地方預算績效法治化：案例分析與立法建議

荀子日：法者，治之端也。法治化是國家治理現代化的最高層次，對改革發展穩定具有引領、規范、保障作用。我國自21世紀初啟動預算績效化改革，前十年以績效評價為主，2011年啟動“全過程\"預算績效管理，2018年中共中央、國務院提出建立“全方位、全過程、全覆蓋\"的預算績效管理制度體系[，將預算績效管理推進到“全面化\"階段，目前這一目標已經陸續實現[34]。二十屆三中全會提出“健全預算制度”“加強重點領域立法”，對于預算治理這一重要領域，同樣需要堅持改革和法治相統一，確保重大改革于法有據5，及時把預算績效改革的成果上升為法律，推動預算績效化改革從全面化走向法治化，成為實現國家治理現代化的一把利器。

分散探索 $$ 中央頂層設計 $$ 地方因地制宜吸納中央精神進行分散探索 $$ 中央完善頂層設計 $$ 地方因地制宜吸納中央精神持續深人分散探索 $$ 中央升級頂層設計\"的過程。在地方實踐的基礎上，美國聯邦政府相繼出臺了《政府績效與結果法案》1993）《政府績效與結果現代化法案》（2010），形成較為完善的政府預算績效法律體系。英國自撒切爾政府上臺開始績效管理改革，先后出臺《綜合支出審查法案》（1972）《財務管理新方案》部長管理信息系統、《綜合支出審查法案》部門業務計劃》等法律法規，使績效成為政府治理的基本工具。

一、文獻綜述

OECD國家政府績效改革普遍經歷了從探索、試點到深化推廣，從制度化到法治化的過程，通過專門立法從根本上保障改革的持續推進。其中，美國是最早啟動政府預算績效立法的國家，經歷了“地方

全面實施預算績效管理是推進國家治理現代化的內在要求，共治、法治、善治是其最終價值訴求。預算績效法治化需遵循\"財政民主、精細規范、循序漸進\"的基本原則，貫徹“落實人大權力、規范政府行為\"的規制理念，以促進宏觀層面績效預算法治化的實現。鐘瑋（2022）對立法的前置環節、立法規范的框架及重點內容進行了分析，以使預算績效在法律框架內形成長期穩固的制度基礎。我國預算績效法治化可以從健全現代政府預算績效管理法律體系、強化相關法律法規執行、推進四大監督協同機制等方面實施[]。

不過，對地方預算績效法治化的實踐研究是一個新話題，已有文獻鮮有涉及。本文重點對青海、內蒙古兩地預算績效管理條例進行逐條對比分析，指出其存在的主要問題，最后對地方預算績效法治化的實現路徑提出相關建議。

二、地方預算績效法治化的基礎

（一）地方預算績效法治化的法律基礎

1.新預算法的出臺敲下了我國績效法治化的 啟動鍵

毫無疑問，預算績效法治化應當以預算法為基礎。2014年預算法的修訂實施意味著我國績效法定在預算法定的基礎上向前邁出了關鍵一步。該法第十二條規定：“各級預算應當遵循統籌兼顧、勤儉節約、量力而行、講求績效和收支平衡的原則”?！爸v求績效\"作為原則性要求，貫穿整個預算周期。預算編制環節：第三十二條要求“各級預算應當根據年度經濟社會發展目標、國家宏觀調控總體要求和跨年度預算平衡的需要，參考上一年預算執行情況、有關支出績效評價結果進行編制”。預算審查環節：第四十九條第四款規定“對執行年度預算、改進預算管理、提高預算績效、加強預算監督等提出意見和建議”。預算執行環節：第五十七條要求“各級政府、各部門、各單位應當對預算支出情況開展績效評價。”決算審查環節：第七十九條第二款要求決算審查“支出政策實施情況和重點支出、重大投資項自資金的使用及績效情況。”

