公共關系視域下公眾參與生態環境立法的提升

引言

2025年4月30日，《中華人民共和國生態環境法典（草案）》（以下簡稱《生態環境法典（草案）》）開始為期45天的公開征求意見。根據中國人大網公開征求意見欄信息，有3154人參與《生態環境法典（草案）》征求意見活動，提出了11176條意見。與民法典編纂中42.5萬人參加并提出102萬條意見的情況相比，公眾參與生態環境法典編纂的積極性顯然不足。當然，民法典編纂過程中收到的意見和建議數為通過中國人大網先后10次公開征求意見的累計數，但即便如此，從數據對比來看，即便通過中國人大網對《生態環境法典（草案）》再進行20次公開征求意見，也未必能達到民法典編纂的公眾參與度。這一現象一方面源于民法典所涉及的內容與民眾生活息息相關，具有天然吸納公眾關注的能力；另一方面也反映出生態環境法典的公眾參與度亟須提升。基于此，本文將以公共關系的視角，對如何提升我國生態環境立法、公眾參與度進行思考。

一、公共關系理論何以成為公眾參與提升的法理基礎

《生態環境法典（草案）》第一條明確指出，制定生態環境法典的目的在于保障公眾健康和生態環境權益。公眾參與生態環境立法，就是公眾行使環境權利和保障環境權益的重要體現，它將對提高生態環境立法質量，尤其是生態環境地方立法質量具有重要意義。然而，誠如上文所述，公眾對生態環境法典的參與積極性不高。因此，本文嘗試從公共關系理論尋找提升公眾參與生態環境立法的法律基礎。

（一）公共關系的指代特征能為提升公眾參與度提供路徑

從現行的公共關系理論與實踐發展來看，公共關系可以指代為一種狀態、活動、意志、思想、學說，以及一種藝術和方法[。因此，“公共關系”具有多重指代意義。在這些指代中，作為思想或學說的公共關系，可以成為提升公眾參與生態環境立法的法理基礎，因為公共關系十分重視公共性，其關注公共生活中人與人之間的交流對話，以及關注通過交流對話積極介入到公共生活中的所有社會關系[。這種關注為提升公眾參與生態環境立法活動提供了理論上的路徑。

（二）公共關系構成要素與公眾參與生態環境立法提升主體和路徑相重疊

就構成要素而言，公共關系包含組織、公眾和傳播3個彼此聯系的要素。這與公眾參與的內涵具有重疊性。公眾參與是指政府之外的個人或社會組織通過一系列途徑直接參與立法或政府的公共決策中，從而實現對相關行為施加影響的過程。基于這一表述，公眾參與包括組織和公眾，然而，從政府之外的個人或社會組織參與效果看，又離不開對立法或者公共決策事項的傳播，比如，生態環境法典的編纂，必須通過傳播才可能使更大多數的公眾群體知曉，從而增強生態環境法典的公眾參與度[]。

（三）積極的公共關系可以增強公眾參與生態環境立法的情感獲得

公共關系是一種組織與公眾基于情感共鳴、價值認同的信息交流過程，其中，積極的公共關系呼喚組織與公眾之間的信任、滿意、承諾和幸福等積極心理狀態。這種積極的心理狀態就是公眾參與生態環境立法所需要的狀態，因為在公眾參與機制中，公眾在進行公共選擇時容易陷入“集體行動的困境”，即具有相同利益的個人聚集在一起形成集體行動時，個人是否參與集體行動，會因為對參與行動的理性分析和選擇而陷入可能不參與的困境。因此，如果在生態環境立法中運用積極的公共關系策略，可能會激發公眾對生態環境立法的信任、滿意、承諾和幸福等情感[4]。

二、公眾參與生態環境立法問題的審視

目前，我國公眾參與生態立法已有法律和國家政策的明確規定，并且這些規定已超越了原則性的范疇，具體化為實際操作。這體現在公眾參與生態立法上已經有聽證會、座談會、論證會和網上征集立法意見等形式，從而滿足了公眾參與立法的需求。然而，公眾參與立法制度的聲音時有出現，立法實踐中也出現應然和實然不契合的現象。

