生態產品價值實現視角下的“水生態銀行”模式建構研究

摘 要：實施“水生態銀行”交易價值實現模式主觀上符合我國生態產品價值實現和社會主義市場經濟體制改革的政策導向，客觀上利益相關主體能夠從“水生態銀行”交易價值實現模式中獲得潛在的收益。但實施“水生態銀行”交易價值實現模式存在對生態補償價值實現模式的路徑依賴，本研究借鑒我國經濟“雙軌制”分步推進策略，提出分步推進“水生態銀行”交易價值實現模式：在“水生態銀行”交易價值實現模式構建的初期階段，同時開展生態補償模式和“水生態銀行”模式，在“水生態銀行”交易價值實現模式的相關制度完善以后，再完全擴展到“水生態銀行”交易價值實現模式。

關鍵詞：價值實現；生態補償；“水生態銀行”；路徑依賴中圖分類號：F275 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2025）10-0058-06

水生態產品是人類勞動通過保護或修復供水相關的生態系統，使其能夠維持正常生態服務功能，最終通過供水相關生態系統提供給人類社會使用和消費的無污染的水源[1]。隨著水資源短缺的加劇，水生態產品的稀缺性和經濟價值逐步提高。

長期以來因保護水生態系統而流入江河的水生態產品往往被認作是公共物品，這種公共產品因能夠產生較強的正外部性而難以通過自發交換來實現其價值[2]。因此，具有公共物品特征的水生態產品價值實現的過程就是糾正水生態產品正外部性的過程[3]58。水生態產品價值實現主要有兩種途徑：一種是基于“庇古稅理論”，通過政府補償途徑糾正水生態產品的外部性，生態補償是我國目前典型的政府補償水生態產品價值實現模式。另一種是基于“科斯定理”，通過市場化交易途徑糾正水生態產品的外部性。由于水生態產品具有較強的正外部性和流動性特征，我國目前還難以實現完全市場化交易，因此“政府主導、市場化運作”在一定時期內將是我國最主要的市場化水生態產品價值實現模式。“水生態銀行”是在政府主導下建立的實施一系列與水生態產品交易活動的機構，其運行機制是通過市場化運作的方式向水生態產品產權出讓方購買產權，再將歸集到的水生態產品產權出售給受讓方[4]56。“水生態銀行”是典型的“政府主導、市場化運作”水生態產品價值實現模式[3]59。

《“水銀行”交易機制實現三江源水生態產品價值研究》一文指出，“水生態銀行”實現水生態產品價值的優勢主要體現在以下方面：一是能夠顯著降低水權交易的成本；二是有利于形成水生態產品的供求平衡；三是有利于發揮規模效應提升水生態產品利用效率[4]56-57。然而，我國有關“水生態銀行”交易價值實現模式未有專門制度，多是用“橫向生態補償”或“市場化生態補償”等相關措辭來表達，僅《水利部關于印發水權制度建設框架的通知》中有明確提到“鼓勵采用銀行的運行機制對我國的水權進行市場化配置”[5]。為發揮“水生態銀行”交易價值實現的優勢，本研究將從理論上構建“水生態銀行”交易價值實現模式，旨在促進我國生態環境治理領域的不斷完善。

一、生態補償模式存在的困境

生態補償模式在我國已有多年的實踐基礎，不僅

補償資金來源難以維持，而且供給的水生態產品難以滿足需求，其原因主要體現在以下方面。

（一）補償資金來源難以維持

我國各級財政難以維持巨額且快速增長的生態補償資金支付。

1.中央財政難以承受巨額且快速增長的生態補償資金需求

首先，隨著我國對生態補償范圍的日益擴大，生態環境保護對中央財政資金的需求壓力會進一步增加，導致我國每年用于生態補償的中央財政資金投入持續增加，這將超出中央政府現有的財政承受能力[6]。

