政務信息化項目全流程管理標準體系構建研究

Research on the Construction of the Whole-process Management Standards System of Government Informatization Projects -Taking Province Z as an Example

BAl Jingtao1 LI Huafeng2 XUE Yuhua2 LIAN Xin （1.ShanxiDigitalGovermmentServiceCenter;2.SchoolofInformation，Shanxi UniversityofFinanceandEconomics）

Abstract：This paper aims to builda standards system for the whole-process management of provincial government informatization projects，inordertoimprovethelevelofconstructionand managementof government informatizationprojects andsupport the high-qualitydevelopmentofdigital government.In viewof the curent lack of aunified standards system， this paper describes the background，basisand strategies of theconstruction ofthe whole-process managementstandards systemof government afairs informatization projects;onthe basis of theexisting relevant normative documents andresearch results intheacademic literature，itputs forwardadynamicand iterativethre-dimensional structurefortheconstructionof the whole-proess management standardssystemofthe governmentaffairsinformatizationprojectsbythefelds，categories andlevels ofstandards;and itbuilds a standards system withthemaincontents of general foundation，project management， construction management，acceptance management，operationand maintenance management，performance evaluation and securityguarantee.This paper fils inthe blankof the whole-process management standardssystemoflocal government affairs informatization projects，provides standardizedand systematic management guidelines forthe constructionof local governmentafairs informatization projets，andalsoprovidesa practicalfoundationforbuildingarule-of-lawgoverment，a cleangovernmentandaservice-oriented government.Inthefuture，attentionwillbepaidtotheoptimizationandvalidationof the standards systemto further enhancethe management efectiveness of governmentafairs informatization projects. Keywords： informatization projects; whole-process management; standards system; digital government

0 引言

1 研究綜述

數字政府是將數字技術廣泛應用于政府管理服務的政府運行新形態，是數字中國的基礎性和先導性工程，在服務黨和國家重大戰略、促進經濟社會高質量發展、建設人民滿意的服務型政府等方面發揮重要作用，有力支撐了國家治理體系和治理能力現代化建設。政務信息化項目為數字政府提供關鍵技術支持和實現路徑，是實現數字政府目標的具體行動和計劃。Z省“三晉通”“晉政通”“領導駕駛艙”“13710”等數字政府創新實踐[2折射出了我國數字政府建設取得的喜人成果。然而，隨著數字化進程推進，數字政府建設已然進人深水區，Z省在數字政府建設中遇到了“三低三高三難”等突出問題[3，在政務信息化項目的規范建設方面與廣東、浙江等先行省市的差距較大，標準規范建設相對滯后，標準先行意識與治理水平有待提升。

立足Z省長遠發展規劃，針對政務信息化項目管理標準體系缺失的問題，本文采用網絡調查與文獻調研等方法，細致梳理了現有政務信息化項目建設管理文獻、政策文件、標準規范，結合Z省政務信息化項目工作實踐，在理論基礎、構建目標與設計原則分析基礎上，提出了政務信息化項目全流程管理標準體系理論架構，規劃了重點標準的研制方向，形成一套連貫的政務信息化項自管理流程和方法，有助于提升政府數字治理能力，為數字政府高質量發展奠定基礎。

1.1政務信息化項目管理相關標準建設現狀

數字化轉型加速推進過程中，有關部門已經制定了一系列關于數字政府建設的國家標準、地方標準和行業標準，對于保障國家安全、高效有序地推動政府數字化轉型具有重要規范價值（見表1）。

從政務信息化項目全流程管理視角看，相關標準規范仍然存在一些空白，比如缺少針對項目管理的項目建議書與申報方案編制標準、建設過程管理標準、變更管理標準、運維管理標準等，無法形成一個有機閉環。此外，項目運維管理、檔案管理以及信息系統密碼應用的測評過程同樣需要更加明確的標準來指導實踐，以確保建設項目建設管理的規范、高效與安全。

