全過程人民民主視域下基層立法聯系點建設的法治進路

黨的二十大報告提出“健全吸納民意、匯集民智工作機制，建設好基層立法聯系點”。基層立法聯系點是新時代全過程人民民主的生動實踐，是立法機關貫徹科學立法、民主立法理念所形成的一種現代化創(chuàng)新制度。

當前，基層立法聯系點進入全面鋪開、深化拓展階段，如何在踐行全過程人民民主背景下推進建設、探索法治進路，是必須面對的時代課題。

基層立法聯系點發(fā)展完善的制度邏輯

基層立法聯系點作為從地方試點拓展到全國的立法制度，其產生發(fā)展有著深刻的理論邏輯、規(guī)范邏輯、價值邏輯。

理論邏輯。基層立法聯系點是在全過程人民民主理念指引下發(fā)展起來的。全過程人民民主理念是“人民主權理論、參與民主理論和社會治理理論\"的高度概括和集中展現，其核心要素就是全鏈條、全方位、全覆蓋，它的確定為基層立法聯系點注人了強勁動力。

規(guī)范邏輯。2014年，黨的十八屆四中全會通過《中共中央關于全面推進依法治國若干重點問題的決定》，強調“建立基層立法聯系點制度”，“基層立法聯系點”概念首次出現并正式確定。2015年，全國人大常委會法工委正式設立全國首批基層立法聯系點，至今形成國家級、省級、市級立法聯系點三級聯動的格局。黨的二十大、黨的二十屆三中全會均提出“健全吸納民意、匯集民智工作機制”，這為建設更高水平的基層立法聯系點確定了方向、指明了道路。

2023年新修改的《立法法》新增“基層立法聯系點的規(guī)定”，讓“基層立法聯系點從政策規(guī)范上升為國法”，具有法律依據。在我國憲法中，基本的組織活動原則之一是為人民服務，《憲法》第二十七條第二款對此進行了規(guī)定。設立基層立法聯系點正是為了經常性與人民群眾密切聯系，聽取意見和建議，做實為人民服務。

價值邏輯。基層立法聯系點基本的價值定位是“立法直通車”，通過公眾參與決策制定、表達利益訴求、提出合理化建議等民主過程來保證決策科學、合理，讓立法決策更接地氣，形成群眾與國家之間的良性“雙向溝通”。

從立法價值視角看，基層立法聯系點深化立法理論價值，落實民主立法的理論要求，拓寬了民眾參與立法的渠道；從功能價值視角看，基層立法聯系點豐富科學立法理論內涵，將人民意志轉換為國家意志，符合“良法善治\"的本質要求；從實踐價值視角看，契合人民代表大會的民主特征，促進了人大工作與社會治理相融合，提升公眾參與立法的普遍性、積極性和實效性。

基層立法聯系點的問題檢視

基層立法聯系點是具有中國特色的立法制度，產生了很好的立法效果和社會效果。但作為一種新制度，在制度建設、運行機制、組織架構等方面還存在弱項。

健全完善的運行機制是基層立法聯系點的核心內容，具有精密性和復雜性的特點。2015年，全國人大常委會法工委設定4個基層立法聯系點為全國首批試點單位。

2020年，重慶市沙坪壩區(qū)石井坡街道中心灣社區(qū)是全市首批唯一社區(qū)型基層立法聯系點，2021年，被全國人大常委會法工委確定為“國字號\"基層立法聯系點，其人員構成是“ 1+2+ N\"鏈接模式，運行機制是“雙征詢\"模式，直接反映一線、來自基層的法治需求，助推國家和地方立法取得顯著實效。

重慶市人大常委會注重加強規(guī)范化建設、實效化運行、特色化打造，基本形成“ 1+39+N ”的基層立法聯系點建設格局。

研究發(fā)現，重慶基層立法聯系點存在行業(yè)分布不均、作用發(fā)揮不夠、創(chuàng)新力度不足、信息采集員能力不夠、群眾參與意愿較低、民意轉化虛化、意見反饋弱化等問題，迫切需要深人踐行全過程人民民主重大理念，立法中真正兼顧民意的“真實性\"和立法的“專業(yè)性”的有機統(tǒng)一。

基層立法聯系點的困境檢視

基層立法聯系點規(guī)范建設待完善。運行依據不明確，雖新修改《立法法》關于基層立法聯系點的規(guī)定為下位法提供了指引，但更多表現為原則性、抽象性原則指導，地方層面效力層級低，專業(yè)性、精準性、權威性不足；工作規(guī)范協調統(tǒng)一不明確，基層立法聯系點各地工作側重不同，具體工作活動出現規(guī)則不協調等現象，特別是各地基層立法聯系點的設定標準、運行規(guī)則不統(tǒng)一，在選擇、評估等方面出現沖突；機構設置有待優(yōu)化，部分地區(qū)基層立法聯系點多分布在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道，但設置在專業(yè)行業(yè)組織較少，不能保障全覆蓋、多角度傾聽群眾聲音。

基層立法聯系點保障不充分。人力不足，大部分基層立法聯系點僅有2-3名組織人員，其他人員大部分為兼職人員，人力不足明顯；隊伍法律素養(yǎng)不夠，多地擔任基層立法聯系點的核心人員是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、司法所長、街道或社區(qū)工作人員，法律科班出身或具有法律工作經驗的人員占比較低；數字化不夠，數字技術高速發(fā)展，而基層立法聯系點基層基礎性制約了技術融入和數字化平臺建設；理論研究不深，基層立法聯系點軟硬件條件有限，更加注重實踐，與高校、研究機構結合較少，專家學者理論研究不足。