其次，我國財政收入增速整體下滑。國家的財政收入是保證國家有充分的財政資金用于公共服務的物質基礎。當前我國經濟增速整體下滑，并進入了經濟發展由高速增長轉向高質量發展的新常態階段；此外，國家層面開始大力實施減稅降費政策，從而導致中央財政收入增速大幅下滑。保護水生態系統所支付的生態補償款是國家重點生態功能區轉移支付的重要組成部分，那么以國家重點生態功能區轉移支付統計數據為例，2008—2023 年國家重點生態功能區年度中央財政轉移支付金額由 2008 年的 60.51 億元增長至 2023 年的 1 091 億元[7-8]，年平均增長率達到 "；而同期的中央財政收入由 2008 年的 33 626.93 億元增長至 2023年的 99 566.70 億元[9-10]，年平均增長率只有 "。中央財政在國家重點生態功能區轉移支付的增速遠遠大于中央財政收入的增速。因此，生態補償對中央財政資金需求規模的不斷擴大與我國中央財政收入增長速度下滑形成了不利的局面，從而導致我國中央財政資金難以支持日益高速增長的水生態環境保護與修復的資金需求[7]11。

2.地方財政難以承受巨額且快速增長的生態補償資金需求

為了引導各級地方政府把財政資金更多地投入到關系民生的公共服務性支出上去，我國生態補償政策設計時大多要求各級地方財政對生態補償資金投入進行配套[12]。然而，需要開展生態補償的水生態產品資源集中供給區往往位于我國經濟發展相對落后的區域，比如黃河、長江和瀾滄江的源頭——青海三江源，這些地區的許多產業發展受到資源稟賦的限制，財政稅收來源范圍極為有限，財力不足。

（二）供給難以滿足需求增長

我國生態補償模式的實施受制于各級政府財政資金的限制，往往實施的是下限標準生態補償，即以生態系統保護供給水生態產品的直接成本和機會成本之和作為生態補償的下限標準。下限標準生態補償實現水生態產品價值程度較低，難以有效調動起人民參與生態環境保護的積極性。如果一直以下限標準作為生態補償的標準，可能會造成生態補償標準小于水生態系統保護工作者的心理預期，進而影響繼續開展水生態系統保護與建設的態度[13]。隨著我國經濟的快速發展和人們收入水平的不斷提高，人們對水生態產品的數量和質量要求也越來越高；下限標準生態補償往往僅能滿足流域對水生態產品的基本需要，而難以滿足流域人民對水生態產品需求增長的趨勢。

二、“水生態銀行”模式建構的依據

建構“水生態銀行”交易價值實現模式，需要在主觀上具有合理性和在客觀上具有可行性。

（一）具有主觀上的合理性

一是符合我國生態產品價值實現的政策導向。國家層面積極推進“政府主導、市場化運作”模式的生態產品價值實現?！蛾P于建立健全生態產品價值實現機制的意見》中指出，要注重發揮政府在制度與政策設計、經濟與政策補償、績效考核和營造社會導向與氛圍等方面的主導作用，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，推動生態產品價值有效實現轉化[14]。而“水生態銀行”是典型的“政府主導、市場化運作”的水生態產品價值實現模式。

二是符合社會主義市場經濟體制改革的政策導向。如何最有效地配置各類資源是人類社會所有經濟活動中最核心的問題[15]。使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用，是黨的十八大以來在《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》等文件提出的對社會主義市場經濟規律認識的一個重大理論觀點[16]?！八鷳B銀行”通過“政府主導、市場化運作”使得流域范圍內的水生態產品資源，在總量限制下能通過水權合理流轉對有限的水生態產品進行合理調配。因此，隨著我國社會主義市場經濟相關制度的不斷完善、市場化改革的不斷推進以及水生態產品需求的增加，水生態產品必然要通過市場機制來供給，即要在市場供求的調節下以市場價格為導向來有效配置水生態產品[17]。

（二）具有客觀上的可行性

客觀上的可行性體現在利益相關主體能夠從“水生態銀行”交易價值實現模式中獲得潛在的收益。

1.能減輕各級政府的財政支出壓力

“水生態銀行”交易價值實現模式能夠拓寬水生態產品價值實現的資金籌措渠道，減輕各級政府的財政支出壓力：一是在“水生態銀行”交易價值實現模式運作過程中，水生態產品價值實現的資金籌措渠道不再是政府這一單一的主體，各級政府、水生態產品受益者、第三方組織等社會資本都可以參與其中，呈現了水生態產品價值實現資金籌措渠道的多元化[18]。二是有利于引導各類市場主體長期投資參與“水生態銀行”交易運營。首先，“水生態銀行”交易價值實現模式有助于水生態產品供給者形成長遠預期，從而激勵供給者積極開展生態環境保護方面的長期投資；其次，“水生態銀行”交易價值實現模式有利于制定生態保護建設的信貸政策，從而鼓勵各類金融機構以無息或低息向生態保護建設提供中長期信貸資金。

