上下避責與雙重反噬：基層防返貧治理中政策空轉何以形成？

中圖分類號：D035 文獻標識碼：A 文章編號：1008—7168（2025）04—0015—13

一、問題提出與文獻回顧

近年來，鞏固拓展脫貧攻堅成果與鄉(xiāng)村振興有效銜接的過程及效果得到了實踐端和知識界的關注。黨的二十大報告以及2025年中央一號文件均明確指出，要把增加脫貧群眾收人作為各地防返貧治理工作的重點。為了有效督促各地持續(xù)跟蹤脫貧人口收入問題，自2020年至今，國家鄉(xiāng)村振興后評估考核組連續(xù)三年到各省進行多輪評估和“回頭看”。根據2023年國家鄉(xiāng)村振興局公布的數據，2022年脫貧人口人均純收入達到14342元，同比增長 14.3% ，高于全國農村居民人均可支配收入 6.3% 的增速，這表明脫貧人口收人總體上處于一個穩(wěn)中有升的水平。事實上，從國家鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接考核評估結果和防返貧動態(tài)監(jiān)測數據看，一些地區(qū)的脫貧人口收入似乎并沒有達到預期的增長目標，反而存在不同程度的不增反降問題。盡管這些地區(qū)為了解決脫貧人口收人不增反降問題出臺了一系列政策，甚至將其納入各地黨委和政府的“中心工作”，但從這些地區(qū)的治理實踐來看，脫貧人口的收入表面上實現(xiàn)了大幅度的“數字增長”，實質上卻是“沒有發(fā)展的增長”。為何政策會陷人“出力不出功”的泥沼？這啟示我們有必要對基層防返貧治理中政策空轉的肇因作出探尋。

既有研究在解讀政策空轉的形成時，更多將焦點置于政策執(zhí)行偏差或政策變通的分析視角下討論。當然，在此之前需要厘清政策空轉的情境性語義。不少研究指出，政策出現(xiàn)“空轉\"的原因在于形式主義、官僚主義，即執(zhí)行主體表面上在運轉，卻很少甚至沒有落實上級政策指令，從而導致出現(xiàn)“文字性空轉”“文件性空轉”等無效現(xiàn)象。因此，無論是政策的表面化執(zhí)行還是象征性執(zhí)行，抑或政策執(zhí)行的走樣、失真和形式化等，均為政策空轉現(xiàn)象[1][2]

學界對于政策空轉肇因的探尋，可歸納為如下三種解釋。一是壓力型體制下的激勵逆轉。國家治理體系正常運轉需要一套驅動地方官員積極性的機制，包括基于官員政治普升的激勵機制和基于目標責任考核的壓力型體制。但在負向激勵的強化之下，無論是物質激勵還是晉升激勵都極具不確定性3。尤其是壓力型體制所蘊含的正向激勵效果也存在限度，壓力閥一旦超過臨界值，便會引致基層政策執(zhí)行主體為了完成任務而采取“不作為”“亂作為”等策略主義的行動4。二是政策本身的適用性問題，即政策規(guī)定是否契合執(zhí)行實際情況。政策科學性和合理性不足尤其是模糊政策賦予了基層官員權變的空間，加劇了其失真性執(zhí)行的避責風險[5][6]。此外，政策的多層級性使得政策制定者與執(zhí)行者占據不同利益出發(fā)點，加劇了政策執(zhí)行過程中的沖突性[。三是權責失衡下的基層官員避責行為。在上級政府“權力超載”而屬地政府“責任滿荷”的權責結構失衡背景下[8]，面對上級的巨大問責壓力，基層官員會遵循在可接受的懲戒下尋求獎勵的最大化邏輯9，傾向于采取事前主動選擇和事后被動應對的風險避責策略[10]。同時，在上級持續(xù)增壓的執(zhí)行情境下，為了應對不確定性風險，下級會采取向上級反向避責、“分鍋\"避責以及決策避責等新型避責策略[]。在具體手段上采取忙而不動、納入常規(guī)、隱匿信息等方式避責，甚至推動決策的科學化和民主化也異化為避責的重要方式[12][13]。這些策略使得基層政策執(zhí)行陷入“出力不出功\"的泥沼，加速了政策的內耗和空轉。

既有研究對政策空轉的生成過程進行了深度解讀，大致厘清了政策從執(zhí)行環(huán)境、制定過程到執(zhí)行主體等各階段的演進邏輯和潛在風險。然而，學界對于政策空轉肇因的探尋更多停留在政策執(zhí)行偏差或變通的層面上，而未能將政策空轉單列出來，并對其概念和內在邏輯進行更為深層次的解讀。一是多數政策空轉并不能完全等同于政策變通。就此而言，在既有研究的基礎上，本研究將政策空轉界定為：在“一票否決\"\"末位淘汰\"等負向激勵的情境下，基層政策執(zhí)行主體采取正式和非正式的策略，表面化、敷衍性或象征性執(zhí)行上級政策指令。這表面上是以完美的指標數據與文字應對上級政府的考核，而本質上是一種文件性或文字性的空轉，加劇了資源內耗與治理低效。二是政策空轉不能等同于行政或組織空轉。事實上，地方政府并不是在所有任務上都選擇“不作為”，而是在注意力分配下“看菜下碟式\"地差別化執(zhí)行政策。三是基層防返貧政策是一個長期導向的行政任務，并非“運動式治理\"型任務，它是對原有幫扶政策的延續(xù)和深化。四是不能簡單將政策內耗歸咎于基層官員避責。政策空轉不僅涉及基層官員，還涉及中間政府、基層政府以及政策受眾，這啟示我們對基層防返貧治理政策空轉的肇因的探尋，要充分考慮到不同利益主體，從不同利益主體互動的角度解讀其中的內在邏輯。

延續(xù)上述分析邏輯，本文在聚焦基層防返貧治理中政策空轉何以形成的同時，著重解讀防返貧政策執(zhí)行過程中上下級政府之間以及基層政策執(zhí)行主體與政策對象之間互動的邏輯，進而引出本文要研究的三個問題。第一，在中央持續(xù)性高壓問責的政治情境下，中間政府采取何種策略向下傳遞壓力？第二，在“一票否決\"和“不可能完成任務\"的政策執(zhí)行情境下，基層政府采取何種策略完成了自上而下的達標考核，實際上卻陷入政策執(zhí)行的空轉狀態(tài)？第三，在不完全信息狀態(tài)下，掌握更多信息的基層政府采取何種策略應對脫貧戶不配合“增收\"的行為，同時脫貧戶又以何種方式使自身利益最大化？

