特朗普新關稅政策對全球經濟治理體系的沖擊與中國對策

關鍵詞：新關稅政策全球經濟治理美國優先泛安全化中國對策

DOI:10.19592/j.cnki.scje.430456

JEL分類號：F13，F53，F55 中圖分類號：F740

文獻標識碼：A 文章編號：1000-6249(2025)07-001-15

一、引 言

2025年特朗普重返白宮后推出的新關稅政策，正在對全球經濟治理體系產生深刻影響。該政策最高對中國商品征收累計 145% 的關稅，對全球多個國家實施差別化關稅措施，在平均稅率上已超越了1934年以來最高水平，比特朗普第二任期前的平均有效關稅稅率提高了 。從政策性質來看，其新關稅政策體現了美國通過單邊貿易政策工具來重新塑造國際經濟秩序的意圖，加速推動全

球經濟治理體系從多邊合作轉向單邊主導。

現有關于全球經濟治理體系困境與變革的研究，主要從國家間權力博弈、制度競爭、地緣政治對抗等宏觀視角切入分析，相對忽略了霸權國國內經濟政策的外溢效應及其對國際經濟秩序的重塑作用。而當前特朗普的新關稅政策恰恰提供了觀察這一過程的獨特窗口：它既是美國經濟民族主義與戰略競爭思維的集中體現，更是其通過單邊經濟措施重構全球經濟治理體系的戰略工具，使得其超越了傳統貿易爭端的范疇，具有前所未有的破壞力。與以往局部性、臨時性的貿易摩擦不同，這一政策以\"關稅對等\"為名，實際上體現出單邊主義的經濟治理邏輯，直接沖擊了以WTO為核心的多邊貿易體制，推動全球經濟治理從“規則導向\"向\"實力導向\"轉變。研究這一政策對全球經濟治理體系的多層次沖擊機制，不僅有助于理解當前國際經濟秩序面臨的深層次挑戰，更能為預判全球經濟治理體系的未來走向提供重要的分析視角。

本文以特朗普政府的新關稅政策為核心研究對象，結合霸權穩定論、權力轉移理論和安全化理論，從國內經濟政策外溢效應的視角，分析美國通過“破壞性重構”應對全球地位相對下降的新策略及其對全球經濟治理體系的系統性沖擊。具體而言，本文試圖回答三個核心問題：美國為何從全球經濟治理體系的維護者轉向破壞性重構者？特朗普新關稅政策的實施呈現出何種邏輯并對全球經濟治理體系產生何種沖擊？中國應如何應對挑戰以維護多邊主義和開放型世界經濟？余文安排如下，第二部分以美國在傳統全球經濟治理體系中的收益變化為切入點，分析其從護持轉向重構的結構性動因。第三部分在梳理特朗普政府新關稅政策演進脈絡的基礎上，剖析其作為破壞性重構工具的核心特征與實施邏輯。第四部分從治理機制回退、主體責任重配和議題泛安全化三個維度，探討該政策對全球經濟治理體系的多層次沖擊機制。第五部分提出中國應對挑戰的政策建議。

二、美國對全球經濟治理體系由護持轉向重構的動因

（一）美國對傳統全球經濟治理體系的霸權護持

二戰后美國主導建立的布雷頓森林體系及其后續演進形成的全球經濟治理架構，為美國帶來了巨大的制度性收益和結構性優勢。作為這一體系的主導者，美國通過國際貨幣基金組織(IntemationalMonetaryFund，IMF）、世界銀行（World Bank，WB）、世界貿易組織（World Trade Organization，WTO)等多邊機構的制度安排，成功構建了一套服務于自身利益最大化的全球經濟治理體系，并使其能夠從中獲取持續的超額收益，進而形成了維護既有體系的強大內生動力。基于這一利益考量，美國長期以來表現出對傳統全球經濟治理體系的積極護持，其收益及其維護動力主要體現在以下三個方面。

