在合作中監(jiān)督：預算草案初審的理論探尋與實踐進路

自1999年公共預算改革以來，預算監(jiān)督漸入公共話題，成為學術焦點之一。黨的十八大以來，隨著國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進程加快，強化人大預算監(jiān)督從學術轉向實踐。黨的十八屆三中全會決定指出“加強人大預算決算審查監(jiān)督、國有資產(chǎn)監(jiān)督職能”，黨的二十大報告更進一步指出“健全人大對行政機關、監(jiān)察機關、審判機關、檢察機關監(jiān)督制度，維護國家法治統(tǒng)一、尊嚴、權威”。但是，近年的發(fā)展并未根本改變學界對人大預算監(jiān)督權“懸空\"的認知。其原因很大程度上在于部分研究陷于西方立法機構預算監(jiān)督話語體系，未能有效把握我國人大預算監(jiān)督的深層次邏輯。基于此，本文旨在回答我國人大預算監(jiān)督的建構邏輯是什么，其立足點在哪里。在梳理我國人大預算監(jiān)督的建構邏輯基礎上，提出合作式監(jiān)督概念，進而論證人大預算草案初審權是其展開的基本立足點。

一、合作式監(jiān)督：我國人大預算監(jiān)督的獨特邏輯

立法機構的預算監(jiān)督，本質上是預算民主的內(nèi)在體現(xiàn)。“預算民主，是指經(jīng)由權力制衡原則由立法機關對行政機關提交的預算案進行審查監(jiān)督而實現(xiàn)對政府財政權的必要制衡，并借此構成了現(xiàn)代民主政治的制度基礎。\"作為現(xiàn)代民主方式，立法機關預算監(jiān)督緣起于近代防范國王濫用征稅權的實踐。正是在這個意義上，財政權成為立法機關最先獲得的控制政府的權力。由于對權力的恐懼，近代以來西方政治發(fā)展的脈絡主要是圍繞“權力制衡”邏輯展開的，如三權的橫向制衡、聯(lián)邦與組成單位的縱向制約等。這一邏輯反映在其預算民主實踐上，則是主張通過立法機關的預算監(jiān)督實現(xiàn)對行政機關的控制。當然，現(xiàn)實預算監(jiān)督實踐中，立法機關與行政機關圍繞預算而產(chǎn)生的控制一反控制關系并非靜止，西方國家的總體態(tài)勢為行政權擴張3。盡管如此，立法機關依然保留較大控制余地4。進而言之，立法機關與行政機關圍繞預算而呈現(xiàn)的權力動態(tài)關系并未改變西方立法機關預算監(jiān)督的“權力制衡\"邏輯。從其實踐效果上來看，該模式固然可在一定程度上起到規(guī)制權力的目的，但往往會使監(jiān)督方與被監(jiān)督方陷入權力沖突的泥淖，如美國政府的關門事件。

或許受我國政治學研究起步晚、本土理論創(chuàng)新進展慢以及國外理論借鑒與學習的加速等因素綜合影響，部分研究不自覺地陷人西方政治學話語體系內(nèi)，以權力制衡邏輯分析人大預算監(jiān)督制度。基于權力制衡的邏輯，學界對人大預算監(jiān)督的關注集中于人大與行政機關的權力對比方面，進而簡約為人大控制行政機關“錢袋子”的權力。來自現(xiàn)實的觀察盡管證實了人大“錢袋子\"權力的成長，但也遭遇了“預算改革的政治困惑”，并將解惑之道訴諸權力結構的調整。不可否認，強調人大自身權力的成長是我國政治發(fā)展的內(nèi)在邏輯，但其權力的成長則需置身中國場景之下，是黨的領導下的增量變革，其目的在于更好地落實黨的重大決策部署，維護和實現(xiàn)人民群眾的根本利益。在此背景下，人大的權力成長不是為了控制行政機關，而是在黨的領導下能更好地實現(xiàn)其功能，與政府等其他國家機關一道致力于黨的重大決策部署的落實。因此，在中國場景之下，人大權力的成長更多表現(xiàn)為基于憲法的職能履行，如強化立法、突出監(jiān)督、積極反映民意等，而不是為了制衡的目的控制行政機關。