從而導致了公眾參與的有效性不足。

（二）基層立法聯系點的設置與職能發揮未充分體現

基層立法聯系點是公眾參與立法的新途徑。與傳統的公眾參與路徑相比，聯系點不僅在參與主體上，而且在模式和渠道上都發生了變化，從而使公眾參與立法更加深入。

然而，從應然層面而言，聯系點并未充分發揮公眾參與“增點提質”的功效，其中的原因除了受傳統“官本位”思想的影響外，還在于聯系點自身的弊端，即在設置上存在基準粗放現象，以及職能界限模糊導致立法意見專業性受阻情形。以筆者參與的基層立法聯系點活動為例，某些設區的市人大常委的基層立法聯系點設立在社區，從形式上看，這種設置確實可以增強公眾參與的深入性，但在相關的活動中發現，此類聯系點的負責人對“立法”的內涵及其外延理解不足，而且認為聯系點的工作與日常工作存在時間精力分配的沖突，無法將二者有效結合。這種現象的存在無疑彰顯出聯系點在設置時的基準粗放性，以及對聯系點所賦予的職能的認識缺乏科學性[。

（一）公眾參與形式具有有限性、被動性且易流于形式 （三）缺乏公眾參與的激勵機制

從公眾參與立法的形式而言，無論是何種領域的立法活動，目前公眾參與的途徑主要還是集中在座談會、聽證會和征求意見3種形式。這3種形式使得公眾參與生態環境立法非常有限，因為能夠參與座談會和聽證會的人數畢竟有限，并且能夠參與座談會和聽證會的通常大多只能是法學專家，或者生態環境領域的專家。普通公眾可能由于身份地位未達到專家水平，或者缺乏足夠的法律或生態環境專業知識，甚至完全不具備這些領域的專業知識，因此難以參與立法過程。同時，由于法律對參與座談會、聽證會的公眾參與人選范圍未作規定，即使是公眾參與生態環境立法的最新規定《生態環境法典（草案）》，也未對此作出規定，因此參與立法的公眾都由政府主導選擇，這可能導致與政府立法立場不一致的公眾被排除在外。由此選出的公眾代表在參與立法時，往往表現出一定的被動性。而對于征求意見的參與形式，其參與面也極為有限，這種局限性主要體現在公眾參與的被動性上。實際上，能夠主動參與意見征求的公眾數量并不多，因為這首先要求公眾必須具備較強的政治參與意識。而公眾容易出現更關注自己利益的事情，而不關注公共事務的現象。況且，即便是涉及自己的利益，也存在容易陷入“集體行動的困境”。

因此，即便座談會和聽證會是最常使用的兩種公眾參與立法的形式，它們也容易變得僅具形式。從筆者參與過的立法座談會、聽證會來看，出現該現象的癥結在于負責組織立法座談會的部門領導人存在“官本位”思想，認為立法座談會、聽證會活動也是一種行政活動，其結果應該符合行政機關意志，從而未對立法座談會、聽證會結果進行有效處理，而是更多將專家提出的意見作為一種擺設，不會去分析專家意見是否有利于提升立法質量，對專家修改意見的反饋不規范，對于意見是否采納未能給予反饋，

從制度經濟學的層面，無論公眾參與的主體是個人、社會團體還是利益集團，他們都是理性的“經濟人”，都在謀求利益最大化。相比《中華人民共和國民法典》的內容，生態環境立法對公民利益的影響顯得更為間接性和潛在性，并且根據現行的法律規定，公眾參與立法主體可能因為參加立法的活動需要自行承擔交通等費用，甚至影響工作導致誤工損失和精神壓力大，從而一定程度上影響了公眾參與意愿。

三、公眾參與生態環境立法的提升路徑

著眼于在公共關系的話語體系，要實現提升公眾參與生態環境立法的目標，應當以擴大公眾參與范圍為立足點，充分利用好新媒體的功能、基層立法聯系點的優勢，以及人民團體的中國特色。

（一）發揮新媒體傳播方式，提升公眾參與范圍和官民對話互動

在公眾參與立法中，信息公開是一項非常重要的環節，可以說，立法信息公開的程度，將直接決定公眾參與度和成效。當前，法律草案的公開通常采取的方式是人大網站、政府網站、政務微博、網絡論壇等，比如，《生態環境法典（草案）》只是在中國人大網和國家法律法規數據庫上公布，社會公眾要通過這些官方網站才能查閱。筆者通過中國人大網提交了對《生態環境法典（草案）》的意見，但在參與過程中明顯感受到了不便。其原因為，新媒體迅速發展，人們的生活與手機緊密聯系，使人更為習慣通過微信、視頻直播等媒體獲取社會熱點事件和輿論的聲音。因此，要提升公眾參與生態環境的立法中，應當充分發揮新媒體平臺，特別是通過微信公眾號的平臺，利用其推送功能進行生態環境立法草案信息公開，使公眾參與顯得更為便捷，并且可以通過網絡直播的方式，以圖文的方式提煉立法內容進行解讀，增加公眾的關注度。

