創(chuàng)投領(lǐng)域高質(zhì)量發(fā)展面臨的稅收問題與政策建議

黨中央、國務(wù)院高度重視創(chuàng)業(yè)投資發(fā)展，將其視為推動科技創(chuàng)新、發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力的關(guān)鍵力量。與此同時，為破解科技創(chuàng)新企業(yè)早期融資難題，我國構(gòu)建起創(chuàng)投領(lǐng)域立體化稅收支持體系，形成了穿透式、全鏈條的稅收激勵機制，為創(chuàng)業(yè)投資注入強勁發(fā)展動能，助力帶動社會資本形成近萬億級投資規(guī)模。然而，我國創(chuàng)投領(lǐng)域稅收政策仍存在一些問題，影響了創(chuàng)投基金“投早投小投長期”功能的有效發(fā)揮，諸如“先分后稅”機制客觀上增加了創(chuàng)投企業(yè)現(xiàn)金流壓力，虧損抵扣制度不完善造成一定程度的逆向征稅，政策優(yōu)惠存在短期化傾向等等。下一步，建議構(gòu)建適配創(chuàng)新資本特質(zhì)的稅收體系，稅制設(shè)計上完善“先分后稅”與虧損抵扣機制，稅收優(yōu)惠上實施與投資期限反向掛鉤的階梯稅率，稅收征管上健全稅收治理協(xié)同體系，為科技企業(yè)跨越“死亡谷”提供可持續(xù)的資本支撐力量。

一、我國支持創(chuàng)投領(lǐng)域的稅收制度安排

（一）創(chuàng)投領(lǐng)域企業(yè)所得稅支持政策

在企業(yè)所得稅領(lǐng)域，政策著力打通創(chuàng)投資本循環(huán)通道。針對公司制創(chuàng)投企業(yè)，允許其投資種子期、初創(chuàng)期科技型企業(yè)或中小高新技術(shù)企業(yè)滿2年時，按投資額70%抵扣當(dāng)年應(yīng)納稅所得額，通過形成稅收優(yōu)惠閉環(huán)，以提升資本流動效率。對于有限合伙制創(chuàng)投企業(yè)，創(chuàng)新性地實施“穿透”抵扣機制，允許法人合伙人按投資比例享受同等抵扣待遇，有效解決了合伙制企業(yè)稅負(fù)過高的痛點。同時疊加高新技術(shù)企業(yè)15%優(yōu)惠稅率、西部大開發(fā)地區(qū)鼓勵類產(chǎn)業(yè)15%稅率、500萬元以下設(shè)備器具一次性扣除等配套政策，形成政策協(xié)同效應(yīng)。

（二）創(chuàng)投領(lǐng)域個人所得稅支持政策

在個人所得稅層面，制度設(shè)計更注重激勵個人投資者。有限合伙制創(chuàng)投的個人合伙人可享受70%投資額抵扣分得的經(jīng)營所得優(yōu)惠，與法人合伙人形成制度對稱。針對天使投資人這一特殊群體，不僅允許70%投資額抵扣股權(quán)轉(zhuǎn)讓所得，還創(chuàng)新設(shè)置虧損結(jié)轉(zhuǎn)機制和跨項目抵扣規(guī)則，極大緩解了早期投資高風(fēng)險帶來的稅收顧慮。尤為重要的是引入單一投資基金核算模式，允許選擇按20%比例稅率或5%—35%累進稅率計稅，通過稅收工具引導(dǎo)資金流向長期價值投資。

（三）創(chuàng)投領(lǐng)域其他稅收支持政策

除了企業(yè)所得稅和個人所得稅之外，一系列配套政策體系則為創(chuàng)投生態(tài)圈提供全方位支撐。對科技企業(yè)孵化器、大學(xué)科技園等載體，實施房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、增值稅的免征政策，有效降低創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的物理空間成本。科研機構(gòu)進口儀器設(shè)備的關(guān)稅減免，以及非營利科研機構(gòu)自用房產(chǎn)土地免稅政策，共同搭建起從基礎(chǔ)研究到產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)化的政策支持鏈條，打造從原始創(chuàng)新到產(chǎn)業(yè)培育的完整政策生態(tài)。