1.美元霸權帶來的巨額鑄幣稅收益

美國護持傳統全球經濟治理體系的首要動因，體現在其對美元國際儲備貨幣地位的維護以及由此產生的鑄幣稅收益。截至2024年末，美元在全球外匯儲備中占比約 ，在國際支付中占比約 ，美元的國際貨幣地位使美國獲得了獨特的\"外部鑄幣稅”，包含傳統意義上的發行鑄幣稅、擴展意義上的通貨膨脹稅和寬泛意義上的國際貨幣收益三個層次的收益（宋芳秀和李慶云，2006）。這種鑄幣稅收益規模遠超傳統的國內鑄幣稅概念，僅在1981—2002年間便為美國創造了累計高達9530億美元的收益（陳雨露等，2005），構成了美國經濟優勢的重要來源，并為美國政府債務的可持續性提供了重要支撐。除鑄幣稅收益之外，美元霸權還賦予了美國強大的金融制裁能力，使其可通過IMF和國際資金清算系統(SWIFT)等機制，將特定國家或實體排除在國際金融體系之外，實現\"金融武器化”。如其在2022年俄烏沖突爆發后將俄羅斯主要銀行踢出SWIFT系統，凍結俄央行約3000億美元海外資產。巨大的美元霸權收益，使美國自二戰后極力維護以IMF和世界銀行為核心的國際貨幣體系，以及包含WTO在內的全球經濟治理體系，其不僅為美元的國際儲備貨幣地位提供了制度性保障，更構成了美國獲取鑄幣稅收益和維護全球金融主導地位不可或缺的制度基礎設施。

2.金融-貿易循環中的結構性套利收益

美國維護傳統全球經濟治理體系的第二個核心動因，體現在其通過運用他國的美元外匯儲備獲得金融業收益的獨特循環機制。這一機制的理論基礎可以追溯到蒙代爾-弗萊明模型對開放經濟的分析，并在美國的實踐中得到了創新性發展。這種循環機制的核心在于，美國通過維持貿易逆差向全球提供美元流動性，而流出的美元又通過金融投資的形式回流美國資本市場，形成了“美元循環”的閉環結構。20世紀80年代中期以來，這一模式愈加深化，美國高消費低儲蓄與貿易伙伴國低消費高儲蓄形成對稱互補，使得國際經濟在各國經濟失衡不斷加重的情況下仍能順暢運行。2000—2020年期間，美國累計貿易逆差高達14.84萬億美元，2024年貨物貿易逆差達到9184億美元，與此同時，美國對外凈負債從1.53萬億美元增長至26.23萬億美元①。貿易和金融資產的“逆差-凈流入\"組合，構成了美國獲取結構性收益的重要機制。

更為關鍵的是，這種資本回流具有明顯的不對稱性特征：其他國家主要購買相對安全但收益較低的美國國債，而美國則對外進行收益率更高的直接投資，形成了“投資收益的不對稱性\"（Caballeroet al.，2008)。美國通過金融市場的深度和廣度優勢，將全球儲蓄轉化為對美國的低成本融資，同時獲得海外高收益投資回報，這種結構性收益機制為美國經濟提供了持續的外部資源支持，促使美國傾向于保持既有的全球經濟治理體系。

3.全球產業分工中的價值鏈控制收益

美國維護傳統全球經濟治理體系的第三個核心動因，源于其在全球價值鏈分工體系中占據的支配性地位及由此獲得的超額收益。通過主導以WTO為核心的多邊貿易體系，美國構建了一套高度不對稱的全球產業分工格局，使自身能夠長期占據價值鏈高端并攫取大部分利潤。美國憑借在技術創新、金融服務、知識產權等高附加值領域的絕對優勢，將其勞動密集型制造環節系統性地轉移至發展中國家，自身則專注于研發設計和品牌營銷等“微笑曲線”兩端的高利潤環節。服務主導-制造外包\"的分工模式蘊含著深刻的權力不對稱性，美國通過控制核心技術、關鍵零部件、品牌渠道等價值鏈關鍵環節，在全球生產網絡中占據了支配地位，而發展中國家雖然承擔了大部分制造環節，但由于缺乏技術升級能力和品牌議價權，只能獲得微薄的加工利潤。這種不對等的分工關系產生了兩個重要后果：其一是美國得以將資源從勞動密集型制造業中釋放出來，集中投人到高附加值的服務業和創新活動中;其二是美國獲得了以相對較低成本獲取全球制成品的能力，并推動了其消費能力與生產能力的系統性脫鉤（程恩富和夏暉，2007)。這一脫鉤過程在美國經常賬戶數據中得到了清晰體現：美國貿易赤字規模從1994年的984億美元迅速擴大，至2024年達到8178億美元的歷史新高，其中貨物貿易逆差達到12129億美元。

