全過程人民民主視域下基層立法聯系點建設的法治進路

黨的二十大報告提出“健全吸納民意、匯集民智工作機制，建設好基層立法聯系點”。基層立法聯系點是新時代全過程人民民主的生動實踐，是立法機關貫徹科學立法、民主立法理念所形成的一種現代化創新制度。

當前，基層立法聯系點進入全面鋪開、深化拓展階段，如何在踐行全過程人民民主背景下推進建設、探索法治進路，是必須面對的時代課題。

基層立法聯系點發展完善的制度邏輯

基層立法聯系點作為從地方試點拓展到全國的立法制度，其產生發展有著深刻的理論邏輯、規范邏輯、價值邏輯。

理論邏輯。基層立法聯系點是在全過程人民民主理念指引下發展起來的。全過程人民民主理念是“人民主權理論、參與民主理論和社會治理理論\"的高度概括和集中展現，其核心要素就是全鏈條、全方位、全覆蓋，它的確定為基層立法聯系點注人了強勁動力。

規范邏輯。2014年，黨的十八屆四中全會通過《中共中央關于全面推進依法治國若干重點問題的決定》，強調“建立基層立法聯系點制度”，“基層立法聯系點”概念首次出現并正式確定。2015年，全國人大常委會法工委正式設立全國首批基層立法聯系點，至今形成國家級、省級、市級立法聯系點三級聯動的格局。黨的二十大、黨的二十屆三中全會均提出“健全吸納民意、匯集民智工作機制”，這為建設更高水平的基層立法聯系點確定了方向、指明了道路。

2023年新修改的《立法法》新增“基層立法聯系點的規定”，讓“基層立法聯系點從政策規范上升為國法”，具有法律依據。在我國憲法中，基本的組織活動原則之一是為人民服務，《憲法》第二十七條第二款對此進行了規定。設立基層立法聯系點正是為了經常性與人民群眾密切聯系，聽取意見和建議，做實為人民服務。

價值邏輯。基層立法聯系點基本的價值定位是“立法直通車”，通過公眾參與決策制定、表達利益訴求、提出合理化建議等民主過程來保證決策科學、合理，讓立法決策更接地氣，形成群眾與國家之間的良性“雙向溝通”。

從立法價值視角看，基層立法聯系點深化立法理論價值，落實民主立法的理論要求，拓寬了民眾參與立法的渠道；從功能價值視角看，基層立法聯系點豐富科學立法理論內涵，將人民意志轉換為國家意志，符合“良法善治\"的本質要求；從實踐價值視角看，契合人民代表大會的民主特征，促進了人大工作與社會治理相融合，提升公眾參與立法的普遍性、積極性和實效性。

基層立法聯系點的問題檢視

基層立法聯系點是具有中國特色的立法制度，產生了很好的立法效果和社會效果。但作為一種新制度，在制度建設、運行機制、組織架構等方面還存在弱項。

健全完善的運行機制是基層立法聯系點的核心內容，具有精密性和復雜性的特點。2015年，全國人大常委會法工委設定4個基層立法聯系點為全國首批試點單位。

2020年，重慶市沙坪壩區石井坡街道中心灣社區是全市首批唯一社區型基層立法聯系點，2021年，被全國人大常委會法工委確定為“國字號\"基層立法聯系點，其人員構成是“ 1+2+ N\"鏈接模式，運行機制是“雙征詢\"模式，直接反映一線、來自基層的法治需求，助推國家和地方立法取得顯著實效。

重慶市人大常委會注重加強規范化建設、實效化運行、特色化打造，基本形成“ 1+39+N ”的基層立法聯系點建設格局。

研究發現，重慶基層立法聯系點存在行業分布不均、作用發揮不夠、創新力度不足、信息采集員能力不夠、群眾參與意愿較低、民意轉化虛化、意見反饋弱化等問題，迫切需要深人踐行全過程人民民主重大理念，立法中真正兼顧民意的“真實性\"和立法的“專業性”的有機統一。

基層立法聯系點的困境檢視

基層立法聯系點規范建設待完善。運行依據不明確，雖新修改《立法法》關于基層立法聯系點的規定為下位法提供了指引，但更多表現為原則性、抽象性原則指導，地方層面效力層級低，專業性、精準性、權威性不足；工作規范協調統一不明確，基層立法聯系點各地工作側重不同，具體工作活動出現規則不協調等現象，特別是各地基層立法聯系點的設定標準、運行規則不統一，在選擇、評估等方面出現沖突；機構設置有待優化，部分地區基層立法聯系點多分布在鄉鎮、街道，但設置在專業行業組織較少，不能保障全覆蓋、多角度傾聽群眾聲音。

基層立法聯系點保障不充分。人力不足，大部分基層立法聯系點僅有2-3名組織人員，其他人員大部分為兼職人員，人力不足明顯；隊伍法律素養不夠，多地擔任基層立法聯系點的核心人員是鄉鎮人大主席、司法所長、街道或社區工作人員，法律科班出身或具有法律工作經驗的人員占比較低；數字化不夠，數字技術高速發展，而基層立法聯系點基層基礎性制約了技術融入和數字化平臺建設；理論研究不深，基層立法聯系點軟硬件條件有限，更加注重實踐，與高校、研究機構結合較少，專家學者理論研究不足。