二、當(dāng)前創(chuàng)投領(lǐng)域稅收政策存在的問題

（一）稅制設(shè)計與創(chuàng)投基金運行適配性不足

一是“先分后稅”機制客觀上增加企業(yè)流動性壓力。“先分后稅”是合伙企業(yè)針對生產(chǎn)經(jīng)營所得和其他所得遵循的納稅原則。創(chuàng)投企業(yè)多采用有限合伙形式，其稅務(wù)處理遵循“先分后稅”原則，即合伙人按分?jǐn)偟膽?yīng)納稅所得額，而非實際分配收益進行納稅。然而，創(chuàng)投行業(yè)投資周期長，往往短期難以形成收益，“先分后稅”的征稅機制，導(dǎo)致在基金存續(xù)期內(nèi)，合伙人需就未實現(xiàn)的收益繳納企業(yè)所得稅。業(yè)內(nèi)多家基金管理公司反映，因主客觀原因，基金未能于收到投資回報的當(dāng)年進行收益分配，合伙人需被迫動用其他資金墊付稅款，客觀上增加企業(yè)現(xiàn)金流壓力。二是虧損抵扣制度不完善造成“虧損仍需繳稅”問題。創(chuàng)投行業(yè)的退出規(guī)律是，對于收益較好的項目予以優(yōu)先退出，以確保收回投資本金，對于收益不佳甚至長期虧損的被投企業(yè)，退出流程通常予以后置。現(xiàn)行制度允許單個項目退出時即時征稅，但跨項目虧損結(jié)轉(zhuǎn)的限制，導(dǎo)致無法進行整體的稅基調(diào)整。因此，高收益項目提前退出產(chǎn)生當(dāng)期稅負(fù)，后期虧損項目退出時即便合伙人整體投資虧損卻無法抵減盈利，從而形成“投資虧損仍需繳稅”的現(xiàn)象。

（二）稅收優(yōu)惠對長期投資的引導(dǎo)亟待加強

一是現(xiàn)行政策對投資抵扣的最低期限設(shè)定較短。《關(guān)于創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)和天使投資個人有關(guān)稅收政策的通知》（財稅〔2018〕55號），是創(chuàng)投企業(yè)可適用的重要稅收優(yōu)惠政策。其中對投資抵扣的最低期限要求，使企業(yè)可能選擇投資期滿2年，在享受投資抵扣稅收優(yōu)惠后撤出投資，且不存在反向掛鉤的階梯稅率，難以體現(xiàn)鼓勵長期投資的政策導(dǎo)向。對比美國、韓國、新加坡等國，對于創(chuàng)投企業(yè)稅收優(yōu)惠政策的投資期限要求，普遍設(shè)置在5—10年，而我國現(xiàn)行政策僅要求2年持有期，與政府引導(dǎo)基金、創(chuàng)投基金平均7—10年存續(xù)期不適配。二是稅收優(yōu)惠試點政策范圍有限。雖然目前在中關(guān)村自主創(chuàng)新示范區(qū)及上海浦東新區(qū)，試點按年限不同給予稅收優(yōu)惠的相關(guān)政策，但該政策屬于特定區(qū)域?qū)嵤┑膬?yōu)惠試點，且僅針對公司型創(chuàng)投企業(yè)，無法覆蓋創(chuàng)投行業(yè)中占絕大多數(shù)的合伙型創(chuàng)投企業(yè)。

（三）稅收征管體系有待進一步完善

一是征管規(guī)則存在一定程度模糊。當(dāng)前，對于創(chuàng)投企業(yè)的稅務(wù)征管主要借用其他文件，導(dǎo)致具有行業(yè)特性的稅務(wù)問題難以明確界定。諸如，在對賭協(xié)議中，現(xiàn)金補償和股權(quán)補償應(yīng)按照交易實質(zhì)判定納稅義務(wù)，但相關(guān)問題尚未有明確規(guī)定，導(dǎo)致企業(yè)存在潛在的稅收風(fēng)險。又如，對于創(chuàng)投企業(yè)合伙人投入的資本，由于財務(wù)軟件未設(shè)置相關(guān)科目，導(dǎo)致本無需繳稅的資金被要求征收印花稅。并且，由于部分征管規(guī)則的模糊，各地稅收征管口徑不一，造成企業(yè)實際稅收負(fù)擔(dān)存在差異，制約各地創(chuàng)業(yè)投資發(fā)展的均衡性與協(xié)調(diào)性。二是征管模式有待完善。現(xiàn)行稅收征管流程沿用納稅人自主申報與稅務(wù)機關(guān)事后風(fēng)險核查的傳統(tǒng)模式。然而，在金稅四期背景下，傳統(tǒng)模式難以適應(yīng)創(chuàng)投行業(yè)的復(fù)雜性，倘若納稅人在申報過程中未能及時發(fā)現(xiàn)疏漏，將面臨非主觀意愿導(dǎo)致的高額滯納金風(fēng)險。