“不搞三權分立\"是我國的基本政治遵循，也是政治發(fā)展不可逾越的底線。之所以如此，在于立國基礎的不同，西方國家普遍建立在利益集團化的社會之上，我國則建立在人民根本利益一致性之上。正是人民利益的根本一致性，我國建立了人民代表大會制度，國家權力由全國人民代表大會統(tǒng)一行使，其他國家機關均由其派生。根本利益的一致性，也就決定了我國國家機關之間只有統(tǒng)一領導下的分工與職能的不同，而沒有基于利益分割的機構分立，比如，在人大制度的框架內(nèi)，人民選舉產(chǎn)生人民代表大會這一權力機構，然后由其產(chǎn)生本級“一府一委兩院”，對其負責、受其監(jiān)督。從產(chǎn)生與負責的邏輯上講，人大對“一府一委兩院\"的監(jiān)督，核心要義是督促與支持它們有效履職，“人大對‘一府兩院'既有監(jiān)督，又有支持，人大和政府都是一條船上的，為了一個共同目標而行使不同的職權\"。根本目的的一致性以及產(chǎn)生與負責的邏輯，決定了人大與政府之間只能選擇合作而非對抗的互動方式。合作邏輯帶給中國政治發(fā)展的一大優(yōu)勢在于它能夠有效減少政治過程中的交易成本，集中優(yōu)勢力量辦大事。“社會主義國家有個最大的優(yōu)越性，就是干一件事情，一下決心，一做出決議，就能立即執(zhí)行，不受牽扯。\"7]

合作作為我國政治發(fā)展的基本邏輯，反映在人大預算監(jiān)督方面，則是合作式監(jiān)督。所謂合作式監(jiān)督，是指人大與行政機關在黨的領導之下，通過實現(xiàn)信息共享、暢通溝通等參與途徑圍繞公共資源有效利用而形成的一種監(jiān)督方式。合作式監(jiān)督與制衡式監(jiān)督的最大區(qū)別在于其目的不是為了取得權力的主導，也不是要搞“唱對臺戲\"，而是通過自身影響力引導合作網(wǎng)絡的優(yōu)化，在合作、商談中促使行政權合自的運行，以實現(xiàn)公共資源價值最大化。合作是方式、是途徑，而不是目的。在政治實踐中，合作式監(jiān)督邏輯展開的機理是：聚焦黨的重大舉措的落實以及人民根本利益的實現(xiàn)，人大通過積極尋求行政機構的配合以實現(xiàn)預算監(jiān)督職能的有效履行。多項研究證實人大預算監(jiān)督職能的有效履行需遵循合作式監(jiān)督邏輯，如信息共享、財政部門配合等。如果承認了我國人大預算監(jiān)督過程中遵循的是合作式監(jiān)督邏輯，那么，以制衡式監(jiān)督邏輯而衍生的理論范式來觀察我國人大預算監(jiān)督則難以觀察到人大預算監(jiān)督職能的真正履行情況，也難以找尋到該職能有效履行的路徑。探索與合作式監(jiān)督邏輯相應的理論范式，方可發(fā)現(xiàn)我國人大預算監(jiān)督職能有效履行的立足點，進而透視其發(fā)展情況。

二、在合作中督促：人大預算草案初審的制度設計

依據(jù)相關法律，人大預算監(jiān)督包含預算草案審批、預算執(zhí)行監(jiān)督、預算調整審批、決算審批等環(huán)節(jié)。在諸多環(huán)節(jié)中，預算草案審批為人大監(jiān)督過程的核心環(huán)節(jié)，因為一個不能反映公共意志的預算草案即使得到有效執(zhí)行，也無法實現(xiàn)公共資源價值最大化。在我國人大預算監(jiān)督制度設計中，預算草案審批包括兩個依次銜接的環(huán)節(jié)：先是預算草案初審，然后是大會審批。在大會審批方面，我國實行的是整體審批制：即要么完全通過，要么完全否決。完全否決行政機關提交的預算草案，基本上不符合我國政治運行的合作邏輯，因為它極易引起人大與行政機關之間的沖突。而且，在黨委領導之下，人大也不具備這么做的現(xiàn)實性。結果就只能是完全通過預算草案。至于一些學者提倡的預算草案修正權，如果人大會期沒有實質性改進的話，即使法律予以認可，它行使的實踐空間也有限，這點可以從已具備預算草案修正權的地方人大的實踐情況方面略知一二。正因如此，部分學者從制衡視角認為我國人大預算監(jiān)督權呈現(xiàn)出“懸空\"問題。不過，在合作式監(jiān)督邏輯下，人大預算監(jiān)督是否有效并不能通過制衡來衡量，而需要重點關注人大意見能否被行政機關所采納并在預算中有所反映。為此，人大與行政機關之間內(nèi)含三種依次銜接的關系：一是吸納公眾參與，充分反映民意，這是合作式監(jiān)督開展的基礎；二是人大與行政機關建立良性的商談機制，通過這種商談，人大能夠獲取較為詳細的政府運作信息；三是完善的反饋跟蹤機制，行政機關對于人大意見，需積極反饋，預算草案得到修正。以這三點審視人大預算草案初審可發(fā)現(xiàn)，其具有較大的制度生成空間，應為強化人大預算監(jiān)督的突破口。