美國利用其金融霸權地位維系了美元的強大購買力，使其擁有了遠超當期生產能力的消費水平，美國由此得以享受由全球生產網絡提供的廉價商品(楊緒彪，2009;丁志杰和謝峰，2014)，這種超常消費模式不僅使得美國在政治經濟層面形成了維護現有國際分工格局的強大既得利益集團，還使其對這種不對稱的全球經濟結構產生了深度的路徑依賴。

綜上所述，美國對傳統全球經濟治理體系的維護源于其從中獲得的三重結構性收益：通過美元國際儲備貨幣地位獲取鑄幣稅收益，通過金融-貿易循環機制實現低成本融資與高收益投資的收益差，通過主導全球價值鏈分工獲得超額價值回報。三重收益相互強化、彼此支撐，共同構成了使美國能夠以極低成本獲取全球資源、維持超常規債務水平、享受過度消費的全球經濟治理體系，使美國在過去數十年間始終扮演著現有全球經濟治理體系最堅定的維護者角色。然而，當這一體系的內在矛盾不斷積累、維護成本持續攀升，特別是當新興經濟體的崛起開始動搖美國的主導地位時，美國對待這一體系的態度也開始發生根本性轉變。

（二）美國破壞性重構全球經濟治理體系的動因

作為二戰后全球經濟治理體系的主要締造者和長期維護者，美國卻在近年來頻繁展現出對現有多邊經濟秩序的破壞性重構意圖。這種意圖在其一系列單邊主義行動中得到充分體現：退出跨太平洋伙伴關系協定(Trans-Pacific Partnership Agreement）、巴黎協定（The Paris Agreement）等多邊機制、癱瘓WTO爭端解決機制、單方面發動關稅戰和科技戰、濫用金融制裁工具，以及構建排他性的\"小圈子\"替代既有多邊框架等。美國在全球經濟治理體系中從護持向修正的態度轉變，既源于國內政治經濟壓力，又反映了其對國際權力格局變化的戰略焦慮(李志永，2022)。這種轉變是美元霸權內在矛盾、制造業空心化導致的社會分化以及新興經濟體制度性挑戰三重因素疊加的必然結果。

1.美元霸權的內在矛盾與維護成本上升

當前，美元體系在自我強化效應、美元寡頭壟斷國際貨市供給市場的排他效應和霸權護持效應等影響下，已進入錯位運行階段，美元霸權體系的可持續性正面臨結構性挑戰（張發林和崔陽，2025）。二戰后美國主導建立的全球經濟治理體系高度依賴“美元環流\"機制，在布雷頓森林體系崩潰后美國主要依賴于“貿易渠道投放、金融渠道回流\"模式的環流，該機制的穩定運行需要四個必要條件的同時滿足：其一，美國保持貿易逆差以向全球提供流動性的意愿;其二，貿易伙伴維持對美順差的能力和動機;其三，美國金融市場能夠提供具有吸引力的投資工具;其四，國際投資者對美元資產的信心保持穩定。然而，這一機制存在的內生性矛盾會不斷侵蝕自身賴以存續的基礎，導致美國經濟虛空化和全球經濟失衡加?。◤埣兺?008)。這種內在矛盾在當代表現為“特里芬難題\"的新形態。一方面，美元的過度強勢削弱了美國商品的出口競爭力，加劇了貿易逆差并形成路徑依賴;另一方面，美元國際循環模式已經從傳統的\"金融渠道投放、貿易渠道回流\"演變為\"貿易渠道投放、金融渠道回流”，意味著美國必須同時承擔提供全球流動性的責任和應對貿易赤字擴大的壓力，形成了難以調和的政策困境。