三、構(gòu)建適配創(chuàng)新資本稅收體系的政策建議

（一）構(gòu)建鼓勵投資的稅收制度體系

一是優(yōu)化征稅節(jié)點安排以適應(yīng)創(chuàng)投周期。調(diào)整現(xiàn)行“先分后稅”模式，改為按照投資人實際取得的收益進行征稅，即投資人收回本金前不征稅，待投資人真正實現(xiàn)收益后開始征稅，匹配創(chuàng)投行業(yè)的收益周期與納稅節(jié)點，減輕合伙人現(xiàn)金流壓力。二是完善虧損抵扣機制。允許用項目整體虧損抵減其他項目收益，虧損結(jié)轉(zhuǎn)年限延長至10年。通過稅務(wù)主管部門抽查或中介機構(gòu)鑒定等方式確認(rèn)損失，在后續(xù)的盈利年度進行虧損結(jié)轉(zhuǎn)，減輕高風(fēng)險投資帶來的財務(wù)壓力，實現(xiàn)創(chuàng)投基金與耐心資本稅負(fù)的統(tǒng)籌平衡。三是優(yōu)化投資退出的稅收制度安排。明確創(chuàng)投企業(yè)減持未上市公司股權(quán)后在二級市場賣出股票的行為免征增值稅，對管理人業(yè)績獎勵視為利潤分配而非管理費收入，減輕管理人作為基金投資人投資收益的稅收負(fù)擔(dān)。

（二）實施引導(dǎo)長期投資的稅收優(yōu)惠政策

充分考慮股權(quán)的長期性、復(fù)雜性和風(fēng)險性，根據(jù)股權(quán)持有年限和項目類別，對長期投資持股實施差異化的稅收優(yōu)惠政策。一是實施與投資期限反向掛鉤的階梯稅率。借鑒美國通過7年以上投資抵免39%所得稅、新加坡對長期投資收益免稅等政策，在現(xiàn)有政策基礎(chǔ)上，對于持股滿5年按投資額100%抵扣應(yīng)納稅所得額。二是給予超長期限投資稅收獎勵。支持政府引導(dǎo)基金延長投資期限至7—10年，形成“投資期限越長、優(yōu)惠力度越大”的稅收優(yōu)惠政策體系，促進“資本敢投、企業(yè)敢闖”的良性循環(huán)。

（三）完善創(chuàng)投領(lǐng)域稅收協(xié)同治理體系

一是健全稅收征管制度體系。推進稅收規(guī)則系統(tǒng)化整合，建立創(chuàng)投領(lǐng)域稅收規(guī)則動態(tài)更新機制，重點解決部門規(guī)章與稅收基本法的銜接問題。編制覆蓋“募投管退”全周期的《創(chuàng)投基金稅收操作指引》，建立典型案例數(shù)據(jù)庫，細(xì)化關(guān)鍵環(huán)節(jié)的權(quán)責(zé)界定與操作規(guī)范。二是構(gòu)建確定性稅務(wù)處理機制。完善創(chuàng)投基金穿透式稅收認(rèn)定規(guī)則，明確GP/LP收益分配、資本金印花稅等爭議場景的計稅規(guī)則，建立全國統(tǒng)一的稅收認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。創(chuàng)新復(fù)雜交易計稅范式，建立特殊稅務(wù)事項預(yù)申報系統(tǒng)，明確對賭協(xié)議估值調(diào)整、跨境重組稅基計算等復(fù)雜交易的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。在長三角、大灣區(qū)先行試點稅務(wù)預(yù)裁定制度，為新型交易提供可預(yù)期的稅收處理方案。三是完善協(xié)同監(jiān)管與評估機制。整合工商登記、銀行流水、證券交易等數(shù)據(jù)源，實施資金流向穿透監(jiān)管，構(gòu)建行業(yè)自律、稅務(wù)稽查、第三方審計三位一體的監(jiān)管體系。建立稅收優(yōu)惠績效評估機制，通過設(shè)置資本形成率、創(chuàng)新轉(zhuǎn)化率、稅收乘數(shù)效應(yīng)等指標(biāo)，鼓勵形成支持創(chuàng)業(yè)投資高質(zhì)量發(fā)展的稅收治理體系。

（作者單位：國家發(fā)展改革委投資所）