“均衡—間斷—再均衡”的非線性特征。這一特征的邏輯理路可以概括為：政策環(huán)境改變驅動政策問題形成，引發(fā)政府注意力轉移，政策問題進入宏觀政治系統(tǒng)，引發(fā)政策總目標改變，政策變遷進入間斷期。宏觀政治系統(tǒng)將政策總目標進一步傳遞至政策子系統(tǒng)，政策子系統(tǒng)出臺相關配套政策承接政策總目標，政策變遷重新回到均衡期。質言之，我國民營經濟政策變遷的核心驅動力是政策環(huán)境的變化，具體包括政治環(huán)境、社會環(huán)境、經濟環(huán)境、法治環(huán)境四個維度變化及其相互作用，共同構成了民營經濟政策變遷的復雜動態(tài)系統(tǒng)。

1.政治環(huán)境主導民營經濟政策目標設定

當民營經濟階段性政策目標與宏觀經濟環(huán)境不相適應時，會引發(fā)政府注意力轉移，推動政策問題重新進入宏觀政治系統(tǒng)，引發(fā)政策目標等發(fā)生急劇變遷。黨的全國代表大會或中央全會是中央領導層對若干重大問題進行協(xié)商、討論的重要決策機制，①體現(xiàn)政府決策層的權威價值觀，對確定民營經濟政策目標優(yōu)先序列具有決定意義。黨的十四大之前提出民營經濟是公有制經濟的補充，黨的十四大至十六大期間提倡多種所有制經濟共同發(fā)展，黨的十七大之后強調各種所有制經濟平等發(fā)展，黨的十九大以來確立了民營經濟“自己人”②的身份定位，政治環(huán)境的每一次變革都體現(xiàn)了黨對民營經濟地位和作用認識的深化。政治環(huán)境位于民營經濟政策環(huán)境的頂層，通過政策目標的設定和權威價值觀的體現(xiàn)，向其他維度政策環(huán)境傳遞政策信號。

2.社會環(huán)境倒逼民營經濟政策主體回應

社會問題作為公共政策的議題資源庫③會引發(fā)社會環(huán)境變革，從而產生與現(xiàn)存政策間的不平衡，④社會環(huán)境的失衡會對其他維度的政策環(huán)境形成倒逼機制，推動民營經濟政策變遷。第一，當現(xiàn)有政策不能滿足社會公眾需求時，社會環(huán)境會倒逼經濟環(huán)境作出回應。如，改革開放初期，《國務院關于城鎮(zhèn)非農業(yè)個體經濟若干政策性規(guī)定》等政策對民營經濟“能否發(fā)展”作出回應，解決了返鄉(xiāng)知識青年以及中學畢業(yè)生的就業(yè)問題。第二，當社會輿論對政策有效性產生質疑時，社會環(huán)境會倒逼政治環(huán)境作出回應。如，1992年鄧小平南方談話和黨的十四大解決了“姓社姓資”的爭論，2018年民營企業(yè)座談會否定了“民營經濟離場論”等錯誤言論，政策決策層通過及時回應社會關切保證了政策權威性與穩(wěn)定性。

3.經濟環(huán)境決定民營經濟政策范式轉換

經濟環(huán)境是與民營經濟政策變遷關聯(lián)最密切的政策環(huán)境，我國經濟體制改革不斷調整政府與市場的關系， 從計劃經濟體制到社會主義市場經濟體制，市場在資源配置中的作用從“基礎性作用”再到“決定性作用”，經濟環(huán)境從“計劃為主、市場為輔”逐步轉向“有效市場、有為政府”，決定了民營經濟政策范式從“政治導向”轉向“市場導向”。市場機制變化和經濟體制改革需求會驅動政治環(huán)境及時作出政策調整，同時要求法治環(huán)境中的法律制定和實施更加注重公平和效率。

4.法治環(huán)境保障民營經濟政策效果實現(xiàn)

法治環(huán)境作為政策效果的保障因素，其完善程度直接影響民營經濟政策的有效實施。民營經濟政策變遷的法治邏輯主要體現(xiàn)為憲法等法律法規(guī)對民營經濟的概念界定、發(fā)展范圍、權益保障等的動態(tài)調整。如，《中華人民共和國憲法》作為我國效力最高的法律，在1982—2004年間，就民營經濟相關法律概念進行了四次修訂，其中個體經濟、私營經濟、非公有制經濟概念分別于1982年、1988年、1999年進入憲法話語體系，2004年版憲法增加“國家鼓勵、支持和引導非公有制經濟的發(fā)展”條款，②民營經濟的法律地位逐步提升，這種根本性轉變?yōu)槊駹I經濟領域政策制定與專項立法奠定了核心法理基礎。此外，在憲法框架指引下，各部門法通過具體制度設計健全法律監(jiān)督體系，確保了政策與法律的協(xié)同性。

五、結論與啟示

1.結論

本研究系統(tǒng)梳理了改革開放以來民營經濟政策變遷歷程，對間斷均衡理論和政策范式理論進行了理論拓展，厘清和刻畫了我國民營經濟政策變遷的軌跡及存在的問題，為實踐部門了解和把握我國民營經濟發(fā)展進程及未來走向提供了方向指引和路徑參考。具體研究結論如下：