基層立法聯系點的宣傳力度需加強。基層立法聯系點的有效化運行重點在于人民群眾的積極參與，但從目前的社會影響力來看，輻射范圍主要停留在所聯系的區域或業內，社會群眾對基層立法聯系點認識不夠。同時，基層立法聯系點宣傳方式單一、頻次較少、受眾面窄，大部分群眾不了解其性質、作用及價值。

基層立法聯系點反饋機制不完備。從目前法律體系和實踐來看，群眾意見的反饋機制尚不完善，表現為：上級立法機關對下級立法機關反饋缺乏，立法機關對群眾意見反饋不足；對群眾意見采納內容、依據，未采納原因等基本信息反饋缺乏。長此以往，會影響群眾參與積極性，使群眾從“主動參與\"轉為“被動參與”，產生“可提可不提、隨意提\"等負面思想。

基層立法聯系點建設的法治進路

基層立法聯系點是具有中國特色的立法模式，需要聚焦基層立法聯系點建設實踐中的困境進行針對性優化，從而推動提質增效，服務中國式現代化發展。

健全基層立法聯系點規范體系。要在踐行全過程人民民主理念的過程中深人貫徹習近平法治思想，以法治引領帶動省（自治區、直轄市）級人天及其常委會制定相關法律規范，為下級人大提供工作依據，避免規則適用混亂。

要根據基層性、專業性、行業性區分設立立法聯系點。基層性立法聯系點設在基層群眾的生活區域，專業性立法聯系點側重發揮法律資源優勢提供專業化支持，行業性立法聯系點側重某一專業性權利保障。在標準上，要注重基層性、廣泛性，既要保障省、市有基層立法聯系點，又要多在縣級及以下基層單位設點。在數量上，可以將不同級別設點主體集中設置在同一單位，最大程度發揮單個基層立法聯系點的效能。

健全基層立法聯系點運行機制。堅持黨的領導，完善設點主體與基層立法聯系點的關系，積極宣傳、貫徹、落實黨中央和地方黨委的決策，落實向黨委請示報告制度，確保工作在黨的領導下展開。優化人員組成，建立“主體聯絡員和信息員 + 輔助法律性專業人員\"的人員組成模式，形成“設點單位 + 工作辦公室 + 信息采集點\"的三層架構，用好人天代表家站點、社會治理網格等平臺，形成人員完備、組織明確、銜接廣泛的工作模式。

推進基層立法聯系點規范化、程序化建設，將基層立法聯系點納入人大常委會年度工作計劃和工作報告內容，明確人大常委會法工委組織協調的主體責任。制定詳細可操作的工作流程，根據工作情況分為征求意見建議類和意見建議上報類。對征求意見建議類明確主體、工作任務、學習解讀、制定預案、征求意見建議等具體內容；對意見建議上報類明確收集、整理、上報、采納反饋、工作歸檔等環節。

加強物質保障，需有獨立的辦公場所、辦公設施和充足經費，納入設點主體財政預算。加強數字化建設，建立基層立法聯系點數字平臺，發揮數字技術在便捷群眾參與、立法意見建議收集反饋、意見建議整理傳遞分析等方面的作用。加大隊伍建設力度，加強基本的法律知識、法治思維、法治能力培養，加強與高校合作，加大理論調研力度，為基層立法聯系點工作提供專業化咨詢和支持。

制定基層立法聯系點考評細則或辦法，設定具體量化標準，對聯系點運轉情況、群眾滿意度等進行考評，考評結果作為獎勵和調整退出的重要依據。

注重基層立法聯系點宣傳引導。在利用講座、海報、橫幅等傳統宣傳之外，通過短視頻、小品等方式講好民主立法故事。

利用\"線上 + 線下”相結合的方式，加強數據推送、AI剪輯等技術，運用公眾號、抖音等多媒體進行以案釋法宣傳。

建立信息員或聯絡員主動宣傳制度，引導信息員或聯絡員提升宣傳主動性，采取豐富的宣傳方式深人群眾一線全方位宣傳，同時加強成果展示。

堅持立法征詢與普法宣傳相結合，采取“走出去\"和“請進來\"相結合的方式，既走向村、社區做宣傳，又要將群眾邀請來主動征求意見，把每一次立法征詢都作為普法宣傳、集中民智的過程，讓“重普法、促征集”成為常態。

建立基層立法聯系點反饋機制。堅持立法信息公開前移，建立“定期 + 不定期”信息公開機制，針對有預期的立法規劃等重大事項，可通過定期公并的方式進行公開征求意見；對臨時性立法征詢，根據工作安排進行適時公開；對立法聯系點運行情況、機構組成的基本情況定期公開。

建立反饋機制，及時了解法律法規實施情況，向群眾反饋相關意見建議的采納情況，為法律法規實施打下堅實民意基礎。完善反饋流程，明確反饋期限，細化反饋方式，建立“即時反饋 + 網絡反饋 + 精細反饋\"模式。

加強反向反饋建設，對未被采納的意見建議進行反饋，要重點詳細闡明不被采納的原因，讓群眾更好理解立法機關用意，引導群眾持續提升法治素養。

（作者單位分別為：奉節縣人民法院、奉節縣人民檢察院）

編輯 張英 美編 周子朝

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