為此，本文將從經驗層面解碼基層防返貧政策執(zhí)行“空轉\"的肇因鏈條，這有助于探尋鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的可行路徑。就此而言，本文在既有研究基礎上提出一個“上下避責和雙重反噬\"的分析框架，通過對西部G省份H縣脫貧人口收入不增反降現(xiàn)象的歷時性考察，來揭示基層防返貧治理中政策空轉的內在機制。

二、分析框架與案例選擇

（一）分析框架

1.上下避責：中間政府與基層政府何以形成松散式“避責聯(lián)合體”

基于委托代理關系視角，委托方 $$ 管理方 $$ 代理方三級科層組織，分別對應著中央政府 $$ 中間政府 $$ 基層政府三個層級。為了有效緩解縱向政府間的信息不對稱問題，確保代理方在政策執(zhí)行中符合委托方利益，委托人不僅設計各類激勵機制，而且將部分權力授予中間政府（省、市政府），使其代行管理之權，督促基層政府（縣、鄉(xiāng)/鎮(zhèn)政府）有效執(zhí)行中央政策[14。就委托代理關系視角而言，其所有論點都指向由縱向行政鏈條之間漫長的傳遞距離引致的信息不對稱這一前提，即暗含著委托方與代理方目標各異，而委托方與管理方則是擁有共同利益的政治共同體。這一視角并未將焦點投射于代理方（中間政府）與管理方（基層政府）利益是否一致的討論上。當前委托代理視角并不能完全解釋基層治理場域中中間政府和基層政府間縱向關系運轉的復雜邏輯。實際上，對于中間政府與基層政府互動邏輯的討論也應該建立在一個“準完全信息狀態(tài)之下”，即“我知道你知道的，你也知道我知道的”。這種“準\"是因為治理工具日漸技術化和數字化，大多數政策執(zhí)行的真實進度已經能夠透過所謂的“指標\"和“數字\"揭開背后的“憑證”，但是否有必要揭開真實的數字黑箱，取決于管理方賦予代理方的政策權變空間[15]。由于二者接近社會治理的一線情境，高度共享的信息空間限制了上下級之間的博弈。同時，在面對更高層級中央政府的檢查時，基于責任連帶機制與對共有情境壓力的相互理解，中間政府表面上代行向下督工之責，實際上是為了能夠不因一縣、一鎮(zhèn)乃至一村數據不達標而影響全市乃至全省在全國的排名，而與基層政府合謀。在這種共同利益的導向下，中間政府與基層政府組成松散式的上下“避責聯(lián)合體”。

在行政逐級發(fā)包的府際關系結構中，當治理風險溢出了地方政府的實際控制權范圍時，地方政府通過形成“避責聯(lián)合體\"的方式來最大限度地減輕來自中央政府的問責壓力[16]。這種“上下避責\"的實質是中間政府與基層政府聯(lián)合起來，以避免更高層級政府的問責。正如馬奇（March）將政治機制引入組織研究，將組織運行的過程視為構建利益聯(lián)合體的政治過程[17]。當然這種基于共同利益的“上下避責”呈現(xiàn)出松散式、不對等的特征。雖然中間政府與基層政府的目標均是能夠順利通過國家考核組的“明察暗訪”，但在面對不可能完成任務的情境下，中間政府與基層政府在具體避責行為上具有顯著差異。在壓力型體制下，中間政府將政策目標“責任甩鍋\"給基層，通過“策略模糊\"保留問責主動權，即不再設置具體的政策達標標準，而是通過排名、紅黑榜等方式讓各地基層政府為實現(xiàn)政策目標而競賽?；鶎诱扇　皵底直茇焅"的策略，即政策執(zhí)行主體在明確無法實現(xiàn)預期政策目標的情境下，只能采取各種策略使政策結果的數字產出更加合目標化。

就此而言，本文所指“上下避責\"更多強調縱向上中間政府與基層政府的聯(lián)合避責，中間政府通過“模糊避責”與基層政府通過“數字避責\"等方式，共同應對來自中央政府的問責。正是在這種屬地利益最大化的“上下避責\"導向下，中間政府與基層政府組成“避責聯(lián)合體”，通過數字生產與數據美化來達到政策目標，但這卻虛化了政策效果。這表面上雖然規(guī)避了上級問責，但那些“忙而不動”的“數字美學”行為卻加劇了政策空轉。

2.雙重反噬：基層政府與脫貧戶何以形成“合謀的沉默”

較之于“上下避責\"所強調的上下級政府之間就不確定治理風險的“避責聯(lián)合體”構建，“雙重反噬\"著重詮釋基層政府與脫貧戶出于各自利益而選擇默不作聲，共同造就了一種“合謀的沉默”。盡管這種非正式行為在形式上通過了自上而下的問責，卻“反噬”了政策本身的結果，使政策本身徹底陷入“忙而不轉\"“形似而實非\"的狀態(tài)。對于一項自上而下的政策設計而言，其對政策執(zhí)行主體的目標考核包含了強調結果導向的事實控制和過程導向的規(guī)范控制。事實控制在于要求基層政策執(zhí)行主體在規(guī)定時間內完成相應的任務目標，當然這種任務往往被標準化為“指標”。而規(guī)范控制則在于強調過程的規(guī)范性，即“目標達成與過程合理”。為了避免政策執(zhí)行主體陷人“指標反應”或為了完成指標而完成指標的應付式治理之中，上級政府也強調通過“全過程問責\"方式加強規(guī)范性[18]。換言之，在一系列數字或報告的背后，上級政府也需要通過各類明察暗訪來評估數字的真實性以及過程的規(guī)范性。