當前\"美元環流\"機制的脆弱性集中體現在兩個維度。首先，美國維持貿易逆差的政治意愿顯著下降，國內保護主義情緒高漲使得繼續扮演“最后消費者”角色的政治成本急劇上升。其次，美國信用危機下，全球投資者對美元資產的信心出現系統性動搖，美元資產作為美元回流主要載體的美國國債正在失去投資吸引力。國際信用評級機構穆迪于2025年5月16日宣布將美國主權信用評級從Aaa下調至Aa1，理由是美國政府債務和利率支付比例增加①。截至2024財年末，美國聯邦政府債務總額約為36.2萬億美元，相當于國內生產總值的 。2024財年聯邦財政支出約6.75萬億美元，收入約4.92萬億美元，年度赤字達1.83萬億美元。同時債務利息占聯邦支出的比重從2021財年的5.2% 上升到2023財年的 10.7% 。利息支出已成為僅次于社會保障的第二大聯邦預算支出類別，到

2026年凈利息支出將達GDP的 3.2% ，并達到聯邦收入的 。償債成本正逐步侵蝕美國政府的財政空間，加劇其財政壓力，并迫使其尋求對既有模式的顛覆性改革。特朗普政府試圖通過關稅壁壘增加財政收人、通過貿易保護減少逆差規模，本質上是美國在美元霸權維護成本不斷攀升的情況下不得不采取的短期應對策略。然而，這種以破壞多邊貿易體系為代價的單邊主義貿易措施，難以破解美元霸權體系的深層次困境和不可持續性難題(朱太輝，2010)。

2.制造業空心化引發的國內政治壓力與治理困境

自由貿易體系下美國主導的全球產業分工雖然提升了經濟效率，并為美國帶來了巨大收益，但也造成了美國國內嚴重的政治分化和制造業空心化，這種分化是推動美國對現有全球經濟治理體系進行破壞性重構的關鍵內生動力（李凌云，2010)。從20世紀90年代開始，美國經濟逐步呈現出“脫實向虛”的金融化趨勢，制造業增加值占GDP比重從1979年的 20.0% 下降至2023年的 10.3% ，制造業就業人口從1974年的1851萬下降至2024年的1281萬，占非農總就業人口比重從 23.62% 降至8.11% ，同時服務業就業比重攀升至 86.29% 。

數據來源:美聯儲經濟數據庫(Federal Reserve Economic Data），https:/fred.stlouisfed.org。

制造業空心化惡化了美國社會勞動力再生產的社會條件，形成了“產業空心化一社會分化一政治極化一政策激進化\"的惡性循環鏈條，導致了其經濟治理政策的失靈(王生升等，2023)。制造業空心化通過兩方面機制轉化為政治壓力。一方面是就業結構的斷裂性變遷。傳統制造業提供的中等技能、中等收入崗位大量消失，取而代之的是高技能高收人和低技能低收入的\"啞鈴型\"就業結構，中產階級的“塌陷”直接動搖了美國政治黨派中建制派的政治基礎。另一方面，東西海岸的金融中心和科技中心與中部\"鐵銹地帶”的發展形成鮮明對比，經濟在地理空間的不均衡發展強化了階級分化，使得政治立場分化呈現出明顯的地域特征，傳統制造業集中的賓夕法尼亞、俄亥俄、密歇根、威斯康星等州的制造業工人在全球化進程中失去工作崗位，成為特朗普的核心支持群體，該地區的鋼鐵企業和工會等利益集團持續推動美國實施貿易保護政策，形成了強大的政治聯盟，并催生了“鐵銹地帶”的政治反叛，成為特朗普主義的重要支撐（張文宗，2018）。