首先，作為民意機關，人大通過多種途徑密切與人民群眾的聯(lián)系，構建制度化的聯(lián)系機制。為了人民群眾根本利益的維護與增進，人大在預算監(jiān)督過程中需積極表達民意，忠實地履行其“代表機關”的角色。2016年，全國人大常委會辦公廳專門就此印發(fā)《關于完善人大代表聯(lián)系人民群眾制度的實施意見》，推動聯(lián)系機制的建設。目前各地普遍建立了以人大代表聯(lián)絡站為載體的代表聯(lián)系群眾機制，并有所拓展與創(chuàng)新，如甘肅省人大“兩聯(lián)系\"制度、河南省桐柏縣人大“雙員\"制度等。不僅如此，無論是在國家層面還是在地方層面，人大在初審環(huán)節(jié)應當積極吸納社會意見，幾乎成為一項制度性要求。比如2021年修訂的《全國人民代表大會常務委員會關于加強中央預算審查監(jiān)督的決定》規(guī)定，“預算工作委員會應當結合聽取全國人大代表和社會各界意見建議情況，與國務院財政等部門密切溝通，研究提出關于年度預算的分析報告”，2022年修訂的《甘肅省預算審查監(jiān)督條例》第十條、第十二條對邀請人大代表以及利益相關方參與初審、回應人民群眾關心的熱點難點問題等作出較為明確的規(guī)定。

其次，不斷深化人大與政府的商談機制。就制度設計而言，在人大會議審批預算草案之前，行政機關要將預算草案初步方案提交人大常委會或者專門委員會進行初審。相較于會議審批而言，人大預算草案初審往往具有相對充足的時間，修訂后預算法第四十四條明確規(guī)定了提交的時間：國務院財政部應在45日前提交，地方財政部門應在30日前提交。人大與政府商談機制的深化還表現(xiàn)為預算草案編制信息共享空間在不斷擴大。以2017年3月1日起實施的《重慶市預算審查監(jiān)督條例》為例，一方面，它通過列舉的方式明確了地方財政部門需報送的信息種類。這些信息種類可分兩個環(huán)節(jié)的材料：一是在預算草案編制前，市、區(qū)縣財政部門需向本級人大財經(jīng)委、預工委報告預算草案編制的原則、依據(jù)、標準、重大政策調整等情況；二是在初審中，市、區(qū)縣政府財政部門除了提交預算草案初步方案外還應向本級人大財經(jīng)委提交\"四本賬\"收支表、稅收返還和轉移支付分地區(qū)預算表、政府性基金轉移支付表、國有資本經(jīng)營收入轉移支付表、重點支出預算及績效情況、重大投資項目預算及績效情況等材料。另一方面，它規(guī)定人大可通過多種方式獲取相應的信息。一是人大財經(jīng)委可通過調研的方式獲取預算草案編制情況，聽取廣大人民群眾的意見。二是人大財經(jīng)委可邀請本級人大代表、人大有關專門委員會組成人員、常委會有關工作機構負責人以及有關專家參加預算草案初審，并要求相關部門負責人到會說明情況，接受詢問。預算編制信息的互動，作為人大預算草案初審的前置，無疑使人大在這種合作中獲得了相關的預算信息，從而為初審打下了良好的基礎。除此之外，不少地方也開始就人大提前介入預算草案編制作出了相應規(guī)定，如《甘肅省預算審查監(jiān)督條例》第九條規(guī)定，縣級以上人大財經(jīng)委在廣泛聽取人大代表與社會各界有關預算編制信息的基礎上，應及時通報本級政府，且政府應及時向本級人大財經(jīng)委報告預算編制情況;《四川省預算審查監(jiān)督條例》第十二條更是將人大代表票決的民生實事項目納入同級政府預算編制之中。種種進展表明，在預算草案初審過程中，地方人大與政府建立了較為廣泛的商談機制。