2.能讓生態保護者獲得更高經濟收益

“水生態銀行”交易價值實現模式能夠提升水生態產品的經濟利用價值，這將大大提升水生態產品交易定價的空間，進而讓水生態系統保護者從交易中獲得更高的經濟收益。

一是有利于優化資源配置并提升水生態產品的經濟利用價值?！八鷳B銀行”市場化交易可以實現水生態產品在區域內和不同區域間進行合理的流動，從而促使能在更大范圍內進行水生態產品的資源配置[19]；而市場往往按照效率原則競爭性地配置水生態產品資源，使得最有效率的市場主體能夠優先獲取稀缺的水生態產品資源[20]。因此，“水生態銀行”交易價值實現模式形成以后，水生態產品使用效率低的使用權人往往會考慮機會成本，并把水生態產品的使用權轉讓給用水效率高的使用人，這一導向將有利于水生態產品高效利用并充分釋放水生態產品蘊藏的經濟價值[21]。

二是有利于發揮規模效應來提升水生態產品的經濟利用價值。水生態產品可以同時存在多個相互兼容的使用權能，一般水生態產品的體量越大，可以開發利用的方式就會越多。因此，“水生態銀行”能夠借鑒商業銀行的“分散式輸入、集中式輸出”的思路，通過對分散化的水生態產品進行集中收儲，形成規?；彤a業化的運營機制，以發揮水生態產品的規模效應，體現出水生態產品更多的使用價值和使用功能，從而提高水生態產品的經濟利用價值。

3.能滿足人民對水生態產品需求增長和消費升級的趨勢

水生態系統保護者供給水生態產品的動力取決于水生態產品價值實現的程度及其所帶來的利益。而“水生態銀行”交易價值實現模式能夠大幅提升水生態產品的經濟利用價值，從而有效激發生態環境保護者積極投入生態保護中，促進水生態產品供給以滿足人民對水生態產品需求增長和消費升級的趨勢[22]。

三、“水生態銀行”模式建構的障礙因素

“水生態銀行”交易價值實現模式在主觀上具有合理性和在客觀上具有可行性，但我國生態補償價值實現模式被利益相關者認可之后會存在路徑依賴現象，從而阻礙“水生態銀行”交易價值實現模式的推進。

1.利益相關的政府決策者對生態補償價值實現模式的依賴

一是利益相關的政府決策者注重維持社會政治穩定。各級政府一般賦予生態補償價值實現模式較強的政治功能，往往會強調保持政治的基本穩定[23]。因此，利益相關的政府決策者往往更偏向于延續原有生態補償價值實現模式。二是能夠維持利益相關的政府決策者的基本利益。政府決策者也是不斷追求個人利益最大化的理性“經濟人”，他們會從自身利益出發來綜合權衡即將引入具有市場化的“水生態銀行”交易價值實現機制對自己的利弊與得失：對那些生態補償主管部門的政府決策者而言，實施市場化的“水生態銀行”交易價值實現模式，意味著這些生態補償主管部門的政府決策者在某些領域將會逐步喪失對其壟斷性的支配權；對那些掌控著生態補償實施權力的政府決策者來講，實施市場化的“水生態銀行”交易價值實現模式意味著他們利用權力實施尋租的空間將會大幅縮小。因此，若要引入具有市場化的“水生態銀行”交易價值實現模式，原有模式利益相關的政府決策者自然會擔心市場化后會喪失其既得的利益，并對市場化的“水生態銀行”交易價值實現模式心存抵觸，從而盡可能的維護現存的有利于自己的生態補償價值實現模式安排[24]。