1.2國內外信息化項目管理相關文獻成果

梳理文獻發現，國內外研究者主要從項目規劃與策略制定、風險管理與質量保證和項目監控與績效評估三方面進行研究。

項目規劃與策略制定方面，研究者采用信息化項目全生命周期的視角，深入探討了政府信息化項目在不同階段可采納的策略模式，著重于項目的初期規劃，包括目標設定、資源分配、時間線規劃及策略制定等方面。例如，劉洪玉4分析了各種策略模式的特性，并提供了針對性的策略選擇建議；陳關聚5則專注于進度管理，分析了導致進度失控的原因，并就如何應對計劃偏離提出了產品選型、合作伙伴的選擇，以及控制項目范圍變更等方面的策略；夏志杰通過構建目標規劃模型，結合項目資金利用的歷史數據，為主管部門項目預算提供指導，旨在最大化預算的績效產出。在風險管理與質量保證方面，研究者從多個視角出發，構建了一系列創新的風險控制模型。例如，通過分析過程網絡中的參數關系，提出了面向企業信息化項目的雙進程模型和集成管理框架，著重探討更改管理、沖突解決和知識創新過程；構建了項目內部風險傳導和外部影響模型，深人分析了社交系統風險如何通過技術系統傳導，進而影響項目管理效能和項目績效8；針對信息系統項目全生命周期的風險控制，提出了改進策略，并建立了相應的風險控制模型9；同時，利用主成分分析和BP神經網絡技術，開發了企業信息化項目的風險預警模型[0]。在教育信息化項目領域，通過教育信息化風險管理研究建立了風險評估指標體系和基于系統動力學的風險模型。在信息化項目監控與績效評估方面，專注于政務信息化項目監控與績效評估的方法優化及評估框架的構建。研究者采用多種定性定量相結合的方法對信息化項目績效評估進行優化，包括模糊綜合評價方法、基于熵權的優度評價法、間接經濟效益的評價方法等，旨在提高績效評估的準確性和可靠性。同時，研究涉及到構建多個評估模型和框架，如信息化項目績效評價模式、數據利用評估框架[1、電子政務項目的一般類型學為核心的通用評估框架，以及以公民為中心的電子政務系統性能評估概念模型。

相關研究不僅拓展了政務信息化項目管理的理論基礎，也為實踐中項自管理和績效提升提供了有力的工具和框架，為深入了解項目規劃、執行和監控等方面提供了寶貴見解。但是當前信息化項目管理研究文獻普遍聚焦于項目建設單位的視角，缺乏從政務信息化項自審批管理部門的角度進行系統性研究，限制了學界對于項目決策過程、合規性要求以及監管策略等方面的全面深入的理解。

2 政務信息化項目全流程管理標準體系的構建依據

2.1理論基礎

（1）項目管理理論。項目管理是一門啟動、規劃、執行、管理和實施項目的科學藝術，在政務信息化項目全流程管理中發揮著至關重要的作用，能夠指導項目建設單位識別項目需求，制定項目目標和范圍，制定詳細的項自計劃，包括時間表、預算和資源分配，可以有效指導政務信息化項目的構思、規劃、設計、執行和控制與交付工作；能夠顯著改進政府機構內部的工作流程和決策過程，識別潛在風險，為實現政府治理現代化和服務公眾的長期目標打下堅實基礎。例如，該理論結合廣泛的適用風險因素和附帶的維度，以及應用算法和相關指數，能夠專門針對政務信息化項目管理構建風險評估工具模型。

（2）質量管理理論。質量管理是為實現質量目標而實施的質量策劃、質量控制、質量保證和質量改進等一系列活動。應用質量管理理論，將以人民為中心的理念應用到項目規劃、實施、評估等各個環節，確保項目能夠滿足性能標準。政務信息化項目的內部質量保證是向管理者提供信任，使其確認組織的質量管理體系有效運行；外部質量保證主要是向公眾提供信任，顯示組織具備持續滿足公眾要求的能力。項目全流程管理體系不僅包括技術質量的監控，還涵蓋了服務質量、數據安全性和用戶滿意度等多個維度的考量。通過這種多維度的質量管理確保政務信息化項目在提供高效服務的同時，也能提升價值感知和公眾滿意。