2.預算法實施條例的出臺標志著預算績效評 價法治化的初步實現

預算法實施條例規定了預算績效評價的定義，明確了政府財政與各預算部門單位在預算績效管理方面的責任分工，使績效法定得到初步落實。

預算法只是一部程序法，其功能有限。而預算績效治理①參與主體除了財政部門、預算部門和單位外，還有人大、審計、第三方機構和社會公眾，因而必須通過設立一部專門法，以便對相關各方的權力、責任與義務、預算績效治理的基本流程與主要內容等方面作出詳細規定。預算績效法治化的目標在于制定一部專門用于規范預算績效相關各方權利與義務的法律，簡稱“預算績效法”。

（二）地方預算績效法治化的學理基礎

從學科屬性來看，預算績效專門法規范的對象是預算績效治理活動，依附于預算治理活動，因而在學科方面是財稅法下的一個分支，同時也是領域法學的研究對象。其學理基礎主要包括以下幾個方面。

1.理財治國論。財政是國家治理的基礎和重要支柱。通過“理財\"實現“治國”是這一理論的核心，而“理財”活動需要在法治化的軌道上進行[]。財稅諸法皆是規范“理財”活動的法律，預算績效法亦不例外。

2.財稅法定論。財稅法定論源于稅收法定論，包括財政法定、稅收法定，是財稅法領域的“帝王”原則。稅收法定原則來源于諸法鼻祖一英國《大憲章》。在稅收法定的基礎上，自然可以引出支出法定和績效法定的原則。因此，在預算法這部程序法基礎上再制定一部專門規范預算績效活動的法律，實現“績效法定”就成為完善我國財稅法體系、保障預算績效化改革走向成功的必然之舉。

3.財稅契約論。政府與納稅人之間的權利義務關系通過財稅契約明確下來，預算績效水平決定著納稅人權利實現的程度，通過專門立法對預算績效相關各方的權利義務進行規范也是財稅契約的應有之義。

4.財稅法律一體化論。該理論從納稅人、征稅人、用稅人之間的內在聯系考慮財稅領域的立法問題[3]。預算績效法就是專門從用稅人的立場出發，在合法性基礎上考慮預算支出的效率和效果，考慮用稅人對公共產品和公共服務的滿意度，由此生成績效信息，將其用于預算資源的配置并改善政府管理。

（三）地方預算績效法治化的實踐基礎

迄今為止，我國已有三部地方預算績效管理條例出臺。其中，青島市于2014年8月27日通過《青島市預算績效管理條例》（簡稱《青島條例》），是我國第一個實現預算績效法治化的城市。青海省《預算績效管理條例》4（簡稱《青海條例》）是我國第一部省級預算績效法規，2022年11月29日通過，自2023年1月1日起施行?！秲让晒抛灾螀^預算績效管理條例》5（簡稱《內蒙古條例》）于2024年9月27日通過，自當年11月1日起施行。

三者之中，《青島條例》出臺以來，預算法已經過2014修訂、2018修正；2018年9月1日中共中央、國務院發布《關于全面實施預算績效管理的意見》，2020年8月20日預算法實施條例頒布，因而其內容迫切需要更新。鑒于此，本文的案例分析只包括青海、內蒙古兩省區條例。

三、地方預算績效管理案例比較分析

預算績效管理”與“為了規范預算績效管理”，哪一個更準確呢？由兩部《預算法》立法宗旨觀之：1994年預算法開篇就是“為了強化預算的分配和監督職能，健全國家對預算的管理”；2014年預算法則改為“為了規范政府收支行為，強化預算約束”。因此答案非常明確，立法的目的在于制定規則，預算績效方面的法律自然要為預算績效管理活動制定專門規則，規范其相關活動，自然《內蒙古條例》與預算法更為一致。

（一）整體框架比較

從整體來看，《青海條例》包括8章共35條，《內蒙古條例》包括9章共44條。其基本框架如表1所示。

從整體框架來看，兩條例基本內容均與《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》一致，但二者對績效管理監督與考核內容處理方式不同。《內蒙古條例》將績效信息公開、監督與考核內容集中列入第七章，《青海條例》相關內容則比較分散。由于兩條例出臺時間相差22個月，在內容方面《內蒙古條例》必然擁有后發優勢。因此下文重點分析二者的差異性。

