全過程人民民主視域下基層立法聯(lián)系點建設(shè)的法治進(jìn)路

黨的二十大報告提出“健全吸納民意、匯集民智工作機(jī)制，建設(shè)好基層立法聯(lián)系點”?；鶎恿⒎?lián)系點是新時代全過程人民民主的生動實踐，是立法機(jī)關(guān)貫徹科學(xué)立法、民主立法理念所形成的一種現(xiàn)代化創(chuàng)新制度。

當(dāng)前，基層立法聯(lián)系點進(jìn)入全面鋪開、深化拓展階段，如何在踐行全過程人民民主背景下推進(jìn)建設(shè)、探索法治進(jìn)路，是必須面對的時代課題。

基層立法聯(lián)系點發(fā)展完善的制度邏輯

基層立法聯(lián)系點作為從地方試點拓展到全國的立法制度，其產(chǎn)生發(fā)展有著深刻的理論邏輯、規(guī)范邏輯、價值邏輯。

理論邏輯?；鶎恿⒎?lián)系點是在全過程人民民主理念指引下發(fā)展起來的。全過程人民民主理念是“人民主權(quán)理論、參與民主理論和社會治理理論\"的高度概括和集中展現(xiàn)，其核心要素就是全鏈條、全方位、全覆蓋，它的確定為基層立法聯(lián)系點注人了強(qiáng)勁動力。

規(guī)范邏輯。2014年，黨的十八屆四中全會通過《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重點問題的決定》，強(qiáng)調(diào)“建立基層立法聯(lián)系點制度”，“基層立法聯(lián)系點”概念首次出現(xiàn)并正式確定。2015年，全國人大常委會法工委正式設(shè)立全國首批基層立法聯(lián)系點，至今形成國家級、省級、市級立法聯(lián)系點三級聯(lián)動的格局。黨的二十大、黨的二十屆三中全會均提出“健全吸納民意、匯集民智工作機(jī)制”，這為建設(shè)更高水平的基層立法聯(lián)系點確定了方向、指明了道路。

2023年新修改的《立法法》新增“基層立法聯(lián)系點的規(guī)定”，讓“基層立法聯(lián)系點從政策規(guī)范上升為國法”，具有法律依據(jù)。在我國憲法中，基本的組織活動原則之一是為人民服務(wù)，《憲法》第二十七條第二款對此進(jìn)行了規(guī)定。設(shè)立基層立法聯(lián)系點正是為了經(jīng)常性與人民群眾密切聯(lián)系，聽取意見和建議，做實為人民服務(wù)。

價值邏輯。基層立法聯(lián)系點基本的價值定位是“立法直通車”，通過公眾參與決策制定、表達(dá)利益訴求、提出合理化建議等民主過程來保證決策科學(xué)、合理，讓立法決策更接地氣，形成群眾與國家之間的良性“雙向溝通”。

從立法價值視角看，基層立法聯(lián)系點深化立法理論價值，落實民主立法的理論要求，拓寬了民眾參與立法的渠道；從功能價值視角看，基層立法聯(lián)系點豐富科學(xué)立法理論內(nèi)涵，將人民意志轉(zhuǎn)換為國家意志，符合“良法善治\"的本質(zhì)要求；從實踐價值視角看，契合人民代表大會的民主特征，促進(jìn)了人大工作與社會治理相融合，提升公眾參與立法的普遍性、積極性和實效性。

基層立法聯(lián)系點的問題檢視

基層立法聯(lián)系點是具有中國特色的立法制度，產(chǎn)生了很好的立法效果和社會效果。但作為一種新制度，在制度建設(shè)、運行機(jī)制、組織架構(gòu)等方面還存在弱項。

健全完善的運行機(jī)制是基層立法聯(lián)系點的核心內(nèi)容，具有精密性和復(fù)雜性的特點。2015年，全國人大常委會法工委設(shè)定4個基層立法聯(lián)系點為全國首批試點單位。

2020年，重慶市沙坪壩區(qū)石井坡街道中心灣社區(qū)是全市首批唯一社區(qū)型基層立法聯(lián)系點，2021年，被全國人大常委會法工委確定為“國字號\"基層立法聯(lián)系點，其人員構(gòu)成是“ 1+2+ N\"鏈接模式，運行機(jī)制是“雙征詢\"模式，直接反映一線、來自基層的法治需求，助推國家和地方立法取得顯著實效。

重慶市人大常委會注重加強(qiáng)規(guī)范化建設(shè)、實效化運行、特色化打造，基本形成“ 1+39+N ”的基層立法聯(lián)系點建設(shè)格局。