2.2政策依據

國務院辦公廳印發的《國家政務信息化項目建設管理辦法》（國辦發[2019]57號）為政務信息化項目提供了統一的管理框架，確保項目從立項、審批、實施到驗收的各環節符合國家標準和政策導向，推動政務信息化建設的制度化與規范化。GB/T30850.1—2014《電子政務標準化指南第1部分：總則》為電子政務提供了標準化的行動規范；《互聯網政務應用安全管理規定》則從信息安全、網絡和數據安全、電子郵件安全、監測預警和應急處置等方面提出了具體要求；《Z省政務信息化項目建設應用管理辦法》明確了項目規劃和審核、建設和驗收等環節的具體要求，強化了政務信息系統互聯互通、信息共享、業務協同，確保了項目建設既符合國家標準。

3政務信息化項目全流程管理標準體系的構建內容

為了確定標準體系的構建內容，首先需要明確標準體系構建的目標和適用層次，確保內容全面完整，然后采用現狀梳理、要素分解、系統融合等科學流程，編制政務信息化項目管理標準體系。

3.1構建目標與維度

政務信息化項目全流程管理標準體系的目標是充分總結政務信息化項目管理的理論基礎和以往的實踐經驗，分析Z省政務信息化項目管理的實際需求，綜合已有標準、梳理急需編制標準，并按其內在聯系形成標準體系。本標準體系采用了動態迭代三維框架（如圖1所示），標準領域維度包括立項管理標準、建設管理標準、驗收管理標準、運維管理標準、效能評估標準和安全保障標準；標準層級維度可以分為國家標準、行業標準和地方標準；標準類別維度可以分為管理標準與技術標準。

3.2構建方法

對現有政務信息化項目管理的相關標準進行內容分析，歸納提煉相關標準核心要素，明確各部分的邏輯關系和適用場景；科學劃分政務信息化項目管理的關鍵環節，對立項、建設、驗收、運維等環節進行詳細分解，提煉適用條件和技術規范；借鑒項目管理、質量管理的標準體系結構，通過現狀梳理、要素分解、系統融合等步驟，科學規劃標準體系的整體框架，并編制相關標準，最終形成標準化

管理體系（如圖2所示）。

3.3構建內容

參考GB/T13016—2018《標準體系構建原則和要求》等相關管理規范，政務信息化項目管理標準體系可以劃分為通用基礎、立項管理、建設管理、驗收管理、運維管理、效能評估、安全保障等7個相互制約、相互依賴的子體系，實現各環節“有標可依、有標可循”（如圖3所示）。

（1）通用基礎標準子體系。為了給政務信息化項目建設管理提供一套普遍適用的基本規制，提升項目規范性、合規性、效率和質量，促進跨部門協作，確保項目長期可持續擴展，通用基礎標準子體系應涵蓋標準化工作導則、術語定義、編碼規則以及檔案管理標準。通過規范技術框架、統一術語、明確分類和編碼框架，這類標準用于確保技術選型和工程管理的前瞻性與可靠性、增強跨部門數據共享能力、提高項目的適應性和延展性。

隨著云計算、大數據等新興技術的廣泛應用，通用基礎標準體系需要不斷完善，以滿足技術環境快速變化、公眾需求個性多元的動態要求?，F有標準在支持電子檔案的跨平臺共享、長久保存以及動態更新方面尚未完全覆蓋，無法充分應對不斷變化的技術環境和管理挑戰。為了進一步提升檔案管理的靈活性和實效性，應當學習DB32/T4837—2024《政務服務全程網辦電子文件單套歸檔規范》蘇州市政務服務的“單軌單套”歸檔模式，明確適合本地的政務信息化項目檔案“單套單軌”管理要求，建設配套的“歸檔前成體系，歸檔后可上云”檔案管理模式。