（二）總則內容比較

兩條例總則內容基本相同，主要區別在于以下兩方面。

1.立法宗旨到底應該“加強\"還是“規范兩條例對立法宗旨的表述分別采用“為了加強

2.《內蒙古條例》內容更加全面，具有明顯的后發優勢

《內蒙古條例》第八條關于共性指標與核心績效指標、標準建設的要求，明確體現了《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》要求，關于第三方機構參與預算績效管理的要求中明確了委托方甄選第三方機構的標準、第三方應承擔的受托責任以及對其職業信用的管理等，使這一內容更加全面。對于“全覆蓋”的范圍，《青海條例》僅提到了四本預算，《內蒙古條例》第四條體現了二十屆三中全會的要求：“完善國有資本經營預算和績效評價制度，強化國家重大戰略任務和基本民生財力保障”，反映了預算績效改革范圍的擴展與深化。這些都是后發優勢的典型表現。

（三）事前績效評估內容比較

由表3可見，《內蒙古條例》增加了對事前評估報告的報送要求，使管理流程更加完善。在評估結果運用上，《青海條例》要求將審核和評估結果作為預算安排的重要參考依據；《內蒙古條例》則更進一步，明確要求將評估結論作為預算資源分配的“門檻\"條件，并根據評估結論在財政資金分配方面“區別對待”，明確了“入庫”與預算的關系，即“未納入財政項目庫的項目不得安排預算”，從法律上避免了低效無效政策以及項目對財政資金的浪費，達到以績效引導、約束預算分配、“擠出財政水分\"的效果。

（四）預算績效目標管理內容比較

績效目標管理是預算績效管理的基礎和龍頭。表4顯示，《內蒙古條例》對績效目標管理的要求更加詳細，第十五條給出了績效目標的定義，第十六條增加了績效目標審核的重點；在目標信息運用方面增加了“項目入庫\"的內容，與預算安排并重，第十八條明確列出了“特殊情況”的具體范圍。

（五）預算執行監控內容比較

在監控方式方法的處理方面，兩省區具有明顯的互補性：《青海條例》只規定了監控方法（第十八條）、但未明確監控方式，《內蒙古條例》則僅僅規定了監控方式（日常監控與重點監控）未明確監控方法。在重大政策、項目績效跟蹤機制建設方面，《內蒙古條例》明確了重點監控的內容（第二十二條），又可以視為《青海條例》的解釋版，如表5所示。

（六）績效評價管理內容比較

表6顯示，兩條例關于績效評價的內容在評價類型、部門職責劃分、評價指標等核心內容方面的要求基本一致，不過差別還是比較明顯的。

1.兩條例對績效評價的分類略有差別。績效評價既可以按照評價主體的不同分為績效自評與他評，后者包括財政和預算部門各自組織的重點政策、項目績效評價。《青海條例》提到四種評價類型：單位自評、部門評價、財政評價、部門整體績效評價，但對績效評價與預算管理工作考核未做明顯區分。《內蒙古條例》共提到五種評價類型，其中，財政收入績效評價在《青海條例》中未曾出現

2.在對下級政府財政運行綜合績效進行的評價方面，青?！稐l例》稱為“考評”，未與財政部相關文件保持一致。

3.在重點項目績效評價實現全覆蓋的周期選擇方面，《青海條例》提出“以三年為周期”；《內蒙古條例》在草案中曾提出“以五年為周期”，但這一點在正式條例中被刪除。

4.在績效等級劃分標準方面，《內蒙古條例》提出了評分與評級相結合的方式，《青海條例》未有此項要求。

（七）績效信息運用內容比較

表7顯示，在績效信息運用方面，兩省區基本內容大致相同，如均提到建立“結果反饋一問題整改—通報一報告等機制”，但《青海條例》的規定較粗（第二十九條），《內蒙古條例》則更加全面、細化，如第三十條明確了對反饋整改機制的具體要求。在績效與預算的掛鉤機制方面，兩條例均明確要求建立績效與預算的“三掛鉤”機制。在績效報告制度方面，《內蒙古條例》明確規定了績效報告的四項內容，《青海條例》則未明確提及相關要求。