第一，從宏觀層面的變遷歷程來看，民營經濟的政策變遷與其發(fā)展問題密切相關，政策變遷的間斷均衡特征顯著。改革開放以來，我國民營經濟政策變遷總體分為三個間斷期和四個均衡期，主要經歷了“政治導向型”的補充發(fā)展、“行政導向型”的共同發(fā)展、“政府 +市場型”的平等發(fā)展、“市場導向型”的高質量發(fā)展等四個階段，分別回應和解決了民營經濟“能否發(fā)展”“如何發(fā)展”“發(fā)展權利”“發(fā)展質量”等理論和實踐層面的問題。

第二，從中觀層面的變遷邏輯來看，政策環(huán)境變化是民營經濟政策變遷的核心驅動力，民營經濟政策變遷呈現(xiàn)直接與間接、橫向與縱向交互的樣態(tài)。首先，就四個維度的政策驅動機制來看，直接驅動作用表現(xiàn)為政治環(huán)境主導民營經濟政策目標設定、經濟環(huán)境決定民營經濟政策范式轉換，政治環(huán)境和經濟環(huán)境對民營經濟政策變遷產生直接影響。間接驅動作用是政策環(huán)境各維度相互作用的結果，具體表現(xiàn)為：政治環(huán)境通過向其他維度環(huán)境傳遞政策信號間接影響政策范式，社會環(huán)境通過倒逼政治環(huán)境間接影響政策目標、倒逼經濟環(huán)境間接影響政策范式，法治環(huán)境通過為經濟環(huán)境提供制度保障間接影響政策范式，經濟環(huán)境通過向政治環(huán)境表達政策需求間接影響政策目標。其次，就政策變遷路向來看，政策間斷變遷的路徑為橫向路徑，由政府注意力轉移引發(fā)政策總目標改變。政策均衡變遷的路徑體現(xiàn)為縱橫交互，橫向路徑為政府注意力集中，通過調整政策工具達到既有政策目標;縱向路徑為政策總目標由宏觀政治系統(tǒng)傳遞至政策子系統(tǒng)，政策變遷從間斷回歸到均衡。

第三，從微觀層面的變遷效果來看，民營經濟政策工具及設置仍以強制性政策工具為主。不同發(fā)展階段的政策工具及設置因政策目標不同具有較大差別，而相同發(fā)展階段內間斷期與均衡期的政策工具設置差別較小。此外，政策目標不同則政策工具作用的政策客體不同，如：強制性政策工具在“政治導向”和“行政導向”階段的政策客體主要為企業(yè)，而在“政府+市場型”階段開始轉向政府部門。

2.啟示

依據前文對民營經濟政策變遷歷程及邏輯的分析發(fā)現(xiàn)，進一步建立和完善民營經濟政策體系、推動民營經濟高質量發(fā)展，法規(guī)完善是基礎，政策適配是核心，把握機遇是關鍵。具體啟示如下：

第一，政府應加快“法治化”建設進程，為民營經濟政策的穩(wěn)定性、有效性提供保障。首先，完善民營經濟發(fā)展的法規(guī)體系，保證民營經濟發(fā)展“有法可依”。除了專門的民營經濟促進法，政府還應修訂完善反不正當競爭法、反壟斷法等，避免出臺具有歧視性、不公平的政策措施，保障民營經濟在市場準入、要素獲取等方面具有平等地位。其次，加強政策執(zhí)行過程的監(jiān)督和管理，確保政策執(zhí)行嚴格按照法定程序開展，保證民營經濟政策“依法執(zhí)行”。最后，建立健全對涉企執(zhí)法行為的監(jiān)督機制，嚴肅查處政策執(zhí)行中的“玻璃門”“旋轉門”“彈簧門”“天花板”等行政不作為、亂作為現(xiàn)象，對于違法行為依法予以嚴肅查處，追究相關人員的法律責任，做到“違法必究” 。

第二，政策制定部門須保證民營經濟政策的科學性、適應性與精準性。首先，政策目標的確定須與政策環(huán)境相適配，順應宏觀政治系統(tǒng)的價值理念和政策環(huán)境的變革趨勢，更新完善配套措施，保證民營經濟政策體系的適應性。其次，政策工具的設置須多元化，降低對強制性工具的依賴，強化綜合型工具的使用，探索自愿性政策工具的創(chuàng)新，更好地發(fā)揮政策工具包的組合疊加效應，保證民營經濟政策體系的科學性與合理性。最后，政策制定要激活社會參與機制，保證民營經濟政策的精準性。政策效果受制于政策制定者、建議者、評估者等社會行動者對相關政策的未來預期，①民營經濟政策制定要綜合考慮相關領域專家、智庫、民營企業(yè)家、社會公眾等各方行動者的現(xiàn)實訴求，以保證政策供給與需求相匹配。

第三，民營企業(yè)經營戰(zhàn)略部署要順應和把握民營經濟政策演變規(guī)律。首先，建立政策學習機制，設立專門的政策研究團隊或聘請專業(yè)顧問，對涉及本行業(yè)的政策進行深入解讀和分析，研究政策的演變趨勢和潛在影響，為企業(yè)制定長期發(fā)展戰(zhàn)略提供依據。其次，建立動態(tài)響應機制，將政策要素轉化為企業(yè)的核心競爭力，根據政策演變趨勢和企業(yè)自身情況，制定靈活多樣的應對策略。如，在政策鼓勵的領域加大投資和研發(fā)力度。最后，積極參與政策制定，響應政府號召，配合相關部門對政策實施效果進行評估，通過政策座談會、聽證會等活動，主動向政府部門反映企業(yè)在政策執(zhí)行中遇到的實際問題和訴求，為政策的優(yōu)化和完善提供實踐經驗。