（2）立項管理標準子體系。為進一步細化立項管理要求，本子體系著眼于為立項階段常見的決策難點和資源評估等問題，針對數據共享、業務協同、組件復用和系統集成等要求，通過制定《政務信息化項目建議書編制指南》《政務信息化項目申請報告編制指南》《政務信息化建設項目立項評審規范》地方標準，在項目建議書、項目申報方案和項自立項評審標準中進行明確規定。

深圳市數字孿生先鋒城市的建設計劃為數智時代的智慧政府建設提供了實踐啟示，建議以標準體系建設為引導，深度應用智能化技術，可在項目建議書和申報方案中加強針對AI技術潛在應用場景的評估。此外，項目立項評估應采用多維度的評估框架，涵蓋政策適配性、數據資源整合能力、技術方案的合理性等關鍵要素，重點評估項目AI技術應用的可行性和創新性。

（3）建設管理標準子體系。為了規范流程、提升質量、增強協作與可控性，相關組織及機構歸口制定了8項相關國家標準（見表2）。基于現有標準，本子體系理應涵蓋項目建設過程管理標準、項目監理標準以及項目變更管理標準，這些標準相互關聯、相互支撐，共同構成一個有機的體系，有效規避“重申報、輕設計、輕建設，部分項目虎頭蛇尾”現象的發生。

當今，技術革新日新月異，市場動態瞬息萬變，項目建設管理在堅持剛性管控監督機制的同時，也要靈活應對項目變更的可能性。借鑒《廣州市政務信息化項目管理辦法》，制定《政務信息化項目變更管理規范》，明確的項目變更審批機制，明確的項目變更申請程序、影響分析（評估變更對項目范圍、時間、成本和質量的潛在影響）和決策審批流程，確保項目變更的可追溯性，防正項目變更的負面影響。此外，定期審查和更新變更管理標準，以適應不斷變化的市場需求和管理實踐。

（4）驗收管理標準子體系。項目驗收標準不僅是衡量項目成功與否的關鍵依據，也是確保各參與方對項目成果達成一致預期的重要溝通工具。目前，已經存在項目驗收材料管理標準（如DB14/T3005—2024）和項目驗收過程管理標準（如GB/T28035—2011、DB14/T2462—2022）2類相關標準，為項目驗收工作提供了指導原則和具體操作規范。但是，該子體系仍不夠全面，缺乏地方項目驗收管理規范，無法有效滿足地方的特定需求。

為了確保驗收工作的系統性、科學性和實用性，提升項目管理的整體水平和質量，亟需建設相應的政務信息化建設項自驗收管理規范。借鑒《銀川市政務信息化項目驗收大綱》的做法，制定《政務信息化項目驗收管理規范》，基于項目管理理論中的適用性、質量管理原則，結合地方特色的實際需求，反映當地特定的資源整合、行業需求和政策背景，確保其針對性和可操作性。此外，考慮引入第三方機構參與驗收，依據獨立性原則，以增加客觀性和公信力。在此基礎上，建立定期評估機制，使驗收管理規范能夠動態更新，以適應技術進步和政策變化，符合持續改進的理念。

（5）運維管理標準子體系。作為宏觀指導框架，雖然相關國家標準規范了項目運維管理的核心要求，但是仍然存在對于運維項目特定需求關注不足、運維項目評審流程不夠規范、運維項目實施過程監督不到位及服務評估工作機制不夠健全等問題。

解決上述問題的根本之策在于，基于政務信息化項目管理部門的職責范疇認真考量，規范運維類項目需求申報、運維項目評審、運維項目實施過程及服務評估工作。首先，建立需求評審機制，制定《政務信息化運維項目需求申報規范》，確保建設單位需求調研的全面性與可行性；其次，制定《政務信息化運維項目評審規范》，明確評審標準，組織跨部門團隊多維度評估；再次，明確各環節監督責任，利用項目管理工具實時監控項目進度、質量和風險，及時發現并解決問題；最后，建立健全常態化服務評估機制，制定《政務信息化運維項目服務評估規范》，從運維服務響應度、可靠度、安全度等多方面總結評價，并引入第三方評估以確保客觀公正。