2.生態環境保護者對生態補償價值實現模式的依賴

在生態補償價值實現模式實施過程中，生態環境保護者往往會形成一種慣性思維：只要按照各級政府的要求開展水生態系統保護與修復，就能獲得穩定的生態補償收益，這些收益雖不足以讓這些生態環境保護者過上優質的生活，但可以維持基本生活[25]。正因為向生態環境保護者提供的生態補償能夠維持他們的基本生活，隨著時間的推移，他們就可能從思想上坦然接受該項模式，逐漸成為這一模式的忠實維護者并對其形成了較強的依賴心理。

四、“水生態銀行”模式建構的路徑

針對“水生態銀行”模式建構的障礙因素，將借鑒我國經濟“雙軌制”分步推進策略來設計“水生態銀行”交易價值實現模式的推進路徑。

（一）經驗借鑒

“雙軌制”是我國從計劃經濟向市場經濟轉型過程中所實踐出的一種特殊的制度安排，在糧食、成品油、煤炭、鋼材、木材、水泥等生產資料價格改革過程中表現得較為成功。生產資料價格“雙軌制”的運行特點是：在同一個市場同時存在體制內和體制外兩種價格形成機制，在計劃體系內的生產資料的價格仍然由計劃價格來決定，計劃價格體系之外的生產資料的價格由市場來決定；隨著體制外價格的形成機制逐漸成熟并發展壯大，最終讓體制內的生產資料價格形成機制逐步喪失并退出市場，從而實現計劃經濟向市場經濟的平穩過渡[26]?！半p軌制”還被應用于我國利率的市場化改革，利率市場化改革也是在原有計劃經濟條件下，通過完善市場競爭機制、擴大金融對外開放等方式來推動我國利率市場化。實踐證明，“雙軌制”對成功建立市場經濟發揮了重要作用。

價格“雙軌制”能夠有效避免既得利益集團的阻撓。任何改革都有一定的成本，而改革的成本又取決于改革方案是否會觸動利益相關主體的利益：觸動相關主體的利益越大，引起阻礙改革的力量也就越大，改革實施起來就越困難，改革的成本也就越高[27]。而“雙軌制”的基本策略是通過在一定時期內維持兩種制度，在舊體制向新體制的過渡過程中仍維持舊體制的基本穩定，依靠增量改革來改變新舊兩種體制之間的力量對比，最終實現由舊體制向新體制平穩過渡[28]。

“水生態銀行”交易價值實現模式若采用“雙軌制”來分步推進，將有利于解生態補償路徑依賴：第一，有利于解鎖利益相關的政府決策者對生態補償價值實現模式產生的路徑依賴。一是能夠保持社會穩定降低各級政府決策者的改革風險。分步推進路徑能夠不斷地累積支持的力量，同時還能夠針對推進過程中所面臨的各種困難和問題做出有效的規避和處理，從而大大減輕了模式推進過程中存在的失敗風險壓力以及帶來的社會震蕩風險壓力。二是能夠避免利益相關的政府決策者不立即失去原有的利益。向“水生態銀行”交易價值實現模式推進過程中必然會帶來利益格局的重新調整，這些調整往往會在不同利益群體之間進行利益再分配，從而導致原有利益集團的利益受到不同程度的損失。由于分步推進路徑的特點是不立即取消舊的價值實現模式，即在不觸動原有價值實現模式的情況下發展新的價值實現模式。因此，分步推進不至于使原有的利益相關的政府決策者立即失去原有的利益，從而避免了舊模式所形成的利益相關的政府決策者對新模式進行抵觸。第二，有利于解鎖生態環境保護者對生態補償價值實現模式產生的路徑依賴。分步推進路徑能夠給生態環境保護者提供更多獲利的可能，從而使他們也會大力支持而不是反對分步推進路徑：一是分步推進過程中的各級政府能夠借助生態補償政策來維護生態環境保護者基本生活保障權的落實。二是分步推進路徑使生態環境保護者能夠獲得充分的時間去調整自身行為，以適應“水生態銀行”交易價值實現模式并逐步適應新的制度環境。