顯然，面對不確定性的問責風險，基層政府并非被動的應責者，而是傾向于采取“拼湊應對”策略來應對自上而下的事實控制。具言之，在脫貧戶收入達標競賽中，由于新冠疫情等外部環(huán)境影響，基層政府在無法完成明確可測的責任目標時，便只能通過“拆東墻補西墻”的方式，編造明確可測的虛假資料與數字以應對上級考核。同時，為了提升這些“表上數字\"的確定性，基層政府往往需要通過各類“禮物”與脫貧戶建立“私交”，應付各類檢查組的人戶調查。對于多數脫貧戶而言，盡管“表上數字\"不符合他們的真實情況，但在面對政府承諾絕不影響既有政策補貼的情形下，他們還是會采取主動合作的理性計算策略?；鶎诱c脫貧戶出于各自利益最大化而選擇默不作聲，共同造就了“合謀的沉默”。質言之，盡管政策設計者希望通過完美的指標設計來實現(xiàn)自上而下的行政控制，但那些被視為治理者的主體都希望能夠“按指標治理”，現(xiàn)實卻是“被指標治理\"[19]。顯然基層政府不再是“被治理者”，其通過“拼湊應對\"反噬事實控制，降低了政策結果的可靠性。同時，基于理性計算和利益權衡，脫貧戶與基層政府通過“合謀的沉默”反噬規(guī)范控制，損害了政策過程的規(guī)范性，就此形成了“雙重反噬”的治理面向。

綜上，基層防返貧治理中政策空轉并非基層政府的孤立行為，而是中間政府、基層政府以及脫貧戶之間就如何“完成任務”達成共識的結果。面對明確難以完成的責任目標，中間政府與基層政府采取“上下避責\"的策略來應對自上而下的考核，最大化規(guī)避不確定性的問責風險，這成為壓力型體制下基層政策空轉形成的前提。正是在這種上下默許的組織形態(tài)下，基層政府為了能夠有效應對自上而下的事實控制與規(guī)范控制，通過“拼湊應對\"策略來編造明確可測的“表上數字”，同時在理性計算導向下與脫貧戶之間形成“合謀的沉默”。這種“向上應責”的方式形式上造就了“數字美學”，但實際上是對防返貧政策的“雙重反噬”。這使得防返貧政策在經歷一輪又一輪人力物力的投入后陷入“忙而不轉\"的狀態(tài)。

（二）案例選擇

建立在隱喻基礎上的概念與理論在直接認知上存在困難，而案例研究采用深描方式將隱喻的知識具體化，進而實現(xiàn)對理論的把握[20]。本研究選取西部G省B市H縣作為調查地點，主要有以下兩點緣由。一是筆者多次進入H縣及其所轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)（主要是公鎮(zhèn)）開展實地調研，研究具備扎實的一手資料支撐。二是與防返貧治理效果前后階段差異化相關。盡管“十三五\"時期H縣是B市最艱巨的脫貧攻堅主戰(zhàn)場，但在2022年竟然實現(xiàn)脫貧人口收入大幅增長。作為一個被抽中國家鄉(xiāng)村振興后評估考核的“問題縣”，為何實現(xiàn)了結果大逆轉？為此，H縣在防返貧治理中脫貧戶收人“不增反降”現(xiàn)象成為本研究的關注點。

H縣轄15個鄉(xiāng)鎮(zhèn)274個村（社區(qū)），總人口110.24萬，其中農村人口90.77萬。“十三五”時期H縣有貧困村70個，建檔立卡貧困人口7300戶，共計39225人，貧困發(fā)生率 3.54% 。2020年底中共中央、國務院出臺《關于實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的意見》，明確提出要健全防止返貧動態(tài)監(jiān)測和幫扶機制，重點提高脫貧地區(qū)農村人口的收入，到2025年要高于全國農民平均水平。然而，在脫貧攻堅勝利之后，多數地方政府認為可以不再將扶貧作為中心任務。于是，2021年這些政府大面積取消了普惠政策，不再要求結對幫扶人對脫貧戶人戶訪問，也不再要求填寫幫扶手冊。然而，H縣作為重點沿邊地區(qū)，受新冠疫情等特殊因素影響，2021年脫貧人口收入出現(xiàn)大面積下降情況。2022年初，國家鄉(xiāng)村振興后評估考核組對G省進行考核，結果是G省在考核中位列全國倒數第三。其中H縣便是被2022年“國考\"抽中的問題縣之一。考核結論重點提到，G省在脫貧攻堅勝利后放松了對脫貧人口的政策普惠力度，導致脫貧人口出現(xiàn)大范圍人均純收入下降問題。自此，H縣成為B市和G省重點關注的整改縣，然而H縣并沒有立即采取實質性的惠民增收措施。

2022年7月，H縣脫貧人口收入不增反降比例為 12.1% ，全省脫貧人口收入不增反降比例為8.3% （注：這是H縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)匯總上來的相對保守的數據）。面對嚴峻的治理形勢，H縣并沒有將增收作為全縣的中心工作，但在9月底全縣脫貧戶人均純收入增速竟然達到了 17.59% ，并順利通過了G省考核組的考核。為此，本研究透過H縣防返貧政策執(zhí)行的演變歷程，深度解剖基層治理中政策空轉的形成邏輯與運作機理。

三、案例檢視：H縣防返貧治理中政策空轉何以形成？

（一）策略模糊、數字生產與“上下避責\"面向 1.在“高壓問責”和“政治表態(tài)”之下的模糊 避責

一般而言，“模糊性\"是科層制下公共政策不可忽略的重要變量，亦是一種慣用的治理術。它既可能是故意為之的策略性模糊，也可能是客觀上難以克服的技術性模糊。其中，主觀策略模糊是研究者關注的熱點議題[21]。何為“策略模糊\"？解釋這一問題首先需要明確“模糊政策\"的概念。根據麥特蘭德（Matland）的模糊沖突模型可知，當實現(xiàn)政策目標的手段存在模糊時便是模糊政策，高模糊政策會使得政策執(zhí)行者采取試驗性或象征性的執(zhí)行方式[22]。也有研究指出，模糊政策并非以全盤模糊的形式存在，而是以部分政策內容明晰、部分政策內容模糊的形式存在[23]。解決脫貧人口收入不增反降這一問題的政策并不是一個完全模糊的政策，即這些政策執(zhí)行情境建立在準完全信息狀態(tài)下。中間政府作為管理方，清楚各個縣鄉(xiāng)在受到新冠疫情影響后難以實現(xiàn)預期收入增長的目標（不低于 12% 的人均純收入標準），但卻選擇性忽視“向下看”“向外看”，而是在高層問責之下做出“向上看”的政治表態(tài)，即不管采取何種手段都必須完成增收指標。