（八）績效公開與監督內容比較

通過表8，我們可以看到兩條例在預算績效公開與監督方面的主要差異。

1.在人大績效審查方面，《內蒙古條例》明確提出了對預決算績效審查的要求，“各級人民政府應當依法將重要績效目標、績效評價結果與預算決算草案同步報送本級人民代表大會或者常務委員會審查”，這無疑是地方績效立法的一大亮點，既體現了績效立法與預算立法的一致性，也標志著我國從績效管理向績效治理邁出了關鍵一步。

2.在績效監督方面，《青海條例》內容較粗，僅提及人大和審計對預算績效的雙重監督?！秲让晒艞l例》則明確規定績效監督包括人大監督、審計監督、財會監督、上級監督、內部監督等五種類型。

3.在績效公開方面，兩條例均有涉及，但《青海條例》規定較粗，《內蒙古條例》對公開的主體和內容分別作出了詳細規定。

4.在預算績效管理工作考核方面，《青海條例》僅要求將績效管理結果納人政府考核與領導班子考核體系；《內蒙古條例》則在此基礎上提出建立預算績效管理工作情況考核與結果通報制度，并明確了部門領導和項目責任人各自應承擔的績效責任。

5.在整體結構方面，《內蒙古條例》將績效監督、公開與考核內容合并列入一章，使整部法案在邏輯上更加合理。

（九）兩條例存在的主要問題

1.對人大預算績效審查權的認識不夠清晰、重視程度不夠。根據預算法，人大及其常委會對政府預算具有審查權和監督權?！蛾P于人大預算審查監督重點向支出預算和政策拓展的指導意見》提出“人大對支出預算和政策開展全口徑審查和全過程監管”，其中就包括“部門重大項目支出績效目標設定、實現及評價結果應用情況”。上述兩條例僅要求人大及其常委會對預算績效管理活動實施監督，《青海條例》對預算績效方面的審查只字未提，《內蒙古條例》雖然提及，但是與績效監督置于同一條（第三十三條），且位于第二款，顯然有悖人大審查與監督的正常邏輯。

2.對事前績效評估環節順序的處理不夠妥當。績效目標管理與事前績效評估是預算績效決策的關鍵，在預算編制過程中其重要作用。兩條例均將事前評估置于績效目標管理之前，顯然不合邏輯。二者之間的順序取決于其承擔的功能?？冃繕藢φ鞑块T“欲辦之事”進行細分，是申請預算資金的依據。因此理論上績效目標與預算申請應該一一對應，事前績效評估以擬出臺的重大政策或項目為對象，得出的評估結論是對其是否應該獲得財政支持作出的綜合判斷。事前績效評估內容以《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》提出的五性一立項必要性、投入經濟性、績效目標合理性、實施方案可行性、籌資合規性為主，可見績效目標是事前績效評估的內容。顯然，正確的順序應該是先“目標\"后“評估”。

3.在績效信息利用方面未考慮預算部門單位的需求。兩條例對績效信息的運用局限于預算掛鉤、政策完善兩個方面，顯然這僅僅反映了財政部門的需求。其實，預算績效最終產生于承擔“花錢\"職責的預算部門單位，他們對績效信息同樣存在較強的需求，如完善自身管理、優化部門資金分配等。只有切實認識到這種“好處”，才能激發其參與預算績效化改革的積極性和主動性。這一點顯然應該從法律上予以肯定，以體現績效規則的公平性。

4.預算績效管理信息化內容相對薄弱。在互聯網 + 大數據的時代，飛速發展的信息化技術自然應該用于預算績效管理?！肚嗪l例》未涉及預算績效管理的信息化、數字化問題，《內蒙古條例》則吸收了社會意見，將“信息化”內容寫入第五條，但未作出具體闡釋。