（6）效能評估標準子體系。項目效能評估主要是通過技術創新率、業務支持度、可用性、可靠性、功能應用率、關鍵業務穩定率以及云資源系列監控指標，針對建設質量、運維水平、應用效果、云資源性能等維度進行全面評估（如圖4所示）。作為效能評估的核心組成部分一應用效能評估，不僅直接反映政務信息化項目在實際運作中的成效，而且為政策的持續改進、資源的高效配置和政府服務的創新提供了關鍵的反饋和指導。為精準監測政務信息化項目成效、衡量公眾滿意度，GB/T42584—2023《信息化項目綜合績效評估規范》以及美國聯邦企業架構模型（FederalEnterprise Architecture，FEA）中“績效參考模型”（PRM），均強調信息化項目應用效能評估工作，注重提升用戶體驗。

雖然，尚未制定成熟的應用效能評估標準，但學界在此方面進行了有益探索，研究者Safitri等[2]采用E-Govqual理論及定量方法對電子政務項目的應用效能進行評估，以改善服務質量。Nawafleh[13]通過6個不同標準分析電子政務項目進展，衡量其對公共服務水平的影響，并提出提高公共服務水平的方法。Sharma等[14]通過測試不同評估模型，解釋和預測公民信任度方面的表現差異，以衡量電子政務滿意度及其對公民信任的影響。為了有效指導政務信息化項自建設成效與效能評估，客觀衡量項目的實施效果，效能評估標準子體系應涵蓋項目建設成效評估與項自應用效能評估2類標準。其中，項目建設成效評估標準用于評估政務信息化項自集約化建設成效；項目應用效能評估標準用于評估云資源使用效率、數據共享應用、安全運行服務等。

借鑒國內外的先進做法，識別出地方政府在政務信息化項目應用效能評估中存在的短板，編制《政務云資源使用效率評估規范》《政務信息化項自數據共享應用評估規范》《政務信息化項目應用效能評估規范》《政務信息化項目安全運行服務評估》等地方標準，構建全面的政務信息化項目應用效能評估指標體系和高效的數字化評估模型，動態監測政務信息化項目的實施效果，確保評估結果的準確性和時效性。

（7）安全保障標準子體系。政務系統承載著大量敏感數據，直接關系到國家安全和公眾利益，所以項目安全保障標準子體系的引入尤為重要。本子體系通過等級保護測評標準、應急管理標準、安全風險評估標準以及商用密碼應用評估標準、關鍵信

國家層面績效評價規范與準則 省市層面績效評價規范與準則國家標準化委員會-信息化項目綜合績效評估規范 廣州市政務數字化項目效能評估管理辦法（2023） （2020）綜合采用邏輯框架法、成功度、效益效能貢獻度等多種 重點評價目標實現、應用成效、協同共享、安全方法搭建要素框架 可靠等

建設質量 運維水平 應用效果 經濟與社會效益 應用成效 規范管理 系統質量財政部-績效評價管理辦法（2020） 政務信息化項目績效評價規范（征求意見稿）

·評價方法主要包括成本效益分析法、比較法、因素分析 （2021）法、最低成本法、公眾評判法、標桿管理法等 運用邏輯框架法、層次法等進行績效評價項目決策 資金使用 項目產出 產出成果 支撐能力 政務效能項目效益 管理制度的健全性及執行 項目效益 項目目標及可持續性發改委-國家電子政務工程項目績效評價（2015） 江蘇省省級機關電子政務項目績效評價辦法績效評價的程序包括制定評價方案、采集指標數據、指 （2008）標測評計算和結果分析及編制績效評價報告 運用因素量化法、成本比較法、綜合評價法等科學方法

政務效能貢 業務信息化 業務應用持 信息系統能獻 推動 續發展 力適配性 立項評估 建設評估 項目運行 資金使用效益

基于云計算的電子政務公共平臺管理規范第1部分： 浙江省電子政務項目績效評價工作方案（2021）服務質量評估（（GB/T34077.1-2017））服務質量評估方法包括量化指標、性能測試、合規審 重點圍繞需求導向、問題導向、效果導向、未來查、用戶滿意度調查和故障恢復評估等 導向，分批分類開展評價工作性能 可用性 安全性 響應速度 應用績效 協同共享 過程管理 技術支撐