（二）模式設計

面對“水生態銀行”交易價值實現模式的路徑依賴問題，借鑒我國生產資料價格“雙軌制”的經驗來分步推進“水生態銀行”交易價值實現模式：在“水生態銀行”交易價值實現模式的初期階段，同時開展下限標準的生態補償價值實現模式和“水生態銀行”交易價值實現模式，在“水生態銀行”交易價值實現模式的相關制度完善后，再完全擴展到“水生態銀行”交易價值實現模式；即在“水生態銀行”交易價值實現模式和生態補償價值實現模式并存與競爭的格局下，由于生態補償價值實現模式中的水生態產品價值實現程度遠遠低于“水生態銀行”交易價值實現模式，使得生態補償價值實現模式面臨越來越激烈的競爭，進而使生態補償價值實現模式逐漸萎縮，并最終被市場化的“水生態銀行”交易價值實現模式所代替。

（三）制度保障

1.界定水生態產品的權能

首先，產權理論認為水生態產品的產權交易制度越完善，水生態產品被無償占有的可能性就越小，水生態產品產權通過市場交易實現價值的可能性就越大[29]。因為產權界定能夠比較清晰地說明生態環境保護者保護生態環境形成的水生態產品所享有的權利，從而規范水生態產品的占有和支配關系，進而刺激權利人通過水生態產品交易去實現相應的價值[30]。

其次，界定水生態產品的權利大小。水生態產品使用權大小主要由水生態產品供給數量（地表徑流量）來決定，對其進行精確計量能夠有效實現水生態產品開發、使用、交易過程中的排他性。

最后，水生態產品供給數量又受到水生態產品排他性費用的制約。因此，水生態產品使用權的權利大小關鍵是如何用最小的成本確定不同區域來源的水生態產品的地表徑流量。

2.建立水生態產品供需主體間的關系

我國現有的法律制度導致水生態系統保護者難以獲得相應經濟收益的權利，水生態產品受益者基本上沒有支付相應費用的義務。這將扭曲水生態產品供給主體與受益主體之間的關系。因此，建議從法律上明確生態環境保護者獲得相應經濟收益的權利以及水生態產品受益者受讓需支付相應費用的義務，從而將水生態產品供需主體之間的關系有效建立起來，避免受益主體“搭便車”。

3.完善水生態產品的交易價格機制

價格是利用經濟手段調節水生態產品供需關系的重要方式，要讓市場在資源配置中起決定性作用，就必須完善由市場決定交易價格的機制。然而，我國現有水生態產品的定價機制缺乏全面性和科學性，水生態產品使用費征收標準總體上偏低，從而導致價格無法真實反映水生態產品的稀缺性和供求關系，進而導致水生態系統保護者通過“水生態銀行”交易市場獲得財富的積極性不高。因此，一是建議進一步提高水生態產品使用費的征收標準，這將有利于完善水生態產品的有償使用制度，使其能客觀、真實地反映水生態產品的稀缺程度，實現水生態產品的價值與生態環境保護者的合理預期收益。二是建議積極營造可競爭的市場交易環境，形成一個由市場供求關系決定的水生態產品交易價格機制。

4.完善“水生態銀行”交易的監管制度

市場監管的目的是維護水生態產品產權交易市場的秩序，營造公平競爭的市場交易環境。政府應從以下方面完善“水生態銀行”交易的監管制度：一是明確“水生態銀行”交易的監管主體。二是明確“水生態銀行”交易監管的內容。三是完善水生態產品計量監測的手段。

五、結束語

本研究結果表明“水生態銀行”交易模式契合國家政策導向，能為利益相關方提供潛在收益，是我國水生態產品價值實現模式轉變的方向。然而，“水生態銀行”交易模式的構建面臨傳統生態產品價值實現模式的路徑依賴。為此，本研究提出借鑒“雙軌制”思維的分步推進策略：在模式構建的初期，并行實施生態補償模式與“水生態銀行”模式，既保障生態環境保護者的基本需求，又培育市場化交易機制；待“水生態銀行”交易相關的制度逐步完善后，再向“水生態銀行”模式全面過渡。這一漸進式路徑有效打破了路徑依賴的困境，對促進我國生態環境治理領域的不斷完善具有重要理論價值。

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