基層立法聯系點的宣傳力度需加強。基層立法聯系點的有效化運行重點在于人民群眾的積極參與，但從目前的社會影響力來看，輻射范圍主要停留在所聯系的區(qū)域或業(yè)內，社會群眾對基層立法聯系點認識不夠。同時，基層立法聯系點宣傳方式單一、頻次較少、受眾面窄，大部分群眾不了解其性質、作用及價值。

基層立法聯系點反饋機制不完備。從目前法律體系和實踐來看，群眾意見的反饋機制尚不完善，表現為：上級立法機關對下級立法機關反饋缺乏，立法機關對群眾意見反饋不足；對群眾意見采納內容、依據，未采納原因等基本信息反饋缺乏。長此以往，會影響群眾參與積極性，使群眾從“主動參與\"轉為“被動參與”，產生“可提可不提、隨意提\"等負面思想。

基層立法聯系點建設的法治進路

基層立法聯系點是具有中國特色的立法模式，需要聚焦基層立法聯系點建設實踐中的困境進行針對性優(yōu)化，從而推動提質增效，服務中國式現代化發(fā)展。

健全基層立法聯系點規(guī)范體系。要在踐行全過程人民民主理念的過程中深人貫徹習近平法治思想，以法治引領帶動省（自治區(qū)、直轄市）級人天及其常委會制定相關法律規(guī)范，為下級人大提供工作依據，避免規(guī)則適用混亂。

要根據基層性、專業(yè)性、行業(yè)性區(qū)分設立立法聯系點。基層性立法聯系點設在基層群眾的生活區(qū)域，專業(yè)性立法聯系點側重發(fā)揮法律資源優(yōu)勢提供專業(yè)化支持，行業(yè)性立法聯系點側重某一專業(yè)性權利保障。在標準上，要注重基層性、廣泛性，既要保障省、市有基層立法聯系點，又要多在縣級及以下基層單位設點。在數量上，可以將不同級別設點主體集中設置在同一單位，最大程度發(fā)揮單個基層立法聯系點的效能。

健全基層立法聯系點運行機制。堅持黨的領導，完善設點主體與基層立法聯系點的關系，積極宣傳、貫徹、落實黨中央和地方黨委的決策，落實向黨委請示報告制度，確保工作在黨的領導下展開。優(yōu)化人員組成，建立“主體聯絡員和信息員 + 輔助法律性專業(yè)人員\"的人員組成模式，形成“設點單位 + 工作辦公室 + 信息采集點\"的三層架構，用好人天代表家站點、社會治理網格等平臺，形成人員完備、組織明確、銜接廣泛的工作模式。

推進基層立法聯系點規(guī)范化、程序化建設，將基層立法聯系點納入人大常委會年度工作計劃和工作報告內容，明確人大常委會法工委組織協調的主體責任。制定詳細可操作的工作流程，根據工作情況分為征求意見建議類和意見建議上報類。對征求意見建議類明確主體、工作任務、學習解讀、制定預案、征求意見建議等具體內容；對意見建議上報類明確收集、整理、上報、采納反饋、工作歸檔等環(huán)節(jié)。

加強物質保障，需有獨立的辦公場所、辦公設施和充足經費，納入設點主體財政預算。加強數字化建設，建立基層立法聯系點數字平臺，發(fā)揮數字技術在便捷群眾參與、立法意見建議收集反饋、意見建議整理傳遞分析等方面的作用。加大隊伍建設力度，加強基本的法律知識、法治思維、法治能力培養(yǎng)，加強與高校合作，加大理論調研力度，為基層立法聯系點工作提供專業(yè)化咨詢和支持。

制定基層立法聯系點考評細則或辦法，設定具體量化標準，對聯系點運轉情況、群眾滿意度等進行考評，考評結果作為獎勵和調整退出的重要依據。

注重基層立法聯系點宣傳引導。在利用講座、海報、橫幅等傳統(tǒng)宣傳之外，通過短視頻、小品等方式講好民主立法故事。

利用\"線上 + 線下”相結合的方式，加強數據推送、AI剪輯等技術，運用公眾號、抖音等多媒體進行以案釋法宣傳。

建立信息員或聯絡員主動宣傳制度，引導信息員或聯絡員提升宣傳主動性，采取豐富的宣傳方式深人群眾一線全方位宣傳，同時加強成果展示。

堅持立法征詢與普法宣傳相結合，采取“走出去\"和“請進來\"相結合的方式，既走向村、社區(qū)做宣傳，又要將群眾邀請來主動征求意見，把每一次立法征詢都作為普法宣傳、集中民智的過程，讓“重普法、促征集”成為常態(tài)。

建立基層立法聯系點反饋機制。堅持立法信息公開前移，建立“定期 + 不定期”信息公開機制，針對有預期的立法規(guī)劃等重大事項，可通過定期公并的方式進行公開征求意見；對臨時性立法征詢，根據工作安排進行適時公開；對立法聯系點運行情況、機構組成的基本情況定期公開。

建立反饋機制，及時了解法律法規(guī)實施情況，向群眾反饋相關意見建議的采納情況，為法律法規(guī)實施打下堅實民意基礎。完善反饋流程，明確反饋期限，細化反饋方式，建立“即時反饋 + 網絡反饋 + 精細反饋\"模式。

加強反向反饋建設，對未被采納的意見建議進行反饋，要重點詳細闡明不被采納的原因，讓群眾更好理解立法機關用意，引導群眾持續(xù)提升法治素養(yǎng)。

（作者單位分別為：奉節(jié)縣人民法院、奉節(jié)縣人民檢察院）

編輯 張英 美編 周子朝

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