在2022年初，G省在全國鄉(xiāng)村振興后評估考核中位列全國倒數第三，這是自脫貧攻堅以來G省排名最差的一年，并且考核報告重點指出了G省普遍存在脫貧人口收入不增反降的情況。隨即，G省召開了國家考核評估反饋問題整改工作動員部署會議，省長在會議中強調，“對國家考核評估反饋問題，要照單全收，堅決整改”。2022年3月，G省實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略指揮部辦公室制定的《“防返貧、守底線\"專項行動方案》提出，“推動脫貧人口和脫貧地區(qū)農民持續(xù)穩(wěn)定增收，使脫貧人口與當地農民的收入比、脫貧地區(qū)農民與全省農民的收人比不斷提高”。2022年5月，國家考核評估反饋G省問題各專責小組整改專題會議再度召開，省委書記再次強調整改必須到位。2022年7月，《G省促進脫貧人口持續(xù)增收三年行動方案（2022—2024年）》提出，“全面發(fā)力加快提高脫貧人口收入，確保全省脫貧人口人均純收入增速高于全省農村居民人均可支配收人增速，脫貧地區(qū)農村居民人均可支配收入增速高于全國農村居民人均可支配收入增速”兩個目標。截至2022年8月15日，全省不增反降脫貧人口還有63.5萬。為此，G省黨委督查室印發(fā)了《關于立項督辦省黨委副書記L同志對全省脫貧人口收入不增反降問題批示的通知》，提出“務必重視脫貧人口收入不增反降問題，考核評估截止日期為9月30日”。

從這一系列整改措施看，G省沒有明確具體要如何增收以及收人增加的閾值在何處，如年內要使脫貧人口的收入整體增幅達到百分之幾？年內要使轄區(qū)內脫貧人口收人不增反降的比例減少到百分之幾？換言之，這些整改措施更多是中間政府面對自上而下的高壓問責而迅速作出的政治表態(tài)。通過“黨委書記和省長親自表態(tài)和過問，黨委副書記主抓\"的方式，G省重新將增加脫貧人口收入作為各級政府的政治任務，納入各級政府的“一票否決\"事項當中。如果說國家考核目標在于“應升盡升”，即按照現(xiàn)實情境解決脫貧人口收人下降問題，創(chuàng)造條件讓有增收能力的脫貧人口提高收入水平，但是到了執(zhí)行環(huán)節(jié)，中間政府則將焦點置于增加脫貧人口收入的數字目標上，甚至僅僅瞄準收入自標，強調要實現(xiàn)“穩(wěn)中有升”。這本質上是一種模糊避責的治理邏輯，也是為了確保能夠最大化實現(xiàn)“向上應責”的策略性行為。

2.在“一票否決”和“不可能完成任務”之下的數字避責

脫貧人口收入為何會出現(xiàn)大面積下降？事實上除受新冠疫情影響外，還在于全面脫貧之后，各地逐漸減少了對脫貧人口的政策普惠，政府僅為占脫貧人口少數的監(jiān)測對象提供補貼和制作幫扶手冊。這些監(jiān)測戶主要屬于無勞動力且無任何收入來源的高風險返貧對象，而對于占人口多數的一般脫貧戶，政府基本上不再給予直接性財政補貼。同時，2021年G省出臺的各項政策均聚焦于鄉(xiāng)村振興，政府放松了對脫貧戶的跟蹤幫扶。具言之，政府既不再要求幫扶的入戶走訪次數和形式，也不再強調填寫一對一幫扶手冊。正是在這樣“忙而不動”的任務情境下，H縣放松了對脫貧戶的幫扶和政策普惠，將以往要求幫扶人每月入戶 1～2 次的要求改為每半年一次。因此，在2022年H縣出現(xiàn)脫貧人口大范圍人均純收人下降的情況。

在壓力型體制下，壓力主要聚集于基層政府。雖然中央和省市是壓力制造者，但省級政府是最主要、最直接的壓力源，同時也具有相當的靈活性和自主權。這意味著中間政府可以將政治激勵自主轉化為施加給下級政府的指標壓力[24]。省級政府重新將控制脫貧人口收人不增反降比例納入“一票否決\"事項，再次成功將其變成基層政府的中心工作。為此，2022年基層政府又重新編制幫扶手冊和實施普惠政策。在每月召開的整改問題工作部署會議上，各縣黨委書記帶頭簽訂責任狀，并承諾在9月30日之前必須完成增收任務。事實上，G省并沒有設立不增反降的具體指標，僅設立7500元的人均純收入標準。B市也同樣沒有設立減少指標，但模糊的指標往往充滿了不確定性和不可預測性，這反而加劇了下級政府之間的自我加碼[25]。在長期博弈的過程中，科層制下各層級均意識到，只有按照“取法乎上，得乎其中；取法乎中，得乎其下\"的邏輯，對上級下達的任務做適當的“加碼”處理再傳遞給下級，才能保證任務指標順利完成[26]。2020年底，H縣脫貧人口年人均純收入標準為4000元，2022年已經升至10000元，翻了2.5倍。這是因為2022年H縣將脫貧人口人均純收入增幅設定為 12% ，若低于 12% ，則要想盡一切辦法為脫貧人口增收。

然而，無論是省市級政府還是基層政府，在歷經半年的各項努力后均沒有達到預期效果。從2022年7月各鄉(xiāng)鎮(zhèn)上報數據看，H縣仍有9.37% 的脫貧人口收入處于不增反降狀態(tài)，轄區(qū)不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)不增反降比例超過全省平均數，如黨鎮(zhèn)、廉鎮(zhèn)分別達 19.16% 和 17.85% 。全縣脫貧人口純收人增速為 -15.09% ，其中田鎮(zhèn)和烏鎮(zhèn)收入增速分別為 -43.30% 和 -30.51% 。對H縣而言，在一個月內要完成 12% 的增長指標，顯然是“不可能完成的任務”。更為關鍵的是，省級政府并沒有設立明確的增幅比例，這加劇了各縣之間的比學趕超、勇爭第一的加碼競賽。

相比之下，H縣反而成為上半年治理脫貧人口收入不增反降這一任務排名最差的縣份之一。為了全速趕超全省增幅，2022年H縣在不到2個月時間內，人均純收人相較同期增長了17.59% ，甚至有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)如公鎮(zhèn)和山鎮(zhèn)分別達到20.76% 和 22.04% 的增幅。顯然，H縣在短時期內通過數字生產達到了“穩(wěn)中劇升\"的目標，通過完美數據與文字規(guī)避了不確定性的問責風險。關于何以在短期內超額完成任務，H縣鄉(xiāng)村振興局副局長L女士表示，“我從事脫貧攻堅工作已7年多，深知這項政治任務的艱難。按照常規(guī)方法肯定完不成，但是又不得不硬著頭皮去完成。這只能靠我們的信息員和駐村工作隊員、幫扶人在短時期內做出明顯效果。如果我們排名靠后，主要領導會被約談問責” ）。