同時，美國內部收入分配的惡化也在進一步加劇社會撕裂。自1978年以來，美國個人凈財富前1% 人群所占的份額從 21.8% 上升至2023年的 34.8% ，而中間 40% 的人群所占份額卻從 35.3% 下降至 29.5% ，后 50% 的財富份額從 20.2% 下降到僅 。這種懸殊差距不僅體現在收入上，更反映在財富積累、教育機會、健康狀況等多個維度。經濟不平等轉化為政治不平等，富裕階層通過政治獻金、游說等方式對政策制定的影響力不斷增強，而普通民眾的政治效能感持續下降，為民粹主義和極端主義提供了肥沃的土壤(節大磊，2016)。深層次的社會經濟矛盾為特朗普式的\"反建制\"政治提供了廣泛的民意基礎，進而推動美國政府采取更加激進的貿易保護主義政策。通過將國內問題外部化，將全球化描繪為美國工人困境的根源，特朗普成功地將經濟焦慮轉化為政治動員。這種政治邏輯決定了美國必然試圖通過破壞現有全球經濟治理規則來回應國內政治壓力，包括退出或重新談判貿易協定、單方面加征關稅、限制技術轉讓等(凌勝利和王彥飛，2020）。

3.新興經濟體崛起對既有治理架構的系統性影響

從霸權穩定論和權力轉移理論的視角分析，當前美國面臨的最大挑戰在于以中國為代表的新興經濟體在現有國際秩序內的快速崛起，這種崛起正在根本性地改變全球權力格局和制度性話語權的分配，實力對比的快速變化和新興經濟體話語權的上升使美國面臨巨大的制度性壓力。

新興經濟體對既有治理格局的影響在兩方面體現。一是在現有制度內部尋求權力再分配。在國際貨幣基金組織和世界銀行等機構中，雖然美國仍保持最大的投票權，維持著事實上的否決權，但中國等新興經濟體的投票權和話語權也在迅速擴大。2016年IMF份額改革后，中國的投票權從3.8% 上升至 ，成為第三大股東。更重要的是，新興經濟體開始在這些機構中形成協調機制，集體發聲要求更大的代表性，使美國的制度性霸權面臨結構性侵蝕。二是構建替代性或補充性的國際制度。中國主導建立的亞洲基礎設施投資銀行(AIIB)吸引了包括美國傳統盟友在內的多個國家(賀凱等，2019;張發林和崔陽，2025);金磚國家新開發銀行采用均等股權結構，打破了按經濟實力分配投票權的慣例；“一帶一路”倡議已有150多個國家和國際組織簽署合作文件；上海合作組織從安全合作擴展至經濟領域;《區域全面經濟伙伴關系協定》RCEP)構建了全球最大自貿區等等。中國與各國搭建起日益緊密的外交關系（韓永輝等，2024)，其主導的替代性國際制度被美國視為在歐亞大陸的利益和領導地位的巨大挑戰(馬建英，2015;韓永輝，2019)，來自新興國家的挑戰使美國面臨兩難困境。一方面，如果繼續在現有體系內部進行漸進式改革，可能無法阻止權力的持續流失;另一方面，如果采取激進的“推倒重來\"策略，又可能加速替代性體系的形成和既有體系的瓦解。新興經濟體通過\"建制”和\"改制”相結合的方式逐步擴大對國際秩序的影響力（徐進，2019)，這種漸進式的制度競爭比直接的軍事對抗更難應對，也更具長期威脅性。美國在試圖通過重建排他性制度體系剝奪新興國家的制度權力的過程中(齊尚才和張韻，2024)，意識到傳統的制度工具已經難以有效遏制新興大國的崛起，這種焦慮驅使其采取更加激進的手段，包括貿易戰、技術封鎖、金融制裁等，試圖通過破壞現有規則來延緩權力轉移的進程。

總體上看，美國破壞性重構當前全球經濟治理體系的動因源于多個方面：經濟上，美元霸權的內在矛盾和維護成本上升迫使其尋求新的平衡模式;政治上，制造業空心化引發的國內分化使自由貿易政策失去民意基礎;戰略上，新興經濟體的制度性挑戰侵蝕其傳統優勢地位。多方面的壓力迫使美國采取“推倒重來”的激進策略，當前美國對于全球經濟治理體系的破壞性重構，是其國內結構性矛盾與國際權力格局變化共同作用的必然結果（盧凌宇和鮑家政，2019)。這種重構并非在現有框架內的漸進式改革，而是對整個多邊貿易體系的根本性顛覆，并推動全球經濟治理進入一個更加碎片化和沖突性的新時期。