研究發(fā)現(xiàn)，重慶基層立法聯(lián)系點存在行業(yè)分布不均、作用發(fā)揮不夠、創(chuàng)新力度不足、信息采集員能力不夠、群眾參與意愿較低、民意轉(zhuǎn)化虛化、意見反饋弱化等問題，迫切需要深人踐行全過程人民民主重大理念，立法中真正兼顧民意的“真實性\"和立法的“專業(yè)性”的有機(jī)統(tǒng)一。

基層立法聯(lián)系點的困境檢視

基層立法聯(lián)系點規(guī)范建設(shè)待完善。運行依據(jù)不明確，雖新修改《立法法》關(guān)于基層立法聯(lián)系點的規(guī)定為下位法提供了指引，但更多表現(xiàn)為原則性、抽象性原則指導(dǎo)，地方層面效力層級低，專業(yè)性、精準(zhǔn)性、權(quán)威性不足；工作規(guī)范協(xié)調(diào)統(tǒng)一不明確，基層立法聯(lián)系點各地工作側(cè)重不同，具體工作活動出現(xiàn)規(guī)則不協(xié)調(diào)等現(xiàn)象，特別是各地基層立法聯(lián)系點的設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)、運行規(guī)則不統(tǒng)一，在選擇、評估等方面出現(xiàn)沖突；機(jī)構(gòu)設(shè)置有待優(yōu)化，部分地區(qū)基層立法聯(lián)系點多分布在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道，但設(shè)置在專業(yè)行業(yè)組織較少，不能保障全覆蓋、多角度傾聽群眾聲音。

基層立法聯(lián)系點保障不充分。人力不足，大部分基層立法聯(lián)系點僅有2-3名組織人員，其他人員大部分為兼職人員，人力不足明顯；隊伍法律素養(yǎng)不夠，多地?fù)?dān)任基層立法聯(lián)系點的核心人員是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、司法所長、街道或社區(qū)工作人員，法律科班出身或具有法律工作經(jīng)驗的人員占比較低；數(shù)字化不夠，數(shù)字技術(shù)高速發(fā)展，而基層立法聯(lián)系點基層基礎(chǔ)性制約了技術(shù)融入和數(shù)字化平臺建設(shè)；理論研究不深，基層立法聯(lián)系點軟硬件條件有限，更加注重實踐，與高校、研究機(jī)構(gòu)結(jié)合較少，專家學(xué)者理論研究不足。

基層立法聯(lián)系點的宣傳力度需加強(qiáng)?；鶎恿⒎?lián)系點的有效化運行重點在于人民群眾的積極參與，但從目前的社會影響力來看，輻射范圍主要停留在所聯(lián)系的區(qū)域或業(yè)內(nèi)，社會群眾對基層立法聯(lián)系點認(rèn)識不夠。同時，基層立法聯(lián)系點宣傳方式單一、頻次較少、受眾面窄，大部分群眾不了解其性質(zhì)、作用及價值。

基層立法聯(lián)系點反饋機(jī)制不完備。從目前法律體系和實踐來看，群眾意見的反饋機(jī)制尚不完善，表現(xiàn)為：上級立法機(jī)關(guān)對下級立法機(jī)關(guān)反饋缺乏，立法機(jī)關(guān)對群眾意見反饋不足；對群眾意見采納內(nèi)容、依據(jù)，未采納原因等基本信息反饋缺乏。長此以往，會影響群眾參與積極性，使群眾從“主動參與\"轉(zhuǎn)為“被動參與”，產(chǎn)生“可提可不提、隨意提\"等負(fù)面思想。

基層立法聯(lián)系點建設(shè)的法治進(jìn)路

基層立法聯(lián)系點是具有中國特色的立法模式，需要聚焦基層立法聯(lián)系點建設(shè)實踐中的困境進(jìn)行針對性優(yōu)化，從而推動提質(zhì)增效，服務(wù)中國式現(xiàn)代化發(fā)展。

健全基層立法聯(lián)系點規(guī)范體系。要在踐行全過程人民民主理念的過程中深人貫徹習(xí)近平法治思想，以法治引領(lǐng)帶動?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）級人天及其常委會制定相關(guān)法律規(guī)范，為下級人大提供工作依據(jù)，避免規(guī)則適用混亂。

要根據(jù)基層性、專業(yè)性、行業(yè)性區(qū)分設(shè)立立法聯(lián)系點?；鶎有粤⒎?lián)系點設(shè)在基層群眾的生活區(qū)域，專業(yè)性立法聯(lián)系點側(cè)重發(fā)揮法律資源優(yōu)勢提供專業(yè)化支持，行業(yè)性立法聯(lián)系點側(cè)重某一專業(yè)性權(quán)利保障。在標(biāo)準(zhǔn)上，要注重基層性、廣泛性，既要保障省、市有基層立法聯(lián)系點，又要多在縣級及以下基層單位設(shè)點。在數(shù)量上，可以將不同級別設(shè)點主體集中設(shè)置在同一單位，最大程度發(fā)揮單個基層立法聯(lián)系點的效能。