就此而言，“上下避責”面向的是中間政府與基層政府，他們?yōu)榱斯餐瑧獙Σ淮_定性的問責風險而形成了一種隱性的避責共同體，即通過策略模糊和數字生產等方式實現(xiàn)結果上的確定性。在高層問責之下，中間政府重新將解決脫貧人口收入不增反降問題納人基層政府的中心工作，但在該問題上不再對其設置具體的任務指標，而是采取完全“模糊化\"的方式進行治理。這種“策略模糊”機制使基層政府陷入“數據混戰(zhàn)”的局面，以致基層政府采取“數字避責\"策略來解決脫貧戶收人下降的問題。這種數目字最大化的方式不僅掩蓋了脫貧戶真實存在的問題，而且在浪費巨大的人力物力之后卻無法實現(xiàn)政策的邊際效應遞增，這使得防返貧政策陷入空轉狀態(tài)。

（二）拼湊應對、理性計算與“雙重反噬”面向

1.第一重反噬：“拼湊應對\"反噬事實控制

林德布洛姆（Lindblom）認為“拼湊應對\"是指在漸進決策模式下政策執(zhí)行者行為具有“臨時拼湊、摸索調整與應付完成\"等典型特征，這是基于有限理性假設進行決策制定的一種理論模式[27]。在中國現(xiàn)行的官僚體制下，完成任務的邏輯在官僚體制中占有中心地位。對于基層政府官員而言，不能完成任務的后果直接且嚴重，因而多重壓力下的官僚行為誘發(fā)了基層政府官員關注短期目標并采用不斷調整和臨時拼湊的策略完成政策目標，即呈現(xiàn)出“拼湊應對”的政策執(zhí)行特征[28]。同樣，上級政府沒有明確的針對不增反降的減少指標，這無形中加劇了基層政府的政策執(zhí)行壓力。越是充滿不確定性的任務目標，基層政府越難以把握完成任務的最合適的“度”。面對“不可能完成的任務”，基層政策執(zhí)行主體無論投人何種努力均無法獲得標準的績效結果，即面臨著結果上的不可預測性。他們既不想倒數第一，也絕不想名列第一，因為一旦被樹立為典型，則容易引起更多人透過“放大鏡”來“找茬”。當然，“表上數字\"可以進行為我所用式調整，但同樣需要通過“拼湊應對\"策略來編造明確可測的數字，以此應對自上而下的事實控制。具體而言，H縣在增收過程中，主要采取了三種“拼湊應對\"方式來實現(xiàn)“數字美學\"的創(chuàng)造。

第一，直接將工資性收人、生產經營性收入等可以變化的收入進行“表上調整\"式提高。以H縣G鎮(zhèn)脫貧戶Q（孤老）為例，Q先生在2022年人均純收入為4500元，同比下降了 49% ，這一數字顯然無法完成 12% 的增速標準。為此，G鎮(zhèn)幫扶干部將脫貧戶 Q 的2022年人均純收入調整為11019元，增速為 25% ，其中將工資性收入調整為4305元、生產經營性收入調整為3714元以及轉移性收入調整為3000元，這樣就順利將Q從不增反降名單中剔除，并使其成為收入大幅增長的穩(wěn)定戶。然而，這種“表上調整\"方式僅適用于配合幫扶干部的脫貧對象，如果將這種方式用于其他脫貧戶身上則容易引發(fā)脫貧戶“鬧訪”等問題。

第二，為給一些難以增收又有一定勞動能力的家庭增加收人，H縣專門為這些人量身定制了公益性崗位——防貧網格員。只要收入下降且符合條件的脫貧戶，就會被優(yōu)先安排上崗。H縣根據A、B兩類工作崗位的不同，分別給予上崗脫貧戶每月工資1000元和1700元，并為其購買意外險。如此，上崗家庭每年可增收12000元或20400元。以一個四口之家為例，每年人均可增收3000元或5100元。但事實上這些所謂的“防貧網格員”并沒有盡到“遍訪群眾\"的職責，即從群眾中發(fā)現(xiàn)是否有處于返貧風險的不穩(wěn)定戶，為村（社區(qū)）發(fā)現(xiàn)和納人監(jiān)測對象提供依據。按照要求，防貧網格員需要每月走訪 300～500 戶，即每天至少要走訪10戶。以G鎮(zhèn)人口規(guī)模最大的A村為例，全部走訪完2000戶，需要 4～7 個月完成。更為關鍵的是，多數自然村并沒有那么多人口，但同樣也配備了防貧網格員，這無異于是變相給脫貧戶補貼。同時，防貧網格員本身是脫貧戶，他們的整體工作能力和文化素養(yǎng)均不高，這些任務最終還是會落到村干部和駐村隊員身上。此外，這種帶有增收目的的網格員制度也容易滋生權力尋租的空間，這是因為只需要通過村（社區(qū)）委推薦便可申請成為防貧網格員。

第三，利用村集體經濟收入進行分紅，讓一些實在無勞動能力的脫貧戶獲得轉移性收入。一般各個脫貧村都有一定規(guī)模的村集體經濟收人，譬如 5～10 萬元（5萬元是最低標準）。這些集體收人原本應作為公共福利金用于慰問孤寡老人和獎勵大學生，但為了解決脫貧戶收人不增反降問題，不少脫貧村在基層政府默許下直接將村集體收入分配給收人下降嚴重的脫貧戶。為了避免更多村民知曉并提出反對意見，這種村集體分紅方式并沒有向村民公示或告知，因而村干部自身也面臨巨大的被問責風險。

從“表上調整”到“公益崗位\"再到“集體分紅\"方式均是在完成任務邏輯的主導下，基層政府為了應對短期性目標而采取的拼湊應對策略。“表上調整\"方式適用于那些配合基層干部工作的脫貧戶，而對于并不完全配合且存在“鬧訪”風險的脫貧戶，基層政府只能采取“公益崗位”或“集體分紅”的方式，推進任務的完成。然而，基層政府越是采用這樣臨時拼湊、關注短期、不斷調整的拼湊應對策略，越是會反噬事實控制，降低政策結果的可靠性，因為完美數字背后掩蓋了防返貧政策實施過程中脫貧人口收入的真實性。