此外，立法機關利用新媒體提升公眾參與，可以防范輿情泛濫，形成主流觀點，營造健康有序的公眾參與環境，引導公眾進入健康合理的良性立法討論。在此情況下，立法機關便搭建起了公眾溝通平臺，實現公眾參與立法的互動，比如，可以通過新媒體的評論區進行互動。如果立法機關在時間和精力上不足，可以選擇爭議較多的主題在評論區或者視頻直播在線互動，實現平等對話[]。

（二）建立激勵機制，優化布局基層立法聯系點

上文已述，人具有“經濟人”的屬性。公眾參與生態環境立法中需要付出時間成本、物質成本以及精神成本，特別是設立在居（村）民委員會的基層立法聯系點，囿于法律或者生態環境的專業知識不足，參與立法活動中將需要花費比其他參與主體更多的精力。因此，建立激勵機制，將更能充分調動公眾參與的積極性。

當前，基層立法聯系點更多彰顯的是一塊政治招牌，抑或說，是一種政治任務。因此，以筆者參與的基層立法聯系點為例，相關人員在匯報聯系點的工作時，更多的是在匯報工作中遇到的困難，特別是與其他日常工作中在時間精力和經費沖突的無奈，而對基層立法聯系點在基層治理中發揮的作用卻闡述極少。出現此種情況，除了相關工作人員由于自身素質不足對基層立法聯系點的認知不足外，還由于缺乏物質獎勵和精神獎勵，導致他們對聯系點的工作事項興趣缺乏。

在設置基層立法聯系點時，應盡可能地覆蓋最廣泛的區域。以筆者所在的昆明市人大常委設立的18個基層立法聯系點來看，有9個設在村（社區）居委委員會，4個設在街道辦事處，卻未有設在企業組織的基層立法聯系點。企業職工特別是國企職工的專業知識，相比村（社區）居委委員會、街道辦事處，甚至更高，而且企業內部的工會是維護工人利益的組織，因此，無論在參與立法的熱情上，還是在參與立法活動的質量上，均不會遜色于村（社區）居委委員會、街道辦事處的整體人員，特別是在當前就業形勢低迷的社會環境下，大量的高校畢業生進入企業就業，更加提高了企業組織人員的素質。此外，對于基層立法聯系點優化布局上，應當充分利用人大代表的政治屬性和專業性，將人大代表嵌入基層立法聯系中，設立人大代表工作站，實現“點站”融合，從而提升公眾參與立法范圍和參與的有效性。

（三）賦予人民團體全面參與立法權

當前，中國公眾參與立法的總體情況是公民個體參與立法缺乏積極性，利益集團參與立法可能影響公平性，而社會團體參與立法則不具有穩定性，因此，為了提升公眾參與，可以考慮賦予人民團體全面參與立法權。

人民團體是全國性群眾組織，如工會、婦聯、工商聯、科協、法學會等。它們從事特定的社會活動，不僅具有政治性的特征，還具有社會性和行政性的特征，并且在參與立法上，可以體現廣泛的代表性。這些特征彰顯了人民團體不僅在本質上可以更大可能地代表公眾，而且在參與立法中也更具政治正當性。歷史上，人民團體曾經參與過諸如《中華人民共和國勞動合同法》《中華人民共和國科學技術進步法》等法律的制定。

然而，從現行的法律規定看，人民團體不僅沒有立法起草權、立法聽證主動權，而且參與立法的權利也僅僅在《中華人民共和國立法法》中規定了參與聽證的權利。當前人民團體參與立法的主要依據不是法律，而是政治慣例。現行法律只賦予了人民團體的局部參與權。因此，要解決當前中國公眾參與生態環境立法的困境，可以考慮賦予人民團體的立法起草權、立法聽證主動權等，使人民團體不再只是局部參與到立法中。

結語

公眾參與生態環境立法是民主立法的內在要求。然而，公眾參與生態環境立法情況不容樂觀。這不僅是因為生態環境領域與公眾的利益存在間接性，更主要的原因在于公眾在立法過程中的參與積極性普遍不高。本文認為公共關系理論可以為提升公眾參與生態環境立法提供法理基礎，認為公眾參與生態環境立法的提升可以采取發揮新媒體功能、優化布局基層立法聯系點和賦予人民團體全面參與立法權來實現。

本文系2020年云南省哲學社會科學規劃項目《習近平關于生態立法重要論述研究》（項目編號：YB2020043）的研究成果。

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（作者單位：西南林業大學文法學院）

（責任編輯：宋宇靜）