三、特朗普新關稅政策的主要特征與實施目的

美國對全球經濟治理體系的破壞性重構以具體的政策工具作為支撐，特朗普政府的新關稅政策是其重構戰略的核心載體，為深入理解美國當前的治理體系變革提供了一個切入點。

（一）特朗普新關稅政策的主要特征與演進趨勢

特朗普第二次就任美國總統后，迅速重啟并升級了其標志性的關稅政策。2025年2月1日，美國率先以“芬太尼問題\"為由，對中國商品加征 10% 關稅，對墨西哥、加拿大商品加征 25% 關稅。3月26日，美國進一步宣布對所有進口汽車征收 25% 關稅，于4月3日生效。4月2日，美國政府簽署兩項關于“對等關稅”的行政令，宣布對貿易伙伴設立 10% 的“最低基準關稅”，并對主要貿易伙伴加征稅率10% 到 49% 不等的關稅，涉及歐盟、亞洲、中東、拉美及非洲等70多個國家和地區①。在稅率設計上，特朗普的新關稅政策呈現明顯的差異化特征，與美國貿易逆差規模成正相關關系。分區域來看，亞洲地區加征關稅力度整體最大，其中柬埔寨、越南、泰國、中國、印度尼西亞分別被加征關稅 49% 、46%，36%，34%，32% 。歐洲地區加征力度次之，雖然5月23日特朗普發文宣布計劃從6月1日起對歐盟征收 50% 的關稅，但隨后又稱將延遲實施。總體上看，針對中國的措施最為嚴厲，因中國反制其關稅政策，美國兩次調整對中國產品的報復性關稅率，加征關稅稅率曾累計達到 145% ，雖然在后續5月11日中美雙方在瑞士日內瓦完成了第二輪高層經貿對話，并宣布雙方互相取消 91% 的加征關稅與反制關稅，同時暫停實施 24% 的加征關稅，但目前雙方仍然保留有 10% 的互征關稅。

特朗普政府的新關稅政策具有四方面主要特征：一是極端單邊主義，完全拋開WTO規則和多邊協商機制，直接通過行政手段對各國實施高關稅，從根本上動搖了二戰后建立的多邊貿易體系基礎。二是逆差導向的差別化征稅，以各國對美貿易順差規模為主要依據確定關稅稅率，體現出明顯的報復性和歧視性色彩。三是全球覆蓋性沖擊，關稅范圍涉及多個國家和地區，打破了傳統盟友關系的貿易互惠傳統，顯示出美國優先的“無差別打擊\"政策取向。四是政策工具綜合化，將關稅政策與產業政策、地緣政治博弈深度綁定，使其成為服務于“美國優先”戰略的綜合性政策工具。

（二）特朗普政府新關稅政策的實施目的與根本邏輯

特朗普認為美國當前面臨的諸多問題根植于其戰后一手構建的全球經濟治理模式，這種模式雖然確立了美國的霸權地位，但也逐漸侵蝕了美國的實體經濟基礎③，其新關稅政策實質上服務于重構全球產業分工、重振國內制造業、緩解國內政治壓力等多重目標(沈國兵，2025)。

特朗普政府新關稅政策的主要目的體現在三個方面：第一，扭轉貿易逆差。美國長期維持的貿易逆差被特朗普視為“利益流失\"的直接體現。特朗普政府嘗試利用高關稅直接減少進口，迫使貿易伙伴降低對美出口或增加自美進口，從而縮小貿易逆差規模。這種簡單的算術邏輯忽略了全球價值鏈的復雜性，但在政治上具有直觀的說服力(吳心伯，2022)。第二，增加財政收入并為國內減稅創造空間。關稅作為一種直接的財政收人來源，對緩解美國財政壓力具有立竿見影的效果。2018年特朗普政府對中國商品加征關稅之前，美國每財政年度關稅收人約為350億美元，2018年為413億美元，2022年升至1118億美元，5月26日美國財政部公布5月單月關稅收入，創歷史新高達223億美元，2025財年累計關稅收入已經攀升至930億美元，其中 47% 來自4月和5月②。面對當前超過34萬億美元的聯邦債務和持續擴大的財政赤字，關稅收入被特朗普政府視為重要的財政補充。同時，特朗普政府將關稅收人作為國內減稅的對沖手段，試圖在不增加財政負擔的情況下實現對企業和個人的減稅承諾。第三，推動制造業回流。通過提高進口商品成本，關稅政策旨在提升美國本土制造業在國際上的相對競爭優勢，吸引制造業回流美國，重振美國制造業，創造更多藍領就業崗位，以回應“鐵銹地帶”選民的政治訴求。