2.第二重反噬：“理性計算\"反噬規(guī)范控制

基層社會是一張縱橫交織的人情網，科層體制權力運作方式往往難以實現(xiàn)對群眾的有效動員。在精準扶貧戰(zhàn)略推進中，多數基層干部已經與脫貧群眾建立了“私交”，即依賴“關系\"“人情”“面子\"進行說服式治理，一旦雙方建立了感情聯(lián)結，公事就會順勢轉化為私事[29]。基層政府盡管通過“表上調整”“公益崗位\"和“集體分紅\"方式實現(xiàn)了數字上的增收，但這需要得到脫貧戶認可，即需要與脫貧戶形成內部默契，否則一旦上級明察暗訪，這樣的數字泡沫便會被戳破，進而引發(fā)巨大的問責風險。

基層政府的“說服式治理”分為如下兩步。一是利用既有的人情關系進行說服，譬如不少幫扶干部通過買禮物（豬肉、糧油或其他生活日用品）贈予脫貧戶或者前往脫貧戶家里吃飯喝酒等建構信任關系，依托這種信任關系對脫貧戶進行勸說。二是對那些仍然不認可數字的脫貧戶，村干部或親友會輪番對其勸說，使脫貧戶認可這一收入，即“政策施壓\"方式。通過以上兩步說服式治理，多數脫貧戶在利益權衡之下經過理性計算，會與基層政府之間形成“合謀的沉默”。此外，還有部分脫貧戶在2020年是脫貧邊緣戶，屬于最難啃的骨頭。這些邊緣戶存在嚴重的“等靠要”思想，并不是因為完全沒有勞動能力，而是認為只要收人不達標，政府便會想方設法給自已發(fā)錢。對于這些邊緣戶，基層政府只能持續(xù)提供政策扶持，在收入不達標的情況下利用分紅等方式對其補貼，以此獲得這些邊緣戶的認可和簽字。事實上，多數脫貧戶的真實收人一直是個“謎”，基本上脫貧戶提供多少，幫扶干部便寫多少。但是不少脫貧戶擔憂報高會影響其政策補貼，反而不太情愿主動告知。所以，這就更需要幫扶干部與脫貧戶建立“私交”，否則不僅難以獲得準確數據，還可能加劇脫貧戶對收入數據的不認可。

2022年8月，H縣出臺的《關于做好H縣脫貧人口不增反降問題核查的緊急通知》明確提出，“以幫扶干部和所在的行政村干部（包括第一書記、駐村工作隊員）為主體，與脫貧戶一起商量制定切實可行的方案，逐戶制定增收措施，動用各方資源，集中開展增收幫扶。尤其對于下降幅度較小的脫貧戶，精準落實一批短平快增收舉措，有效解決脫貧人口收入下降問題”。同時，H縣還要求幫扶干部為脫貧戶制定增收計劃。這種計劃需要幫扶人所在村駐村工作隊員、村支書、幫扶人、幫扶人所在單位主要領導以及脫貧戶共同簽字才能生效。為了提高數據認可度和降低數據風險點，基層干部更傾向采取說服式治理手段，以軟硬兼施的方式讓脫貧戶作出理性選擇。由于基層干部對數據的增減調整并不影響脫貧戶既有政策補貼，故而多數脫貧戶選擇了默不作聲的方式。這造就了“合謀的沉默”，反噬了規(guī)范控制，大大降低了政策執(zhí)行過程的規(guī)范性。關于為何選擇認可幫扶干部的數據，G鎮(zhèn)A村脫貧戶毫不掩飾地對可能得到的好處作出了解釋，“我們家沒有旁動力，兩個老人帶幾個讀書的孩子。收入主要靠政府的低保和一些分紅，去年和今年每月政府下發(fā)的錢基本差不多。我們也沒有能力去種地，想增收也很困難，不靠政府我們也活不下去。所以讓填多少我們就填多少”（20230322GAW）。

綜上，“雙重反噬\"背后所呈現(xiàn)的是基層政府與脫貧戶之間基于自我利益最大化的考量，“拼湊應對\"和“理性計算\"的策略確保了數據認可度并降低了數據風險點，而這種數字美學恰恰反噬了自上而下的事實控制和規(guī)范控制。就一項政策執(zhí)行目標而言，政策執(zhí)行在于將政策內容轉化為政策效果，進而達到政策目標?；诖?，對于一項政策是否陷入空轉狀態(tài)的評判標準，則在于該政策是否偏離其制定初衷。對于解決脫貧人口收入不增反降這一問題，國家鄉(xiāng)村振興后評估考核的初衷是解決脫貧人口收人不穩(wěn)定問題。然而，無論是從結果上看還是從過程規(guī)范上看，數字美學這一行動策略并未實現(xiàn)預期政策目標，反而耗費了巨大的人力物力資源。這使得政策不僅沒有帶來任何收入邊際效用遞增，反而掩蓋了脫貧人口面臨的真實問題

事實上，H縣在解決脫貧人口收入不增反降問題上可劃分為兩個階段。第一階段是2022年1月22日至2022年11月15日，這一時期可以稱為脫貧戶收入“加水分\"階段，尤其集中于8月至10月。第二階段則是2022年11月16日至2022年12月2日，這一階段可以稱為脫貧戶收入“擠水分\"階段。分階段的直接原因是出現(xiàn)了一個標志性事件，即國家調研組在即將到來的后評估考核之前進行了內部摸底。2022年11月16日發(fā)布的情況簡報直接點出了問題，“脫貧攻堅戰(zhàn)結束后，某地未能全面領會中央關于推進鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的工作精神，沉迷于老一套，自我否定脫貧攻堅成果，在本該彎道超車加快實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的關鍵時刻，仍糾結于填手冊、錄系統(tǒng)等問題，沒有切實加大對真正低收入困難群體的幫扶力度，反而花費大量的人力物力去維持幫扶那些收入兩三萬元以上的穩(wěn)定脫貧戶，浪費行政成本，增加基層負擔，造成基層工作方向與中心工作偏離，導致鄉(xiāng)村振興各項目標任務進展緩慢\"（H縣G鎮(zhèn)組織委員W先生提供的材料）。