最后，持續(xù)完善以政府積極回應為重點的人大預算草案初審意見辦理機制。程序是為結果服務的，預算草案初審的主要目的是促使政府根據(jù)人大初審意見對預算草案作進一步修訂。因此，政府關于人大預算草案初審意見的態(tài)度，對監(jiān)督是否有實質意義產(chǎn)生較大影響。就理論演繹而言，政府積極回應人大預算草案初審意見是一種制度邏輯使然：一是在全面從嚴治黨以及全面依法治國的背景下，行政機關也具有強化內(nèi)部監(jiān)督以及規(guī)范部門預算行為的要求；二是回應公眾訴求，也是行政機關的重要使命，新時代下尤是如此，而人大在預算草案初審過程中通過公眾參與、調研、專家論證等方式整合的關于預算草案的公眾信息則為行政機關回應公眾訴求提供了不可或缺的信息資源；三是人大預算草案初審，不是為了否決預算草案，而是為了使得預算草案更具有科學性，有效回應社會訴求，在這點上，二者的目的一致。事實上，在制度安排上，政府積極回應人大預算草案初審意見也得到了明確。一是大多數(shù)地方人大制定的預算監(jiān)督法規(guī)均明文規(guī)定，政府相關部門應當及時將研究處理情況反饋本級人大財經(jīng)委。二是相關行政法規(guī)亦明確各級政府應當主動配合本級人大預算監(jiān)督，認真對待人大意見，及時反饋整改處理情況，如2020年國務院修訂的《中華人民共和國預算法實施條例》第九十九條規(guī)定，“認真研究處理本級人民代表大會代表或者其常務委員會組成人員有關改進預算管理的建議、批評和意見，并及時答復”。

三、走向實質監(jiān)督的地方人大預算初審

應然的邏輯分析還需經(jīng)得起實然的檢驗。因此，關于人大預算草案初審權的分析，最終還需回歸實踐，以此檢驗它是否能夠回應現(xiàn)代社會治理對其職能履行的要求。在此部分，筆者將分析公開報道的案例①，進而透視人大預算草案初審的實踐。

（一）公眾參與的吸納

有效吸納公眾參與，是人大預算監(jiān)督的邏輯起點。在預算草案初審中，地方人大利用其制度優(yōu)勢，不斷創(chuàng)新參與機制，積極吸納公眾參與預算監(jiān)督。

一是在“人大代表聯(lián)絡點\"“接待選民日\"的基礎上，多地積極探索預決算“代表預先審查、專委會初步審查和代表大會審查”三審工作機制，密切人大代表與選民的聯(lián)系。通過“三審制”的深化，廣州市基本上確保了每年有超六成的人大代表參與預決算預先審查，并提交近1000條預決算草案修正建議和意見。

二是普遍建立并深化專家論證機制。為彌補人大代表的專業(yè)性不足問題，不少地方在預算草案初審中開始探索人大系統(tǒng)內(nèi)外專家參與制度。一方面，多地人大在其內(nèi)部探索建立預算審查監(jiān)督聯(lián)絡員制度，以重慶市為例，由各代表團在本代表團熟悉預算、財經(jīng)工作的市人大代表中推薦產(chǎn)生2～3名代表聯(lián)絡員，組成代表聯(lián)絡員小組，由代表團團長確定其中一人擔任組長。另一方面，在人大系統(tǒng)外部聘請財經(jīng)領域的專家，作為顧問參與人大預算草案初審會議，比如2017年云南省通過專家座談會的形式吸納18名預算審查專家參與初審，河北省在2018年預算草案初審中組織了6位專家顧問參與初審。

三是人大積極探索公眾直接參與預算初審的工作機制，如浙江省溫州市2023年試行的網(wǎng)絡現(xiàn)場直播聽證會，獲取有效留言41條等。

（二）協(xié)商機制普遍建立

人大預算草案初審權的真正實施，需與行政機關建立有效的合作機制。近年來，地方人大利用已有制度空間，積極尋求與行政機關的合作，形成了以提前介入預算編制為主的合作方式。雖然各地提前介入的方式各具特色，但它們至少包含兩個共同環(huán)節(jié)：一是主動與財政部門溝通，了解預算編制的政策依據(jù)、基本原則和重點內(nèi)容等預算信息并向財政部門反映預算編制的要求；二是積極開展調研，通過專題座談會、代表視察等方式，多方聽取預算意見，分析經(jīng)濟形勢，提高預算初審的針對性和有效性。如河北省人大財經(jīng)委為做好2018年的預算草案初審工作，選取上年度預算執(zhí)行中問題較為突出的地區(qū)進行視察調研，并利用多種途徑了解經(jīng)濟發(fā)展走勢，研判該年度的預算安排結構。