特朗普政府的新關稅政策還體現了更為復雜的戰略邏輯。首先是通過經濟手段實現戰略遏制，關稅政策被用作地緣政治博弈的籌碼，以換取更廣泛的戰略利益。對于中國等主要競爭對手，高關稅的目的不僅在于經濟利益，更在于削弱其國際貿易競爭力，打擊其經濟并影響社會穩定性（吳衛星和張麗娜，2025)，從而在更廣泛的戰略競爭中獲得優勢，體現出特朗普政府將經貿工具政治化、武器化的傾向。其次，是基于霸權地位的恐嚇性威脅。特朗普認為憑借美國市場的巨大規模和美元的國際儲備貨幣地位，可以通過單方面加征關稅迫使貿易伙伴妥協，在不承擔實質性成本的情況下獲得貿易讓步，這種策略假設其他國家會因為擔心失去美國市場而主動降低貿易壁壘，接受不平等的貿易條件，即被加征關稅國缺少反制能力和替代選擇。最后，是美國對自身經濟結構失衡進行根本性調整的嘗試。當前美國政府的新關稅政策反映了特朗普對美國長期經濟結構失衡的根本性反思，美元國際貨幣地位雖然帶來了“鑄幣稅\"等特權收益，但也導致了制造業空心化、貿易逆差過大、金融化過度等結構性問題。特朗普試圖通過關稅手段打破這種路徑依賴，重新平衡美國的產業結構和對外貿易關系。然而，這種試圖通過貿易保護主義解決內部經濟問題的做法，本質上將以破壞既有全球經濟治理體系和國際經濟秩序為代價。

四、特朗普新關稅政策對全球經濟治理體系的沖擊

當前美國在全球經濟治理體系中的角色發生了根本性轉變。依據霸權穩定論理論框架，守成霸權國通常維護現有規則，崛起國則是挑戰現行秩序的修正主義者身份，但當霸權進人相對衰弱時期，霸權國本身可能成為現有規則的最大批評者和修正者(辛翠玲，2018)。美國通過“美國優先\"的經貿戰略，以貿易爭端為主的沖突手段，強勢修正既有的多邊國際秩序，將美國國家利益極大化，其破壞性重構的真正目標是創造一種更有利于自身的全球經濟治理體系①，并在治理機制、治理主體和治理對象三方面對現有治理體系造成沖擊。

（一）引發治理機制由多邊協調向雙邊博弈回退

美國選擇退出而非改革現有多邊機制的戰略行為體現了深層的權力考量。在傳統多邊貿易體制下，全球經濟治理體系呈現為“ 的多邊博弈結構，即美國作為霸權國與其他N個國家在統一規則框架下進行重復博弈。多邊貿易體制的建立旨在通過降低交易成本、提供信息透明度、建立可信承諾機制來促進國際合作，本質上是一種重復博弈下的合作均衡，各方通過長期互動建立信任和合作預期。在霸權鼎盛時期，美國依仗其經濟實力絕對優勢、技術標準制定權和金融體系控制力，可通過議程設置權和否決權威脅對多邊主義機制進行控制，并通過“間接控制\"方式增強霸權合法性，建立“美國—國際制度一他國\"的雙重控制關系，通過制度程序將自身訴求確立為集體意志。但進入霸權衰退時期，由于相對經濟實力下降、新興國家集體議價能力增強、國內政治極化加劇、盟友政策獨立性上升等多方面原因制約，多邊主義機制已成為限制自身行動自由、增強對手影響力的制度枷鎖。