在國家調研組的情況簡報發(fā)出之后，G省立即出臺了《全省脫貧人口收入數據質量提升專項行動方案》。方案中明確寫道：“國家層面近日反饋鞏固脫貧攻堅成果信息采集疑似問題清單，有些地方還存在較多收入異常數據情況。各縣要組織人員力量再次核實核準脫貧人口收入信息，在專項行動期間要確保錄入登記的幫扶手冊數據真實可靠、群眾認可、經得起檢驗?！币粓鲎陨隙碌膶ｍ椥袆与S即展開。由于此項工作關系到12月國家對G省的考核，各縣根據上級要求開展了“擠水分\"工作，H縣也不例外。2022年6月和7月， H 縣脫貧人口人均純收入均為負增長，分別為 -13.63% 和 -15.09% ；而僅僅兩個月后的9月30日，增速便已達到 17.59% 。直到國家調研組暗訪之后，為了迎接12月的后評估檢查，12月2日H縣將收入增幅降低至12.03%，12 月5日再次調整為 5.65% 。至此，2022年H縣的數據混戰(zhàn)局面終于告一段落。

四、結論與討論

（一）研究結論

本研究通過分析H縣脫貧人口防返貧政策的執(zhí)行歷程，探討了一項政策如何在不同利益主體的互構下發(fā)生轉變，以及為何完美的數據指標與文字卻使政策陷人了空轉狀態(tài)（如圖1所示）。首先，在中央高壓問責的政治情境下，防止發(fā)生規(guī)模性返貧是各地鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的底線任務。為此，中間政府與基層政府為共同應對不確定性的問責風險而構建一種隱性的上下避責聯(lián)合體，通過策略模糊和數字生產方式實現(xiàn)了結果上的確定性。在這種治理情境下，中間政府與基層政府形成了風險共擔的避責聯(lián)合體，即就如何以風險最小化與目標最大化的方式完成自上而下的行政考核結成避責聯(lián)盟。其次，在準完全信息狀態(tài)下，基層政府與脫貧戶之間基于自我利益最大化的考量，通過“拼湊應對\"和“理性計算”的策略確保數據認可度和降低數據風險點，共同造就了一種“合謀的沉默”。而這種完美的數字表現(xiàn)恰恰反噬了自下而上的事實控制和規(guī)范控制。就此而言，一項政策的目標完成度從“應升盡升\"“穩(wěn)中有升\"“穩(wěn)中劇升\"到“可升可降”，脫貧人口收入儼然成了一個任人打扮的“小姑娘”——通過輸出完美的數據指標和文字完成了向上應責的任務目標。但各個利益主體均從自我利益最大化出發(fā)，不僅掩蓋了脫貧人口的真實處境，而且使防返貧政策陷人了“出力不出功\"的空轉狀態(tài)。

（二）理論討論

當前學界更多將政策空轉視為政策執(zhí)行偏差下的一種結果，而并未對其進行深度解析。本研究將目光轉向壓力型體制下的中間政府、基層政府以及政策受眾三方主體互動的實踐邏輯，突破傳統(tǒng)“基層執(zhí)行者一政策受眾\"的二元框架，通過引入中間政府形成“三級互動\"的理論分析模型，系統(tǒng)呈現(xiàn)政策空轉中不同層級主體的策略性博弈。借助“上下避責聯(lián)合體\"的概念，進一步揭示了科層制下非正式互動的運作邏輯，為深入理解縱向政府間關系提供了新的視角。

第一，創(chuàng)新性拓展了避責行為的層次化分析視角，將避責研究從單一層級行為拓展至縱向政府間策略聯(lián)動，揭示了“策略模糊一數字生產\"的閉環(huán)運作是如何將問責壓力轉化為技術操作的。具體而言，中間政府借助模糊性權威，通過政策文件的模糊化（如彈性指標、開放性表述）來轉移問責風險，同時作為代理方又保留了對基層政府的考核權與問責權。在三級政府結構中，面對更高層級政府的問責約束，管理方（中間政府）與代理方（基層政府）之間基于責任連帶機制而形成一種“松散式避責聯(lián)合體”。需指出的是，本研究中管理方不再被簡單視為委托方的“督工\"或“政策傳聲筒”。這突破了以往研究將管理方與代理方之間利益不一致視為基層政策執(zhí)行變通的理論基礎，而是認識到中間政府與基層政府通過建立共同利益應對上一級政府問責。具體而言，基層政府及其官員的具體行為使政策陷入空轉狀態(tài)，并非完全是一種“主動錯位”。以往研究更多將政策空轉視為一種“有意為之\"的政策執(zhí)行偏差。事實上，處于中間政府與政策受眾之間的基層政府扮演著“夾心餅干”的角色——它們既要最大化完成上級下達的任務目標，又要使政策受眾滿意最大化。在面對無法完成的治理任務時，這種數字美學便成了基層政府及其官員避責的“無奈之舉”，同時也是基層干部在有限資源下的策略性選擇。

第二，創(chuàng)造性提出了雙重反噬的動態(tài)機制，這突破了傳統(tǒng)政策執(zhí)行研究的單向度解釋，將數字治理的負外部性納入研究視野?；鶎诱摹捌礈悜獙"與政策受眾的“理性計算\"形成雙向互動策略，導致數字生產既消解了上級的事實控制，又瓦解了政策本身的價值正當性。具言之，中間政府與基層政府之間形成了風險共擔的避責聯(lián)合體，同時，基層政府與政策受眾也建立了利益共同體。一方面，在當前痕跡管理和問責泛化的政策執(zhí)行情境下，基層政府采取數字美學的策略虛化了政策真實效果，使得上級無法獲取真實的數據信息，進而使決策依據失真，造成事實控制失效的結果（即第一重反噬）。另一方面，中間政府與基層政府之間的避責聯(lián)盟削弱了政策的權威性。所謂“經是好經，但被歪嘴和尚念歪了”，這種“念歪\"使政策受眾基于利益最大化選擇與基層政府形成合謀，即通過表面配合上級政府的督查來規(guī)避政策干預，形成了一種“合謀的沉默”，進而造成規(guī)范控制失效的結果（即第二重反噬）。