通過提前介人預算編制，地方人大不僅能夠分享行政機關的預算編制信息，實現(xiàn)監(jiān)督關口前移，還能夠將其依據(jù)自身優(yōu)勢而整合的民意反饋給行政機關，增強預算草案對社會關切點的回應性。天津市東麗區(qū)人大在2013年預算草案編制過程中，通過調研了解到居民對舊樓區(qū)改造的要求，隨后，該區(qū)人大常委會將居民要求反映給區(qū)政府，啟動了舊樓區(qū)改造工程。在介入過程中，人大與行政機關具有不同的職能定位：人大主要扮演民意代表與監(jiān)督的角色；行政部門主要扮演預算編制與執(zhí)行的角色。這樣，人大非但沒有引起行政機關的排斥，反而得到了行政部門的主動配合。

（三）意見落實機制見成效

評判地方人大預算草案初審工作是否走向實質性監(jiān)督的重要標準在于地方人大在預算草案初審中能否發(fā)現(xiàn)問題以及行政機構是否認真回應這些問題。在河北省2018年的預算草案初審中，初審人員發(fā)現(xiàn)預算草案編制中存在138條問題，主要涉及財政資金投向、政府債務、轉移支付資金安排、人員經(jīng)費標準、“三公\"經(jīng)費安排等多個領域，據(jù)此提出了71條意見和建議。根據(jù)發(fā)現(xiàn)的問題，人大財經(jīng)委和省財政廳溝通之后，以省人大財經(jīng)委名義向省財政廳發(fā)文，要求省政府相關部門在規(guī)定時間內(nèi)對預算草案進行修改。該案例一定程度上表明人大不僅具備了預算草案初審的能力，還具備了要求行政部門就發(fā)現(xiàn)的問題進行整改的能力。

由于合作關系，行政機關一般將來自人大的預算草案初審意見視為糾偏方案，進而積極回應人大預算草案的初審意見。在云南省2017年的預算草案初審工作中，省財政廳針對人大初審中提出的“在草案中增加2016年全省和省本級政府債務限額、余額和使用情況表”的意見，在預算草案中新增10張表，反映全省及省本級債務限額和余額情況。2018年，浙江省樂清市財政部門根據(jù)該市人大的預算草案初審意見，修改了80個非重點審查部門的預算草案，5個部門共新增7個預算項目，涉及資金796.27萬元；16個部門共刪減預算項目30個，減少資金2012.48萬元；優(yōu)化項目92個，涉及12個部門共計2041.57萬元。雖然這些案例并不能代表全部，但是基本反映一個事實：對于地方人大的預算草案初審意見，相關預算編制部門能夠接受并進行整改，積極回應地方人大。這個事實同樣也反映了地方人大預算草案初審正走向實質性監(jiān)督。

四、結論

以西方的制衡邏輯分析我國人大預算監(jiān)督權力的成長，不可避免地帶上“有色眼鏡”，難以全面反映地方人大預算監(jiān)督能力提升的事實。同樣，依據(jù)制衡邏輯來設計我國地方人大預算監(jiān)督能力提升的路徑無異于緣木求魚。分析我國地方人大預算草案初審制度，須回歸中國場景，認清中國人大預算監(jiān)督的內(nèi)在邏輯。基于中國特色社會主義道路的內(nèi)在機理，合作式監(jiān)督邏輯成為我國人大預算監(jiān)督的基本遵循。該邏輯的鋪展，合作是關鍵。

基于多地實踐的分析可發(fā)現(xiàn)，在預算草案初審方面，地方人大與地方行政機關建立了良好的合作關系，擴大了社會參與，強化了地方人大與行政機關的雙邊回應責任。在人大預算草案初審中，地方人大逐漸走向實質性監(jiān)督。該事實進一步表明人大預算草案初審不僅具有理論自洽，也契合新時代國家治理的實踐。因此，回到中國特色社會主義預算監(jiān)督的邏輯上，地方人大預算監(jiān)督職能有效履行的新路徑在于健全人大預算草案初審制度。結合當前實踐，地方人大的重點突破應放在擴大公民參與、強化人大對公民的回應性等方面。

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