5.第三方機構的權利保護尚未得到明確體現。第三方與委托方作為績效服務的買賣雙方，二者地位是完全平等的。第三方機構作為受托方，在實踐中往往處于弱勢地位。兩條例尤其是《內蒙古條例》關于第三方機構責任的規定比較明確，但對其應享有的權利均未作出明確的規定。

6.對預算績效人才隊伍建設重視不夠。上述案例中，除《內蒙古條例》提及“加強預算績效管理人才隊伍建設\"外，青島與青海條例均未提及這一內容。各類預算績效人才短缺問題已成為預算績效化改革深人推進的嚴重障礙，需要通過法律手段強化績效人才的培養和管理

四、地方預算績效法治化建議

借鑒青海、內蒙古兩省區經驗，地方預算績效管理條例可以圍繞以下內容進行設計。

（一）堅持\"人民績效觀”

績效觀是指人們對預算績效的基本看法，決定了績效法治化的底層邏輯。我們將“以人民為中心”的發展觀融入預算績效的生成邏輯，構成“人民中心型預算績效觀”，主要包括以下六個方面，簡稱“人民績效觀”，如圖1所示。

1.民之公需，績效根基。預算績效源于公共風險引發的公共需要，通過公共品供給和公共消費而形成。因此，公共需要是預算績效的源頭和根基。人民幸福源于需要的滿足。為人民謀幸福是中國共產黨的初心所在。“幸?！币馕吨嗣袢罕姷母鞣N需要能夠及時有效地得到滿足。財政預算就是一種動員、集中和分配公共資金，保障各類公共產品和服務供給，以滿足各類公共需要、促進公共利益實現的社會機制。

公共需要具有階段性、動態性、遞增性特征。預算績效目標是公共需要的現實表達。從公共需要的表達到公共品供給的最終形成只有通過政府預算過程才能實現。因此政府部門在申請預算資金時必須提交績效目標，以表示其“欲做之事”，申請的預算則是與之相應的“欲花之錢”。因此，預算是績效目標的“價格標簽”?！笆隆迸c\"錢\"應該相互匹配。

“以人民為中心\"意味著績效目標不僅要反映人民群眾的合理需要，而且能夠根據經濟社會發展的需要及時調整、與時俱進?！肮诧L險 $$ 公共需要→公共品供給 $$ 績效目標 $$ 預算申請\"這一邏輯是預算績效的根基所在。

2.受權于民，績效法定。如果說預算編制的任務是制定公共品供給計劃，那么，人大預算審查就是代表公共品需求方對該計劃進行的審議與核查。因此，這是一個對“欲做之事\"與“欲花之錢”是否匹配作出權威性審查、判斷的過程。經人大審議批準的預算意味著政府與納稅人之間委托一代理關系的確立；所批準的預算規模意味著政府的公共品供給成本，所批準的績效目標則意味著政府各部門對公共品供給預期績效作出的承諾。

3.取之于民，績效約定。一切財政收入均來自人民群眾的貢獻。稅收是現代國家財政收入的主要來源，納稅人與政府之間因稅收而達成契約關系。人民與政府之間通過稅收一公共品供給建立的關系被稱為“財政交換”。對交換所得要追求“物有所值”，對交換成本則要追求“稅有所值”，這是財政交換對公共品供給績效的必然要求。

4.用之于民，績效產生?！鞍l展為了人民”，向人民提供其需要的公共產品和服務乃政府存在的意義?？冃гu價就是對這一交換進行“全面體檢”的過程，評價報告的結論則是對交換結果值與不值作出的客觀判斷。

5.告之于民，績效透明。人民在履行納稅義務的同時，也就自動獲得了監督政府的權力。信息公開無疑是實現預算監督的前提。因此，預決算報告、績效指標與績效報告等績效信息的公開是保障人民群眾監督權實現的基本條件。