第三，豐富了政策空轉的理論對話。在當前智能化、信息化的時代背景下，數字技術并非價值中立的治理工具，一旦與避責導向的科層邏輯相結合，便可能陷人“數據越精準、事實越模糊”的治理悖論。同時，政策受眾并非完全是被動受害者，在生存理性之下更可能采取“反治理策略”，從而反向重塑基層政策執(zhí)行生態(tài)，加劇政策真實性的耗散。就此而言，政策空轉不僅是一種執(zhí)行偏差，更是不同主體互動下的非預期性后果。

（三）政策啟示

第一，鄉(xiāng)村振興過程中各項政策制定與實施要從“問責驅動\"轉向“治理效能驅動”，警惕問責泛化所引發(fā)的“數字美學”危機。具體而言，防返貧政策的目標在于通過政府的有效引導和支持，助推脫貧人口實現(xiàn)“自我造血”，使脫貧人口能基于自我發(fā)展能力提升收入水平，從而真正邁向共同富裕。而現(xiàn)實中地方政府往往將防返貧政策的實施焦點置于如何提升脫貧人口的收入增速上。受新冠疫情影響，為了完成這一“不可能完成的任務”，舉全鎮(zhèn)、全縣乃至全省之力確保脫貧人口的收入增幅在風險規(guī)避閾值內，這明顯不符合地方發(fā)展實際，也違背了防返貧政策制定的初衷。

第二，要建立自下而上的政策反饋機制，避免基層政策執(zhí)行陷人一種手段目的化的單向政策執(zhí)行鏈條。中央督查是為了指出各地防返貧政策執(zhí)行中潛藏的風險和突出問題，不是為了排名而評估。然而，隨著多中心工作任務與上級督查日趨普遍化，地方政府尤其是基層政府不再有時間、精力與上級政府討價還價，反而將上級政府下達的各種指標當作目的。明知面對的是“無法完成的任務”，基層政府仍調動大量的人力物力資源“走過場”，通過編造明確可測的完美數據向上應責。這不僅無法降低脫貧人口的返貧致貧風險，且這種“合謀的沉默\"會損害黨和政府在人民群眾心中的形象，進而削弱政府的治理效能。

第三，建立容錯性考核機制，提升基層干部的政策執(zhí)行能力。從基層干部反饋看，在鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接這一重點工作上，存在如下兩種思維。一是“新瓶裝舊酒論”。雖說基層政府工作重點是通過產業(yè)、人才、文化、生態(tài)、組織等方面來推進鄉(xiāng)村全面振興，但究竟如何開展卻莫衷一是，多數地方仍停留于脫貧攻堅時期的模式，即圍繞脫貧戶開展工作，因而使基層政府千方百計在脫貧人口收入上做文章。二是“除舊布新論”。部分基層政府認為既然已經取得脫貧攻堅的全面勝利，那么就應該將工作焦點從脫貧人口轉向產業(yè)、人才振興方面，不應該再去關注脫貧人口收入問題。顯然，這兩種觀點均有偏頗，正確的思路應是既要兼顧脫貧人口的基礎工作，也要重點提升五大振興的發(fā)展空間，尤其是通過產業(yè)、人才方面的振興來激活鄉(xiāng)村振興的發(fā)展空間。這才是在當前以及未來各地要鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的整體方向。為此，應進一步建立容錯性考核機制，允許基層干部“試錯\"和“報錯”，同時提升其組織學習和政策理解能力，以減少政策資源錯配，提升政策執(zhí)行精準性，從而全面提升鄉(xiāng)村振興背景下基層政策的執(zhí)行效能。

最后，需要說明的是，本研究通過深度剖析一個縣域的防返貧政策揭示了上下避責與雙重反噬的基層政策執(zhí)行邏輯，展現(xiàn)了科層制下基層政府的非正式治理機制，同時折射出國家治理頂層設計與基層實踐之間的策略性互動。這對當前全面推進鄉(xiāng)村振興中重塑基層政府的行為邏輯具有重要啟示。在未來研究中，我們需要在獲得更多經驗和數據的基礎上，運用多案例或定量研究的方法來進一步檢驗研究結論的可行性與普適性。

注釋：

① 2022年8月G省黨委督查室在其發(fā)布的《關于立項督辦省委副書記對全省脫貧人口收入不增反降問題批示的通知》中指出，“與2021年同周期相比，全省脫貧人口還有63.5萬人收入不增反降，占比 10.1% ”（案例省是國家脫貧攻堅時期重點省份，脫貧人口634萬人）。同時，筆者參與了G省“國家鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接考核評估發(fā)現(xiàn)問題整改成效第三方評估項目”，在調研中重點對脫貧人口收入數據進行核對。我們發(fā)現(xiàn)，雖然短期內不少脫貧戶收入實現(xiàn)大幅度增加（脫貧戶認可幫扶干部提供的數據），但通過訪談、問卷和觀察等多種方法互證，實際上“不增反降”的比例更加突出。甚至部分增收舉措僅停留于文件流轉，真實的脫貧人口收入呈現(xiàn)出“沒有發(fā)展的增長”現(xiàn)象。

② 訪談資料編碼規(guī)則為“訪談日期十姓名首字母”。

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[實習責任編輯：馮雪艷]

Upward-Downward Accountability Avoidance and Dual Backlash Effects ： How Does the Policy Idling Occur in Grassroots Poverty Relapse Prevention Governance -A Case Study of the Phenomenon on Income Decline Among Formerly Impoverished Populations in H County

Huang Liuzhao （Guangxi University，Nanning Guangxi 530004）

Abstract： The issue of why grassroots policies fallinto idling has become a hot topic in academic circles，yet the academic community remains unclear about the generative mechanisms of this problem. In fact，policy idling involves not only grassroots oficials but also intermediate governments， grassroots governments，and policy recipients. The case of H County's anti-poverty return policy shows that intermediate and grassroots governments have formed a hidden vertical blame avoidance coalition to jointly cope with the accountability risks arising from environmental uncertainties. They achieve result-oriented certainty through strategic ambiguity and digital production. Under the state of quasi-complete information， grasroots governments and poverty-alleviated households， based on the maximization of self-interests， ensure data recognition and reduce data risk points through “patchwork response” and“rational calculation”， thus jointly creating a“colusive silence\". This digital aesthetics reverses the effect of the top-down factual control and normative control， pushing policies into an idling state of“exerting efforts without achieving results\".

Key words： poverty relapse prevention governance， policy inaction，upward-downward accountability avoidance，dual backlash effects，policy implementation