息基礎設施安全保護標準5類標準，構建起系統化的安全管理框架，確保政務信息系統全生命周期內穩定運行和數據安全。

4政務信息化項目全流程管理標準體系的構建策略

4.1構建原則

GB/T13016—2018《標準體系表編制原則和要求》明確指出，標準體系應滿足目標明確、全面成套、層次適當、劃分清楚4個基本要求。通過對相關標準體系的調研，結合Z省政務信息化項目管理現狀和未來預期，本文在構建政務信息化項目全流程管理標準體系時遵循以下4個基本原則。

（1）需求引領，頂層設計。圍繞政務信息化項自管理實際需求和發展趨勢，以政務信息化項自全生命周期科學管理為重點，加強頂層設計，合理規劃體系結構，以統一的標準規范，引領政務信息化項目管理標準化工作，提升政務信息化項目科學管理水平。

（2）全面系統，重點突出。從政務信息化項目管理特點和實際出發，針對當前政務信息化項目管理業務對標準的迫切需求和實際標準缺失現狀，系統梳理該領域相關標準，構建內容全面、結構完整、層次清晰、重點突出的標準體系。

（3）科學規范，協調統一。以國家法律法規、政策文件及標準規范為依據，結合Z省政務信息化項目管理現狀，構建科學規范、支撐適用、協同配套的標準體系。

（4）動態優化，開放兼容。結合政務信息化項目管理發展變化和質量提升要求，適時進行動態調整，及時完善和更新標準體系，保持體系的全面開放、結構的持續優化、標準的相互銜接。

4.2構建策略

（1）以頂層設計規范為指導，構建政務信息化項目管理標準體系框架。本標準體系的構建應該充分結合國家和地方政務信息化頂層設計規范及行業通用標準，通過梳理和分析相關政策文本，提取適用于政府信息化項目管理的內容，結合地方實際需求，形成適配性強、執行性高的標準體系框架。在標準體系框架構建中，應以管理規范為重點，針對立項管理、建設管理、驗收管理等關鍵管理環節建立統一標準，構建全面覆蓋、重點突出的管理機制，以確保政務信息化項目建設規范化和效能提升；以技術規范為支撐，通過規范政務信息化項目的通用安全標準，建立政務信息化項自的安全管理框架，確保各個階段均能系統地識別、評估、預防和應對安全風險，從而保障項目信息的安全性和完整性。

（2）以數字化為突破口，破解政務信息化項目全流程管理的標準化瓶頸。標準體系的構建應圍繞數據標準化、流程智能化、決策精準化和治理現代化等維度，基于“標準制定一數字化實施一數據反饋一迭代更新”的循環路徑，利用數字化手段實現政務信息化項目的標準化、智能化管理與信息化管理平臺配套建設，動態提升標準體系的適應性、靈活性和可持續性，形成“標準化 + 數字化”雙輪驅動管理模式。

5結語

本文基于Z省政務信息化項目的管理實踐，結合質量管理等相關理論，構建了政務信息化項目全流程管理標準體系的理論框架，填補了該領域標準體系缺失的空白，進而通過標準體系的建設來提升政務信息化項目的建設質量，確保政務信息化項目建設的高效推進，更好地滿足政府治理能力現代化的要求。然而，本研究在某些方面仍存在局限。首先，研究主要聚焦于理論框架的構建與設計，對于標準體系的實際應用效果尚未進行充分論證；其次，研究在考慮地方特色和實際操作性方面的深度還有待增強。

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作者簡介

白景濤，高級經濟師，主要研究方向為數字政府、政務信息化項目管理、數字經濟。

李華鋒，通信作者，博士，副教授，主要研究方向為政務信息化、網絡信息資源管理。

薛宇華，碩士研究生，主要研究方向為政務信息化。

連鑫，本科，主要研究方向為政務信息化。

（責任編輯：馬磊）