6.取信于民，績效達成。贏得公信力、鞏固執政地位是政府對于財政交換的普遍期望。較高的滿意度可以轉化為公民對政府的信任和支持。我國將預算績效管理改革作為“提高公共服務供給質量、增強政府公信力和執行力”的重要手段，體現了政府自身對于公信力的強烈追求和對預算績效化改革的高度期望。

（二）以\"預算一績效雙循環\"為基本內容

預算績效化改革的核心在于將績效意識和要求融入預算過程，使績效“化”人預算、健全現代預算制度而成為國家治理的基本工具。從內容來看，預算績效法治化需要規范的客體也正是績效化改革必不可少的七大環節： ① 績效目標一 ② 事前績效評估一 ③ 預算績效審查一 預算績效執行監控 ⑤ 績效評價 ⑥ 決算績效審查 ⑦ 績效信息運用。這些環節以“人民績效觀\"為底層邏輯，基于預算周期并形成一個新的周期一預算績效治理周期，兩周期同步運行、同頻共振，構成“預算一績效雙循環”，如圖2所示[1]。

（三）以“績效立方\"建設實踐為基礎，彰顯地方特色

在地方預算績效管理改革實踐中，各省市紛紛推出了具有地方特色的改革模式，如廣東經驗、“北京模式\"“廊坊模式\"等。山東省也一直走在前列，是全國“優等生”。山東預算績效管理以“ 1+2+N^′′ 制度體系為根基，已經建成頗具特色的“魯版績效立方”（如圖3所示），形成規范的績效信息利用機制，可以說具備了比較完善的立法基礎。毫無疑問，“魯版績效立方\"將構成“山東省預算績效條例”的核心內容。同時，也要彰顯“績效共治”等特色，因為形式多樣且不斷創新的“績效協同網\"是助推山東預算績效管理改革實踐持續深人又不斷拓展的重要保障。參與“績效共治”的主體包括政府部門、監督部門、第三方機構和社會公眾8]。將這些主體的力量“擰成一股繩”提升共治“績效”的最優手段當屬法治化無疑。

（四）建立健全人大預決算績效審查機制

人大預決算績效審查是預算績效治理周期不可或缺的環節。舍此，預決算的法律性將無從獲得，績效的合法性也無從談起。有學者建議將特定環節上的“審查權”與籠統概括的“監督權\"有機結合，形成全過程\"在場\"的新的人大預算審查監督權力[]。實踐中，在預算審查時間有限的條件下，人大預算績效審查可以考慮向前延伸：如邀請人大代表參與績效目標審核與事前績效評估過程，這無疑將大大提高人大代表履職的有效性，將有效地促進預算決策的科學化、民主化。對此，需要在法條中單獨列示人大預決算績效審查條款，明確提出建立人大預決算績效審查機制，強化其法律地位，保持績效法與預算法的一致性。

（五）明確預算部門績效責任與權力，激發其改革積極性

預算部門單位是績效責任主體，也是績效的生產主體，其參與改革的積極性、主動性對改革的“績效\"和成敗起決定性作用。同時，對預算結果責任的要求要與對預算過程的放權相匹配。如果既對部門單位要求“花錢問效”，又對花錢過程嚴格約束，績效化改革對預算部門的吸引力將缺乏基礎，所寄予厚望的高績效將難以產生，對預算部門單位也意味著一種不公平。以放松管制來“換\"預算績效，也是國際上的通行做法。因此，在對績效立法的過程中，需要同時明確預算部門單位的績效責任與相關權利。

（六）明確第三方機構的責任與權力

第三方機構是預算績效化改革必不可少的保障。其與財政部門、預算部門之間的委托一代理關系非常清楚。預算績效法既要明確第三方機構在參與預算績效活動中的責任，也要保護其正當權益，避免拖欠績效評價與咨詢費用等現象的產生。

（七）高度重視績效人才培養

績效化改革的全面化意味著對大量績效人才的強烈需求。將人才培養的內容納入法治化要求，才能使績效人才長期短缺的局面逐步緩解并最終得以解決。

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