健全基層立法聯(lián)系點運行機(jī)制。堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，完善設(shè)點主體與基層立法聯(lián)系點的關(guān)系，積極宣傳、貫徹、落實黨中央和地方黨委的決策，落實向黨委請示報告制度，確保工作在黨的領(lǐng)導(dǎo)下展開。優(yōu)化人員組成，建立“主體聯(lián)絡(luò)員和信息員 + 輔助法律性專業(yè)人員\"的人員組成模式，形成“設(shè)點單位 + 工作辦公室 + 信息采集點\"的三層架構(gòu)，用好人天代表家站點、社會治理網(wǎng)格等平臺，形成人員完備、組織明確、銜接廣泛的工作模式。

推進(jìn)基層立法聯(lián)系點規(guī)范化、程序化建設(shè)，將基層立法聯(lián)系點納入人大常委會年度工作計劃和工作報告內(nèi)容，明確人大常委會法工委組織協(xié)調(diào)的主體責(zé)任。制定詳細(xì)可操作的工作流程，根據(jù)工作情況分為征求意見建議類和意見建議上報類。對征求意見建議類明確主體、工作任務(wù)、學(xué)習(xí)解讀、制定預(yù)案、征求意見建議等具體內(nèi)容；對意見建議上報類明確收集、整理、上報、采納反饋、工作歸檔等環(huán)節(jié)。

加強(qiáng)物質(zhì)保障，需有獨立的辦公場所、辦公設(shè)施和充足經(jīng)費，納入設(shè)點主體財政預(yù)算。加強(qiáng)數(shù)字化建設(shè)，建立基層立法聯(lián)系點數(shù)字平臺，發(fā)揮數(shù)字技術(shù)在便捷群眾參與、立法意見建議收集反饋、意見建議整理傳遞分析等方面的作用。加大隊伍建設(shè)力度，加強(qiáng)基本的法律知識、法治思維、法治能力培養(yǎng)，加強(qiáng)與高校合作，加大理論調(diào)研力度，為基層立法聯(lián)系點工作提供專業(yè)化咨詢和支持。

制定基層立法聯(lián)系點考評細(xì)則或辦法，設(shè)定具體量化標(biāo)準(zhǔn)，對聯(lián)系點運轉(zhuǎn)情況、群眾滿意度等進(jìn)行考評，考評結(jié)果作為獎勵和調(diào)整退出的重要依據(jù)。

注重基層立法聯(lián)系點宣傳引導(dǎo)。在利用講座、海報、橫幅等傳統(tǒng)宣傳之外，通過短視頻、小品等方式講好民主立法故事。

利用\"線上 + 線下”相結(jié)合的方式，加強(qiáng)數(shù)據(jù)推送、AI剪輯等技術(shù)，運用公眾號、抖音等多媒體進(jìn)行以案釋法宣傳。

建立信息員或聯(lián)絡(luò)員主動宣傳制度，引導(dǎo)信息員或聯(lián)絡(luò)員提升宣傳主動性，采取豐富的宣傳方式深人群眾一線全方位宣傳，同時加強(qiáng)成果展示。

堅持立法征詢與普法宣傳相結(jié)合，采取“走出去\"和“請進(jìn)來\"相結(jié)合的方式，既走向村、社區(qū)做宣傳，又要將群眾邀請來主動征求意見，把每一次立法征詢都作為普法宣傳、集中民智的過程，讓“重普法、促征集”成為常態(tài)。

建立基層立法聯(lián)系點反饋機(jī)制。堅持立法信息公開前移，建立“定期 + 不定期”信息公開機(jī)制，針對有預(yù)期的立法規(guī)劃等重大事項，可通過定期公并的方式進(jìn)行公開征求意見；對臨時性立法征詢，根據(jù)工作安排進(jìn)行適時公開；對立法聯(lián)系點運行情況、機(jī)構(gòu)組成的基本情況定期公開。

建立反饋機(jī)制，及時了解法律法規(guī)實施情況，向群眾反饋相關(guān)意見建議的采納情況，為法律法規(guī)實施打下堅實民意基礎(chǔ)。完善反饋流程，明確反饋期限，細(xì)化反饋方式，建立“即時反饋 + 網(wǎng)絡(luò)反饋 + 精細(xì)反饋\"模式。

加強(qiáng)反向反饋建設(shè)，對未被采納的意見建議進(jìn)行反饋，要重點詳細(xì)闡明不被采納的原因，讓群眾更好理解立法機(jī)關(guān)用意，引導(dǎo)群眾持續(xù)提升法治素養(yǎng)。

（作者單位分別為：奉節(jié)縣人民法院、奉節(jié)縣人民檢察院）

編輯 張英 美編 周子朝

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