特朗普政府通過新關稅政策強制將多邊博弈轉化為一系列\"1對1\"的雙邊博弈，改變了博弈結構。在雙邊博弈中，美國可以充分利用其市場規模優勢和美元霸權地位，形成“要么接受高關稅，要么接受不平等談判條件”的強制性選擇。通過對不同國家實施差別化關稅稅率（如對中國 34% 、越南46% 、柬埔寨 49% )，美國有效阻止了受影響國家形成反制聯盟，將原本的“ 1+N^; ”博弈分解為多個獨立的雙邊博弈。在雙邊框架下，美國可以根據每個國家的具體弱點設計針對性的施壓策略，如對墨西哥以\"芬太尼問題\"施壓、對中國和歐盟以“貿易逆差\"施壓，最大化其談判優勢。特朗普認為處于貿易失衡、但經濟體量大于他國的美國有足夠的能力出擊和防衛，可輕易成為貿易沖突的贏家，減少“搭便車\"效應和修正“不公平\"的國際規則體系（王輝，2019)，這點可從特朗普政府退出TPP、威脅退出《美墨加協定》并推動重新談判等措施中看出。通過頻繁加征關稅并濫用《國家緊急狀態法》和《國際緊急經濟權力法》，將關稅從經濟調節手段轉化為政治施壓工具，形成“緊急狀態—加征關稅—談判讓步”政策循環。

美國對既有國際經濟秩序從靈活地修正到偏執地修正的轉變，對全球經濟治理體系造成了結構性影響（管傳靖，2020)。首先，它從根本上沖擊了戰后建立的多邊協調機制，WTO等多邊機制被嚴重邊緣化，美國對所有貿易伙伴加征關稅實質上宣告了對多邊規則的徹底拋棄。其次，雙邊談判機制重新興起，各國被迫重新回到雙邊談判的軌道，通過一對一的討價還價來爭取關稅減免。這種做法打破了多邊體制下的公平競爭環境，讓擁有更強談判實力的國家能夠獲得不成比例的利益，而弱小國家在談判中處于極為不利的地位。美國則可利用其市場優勢和金融霸權，在雙邊談判中占據壓倒性優勢，如通過G7擴容、四方安全對話等“小圈子\"機制替代WTO和聯合國等多邊平臺，實現“規則制定權內部化”，重建一套將新興國家排除在外的排他性、俱樂部式制度體系，確立由其單獨主導決策的非自由霸權(Posen，2018)，這種不平等的博弈結構必然導致國際經濟秩序的進一步失衡和全球經濟治理體系的系統性碎片化。

（二）加劇治理主體分化與集體行動意愿下降

特朗普政府的新關稅政策本質上觸發了全球經濟治理體系中治理主體責任的根本性重新配置，導致各國集體行動意愿嚴重分化，治理主體各自為政，阻礙了有效治理共識的形成。美國從傳統的全球秩序協調者轉變為單邊主義的推動者，這一角色轉換不僅背離了戰后國際經濟秩序的基本原則，更在全球范圍內引發了治理主體間的分化對立和合作意愿的下降。從霸權穩定論和集體行動理論的角度分析，有效的全球經濟治理需要主要國家在共同利益基礎上形成合作共識，并通過制度化安排實現集體行動。傳統上，美國作為霸權國承擔著協調各國利益、維護制度穩定的核心責任，其他國家基于對美國領導力的認可和對制度收益的預期，愿意在多邊框架內進行合作。然而，特朗普政府的新關稅政策充分體現了對傳統協調者角色的根本性背離，美國不再尋求通過多邊協商形成共識，而是通過單邊施壓迫使各國接受其政策偏好，這種做法直接破壞了集體行動的信任基礎。

新關稅政策引發的治理主體分化主要表現為兩個層面的集體行動意愿分化。在發達國家層面，美國對傳統盟友的關稅施壓破壞了西方內部的政策協調機制。歐盟、日本、加拿大等傳統盟友面臨美國關稅威脅時，被迫重新評估與美國的合作關系，開始尋求獨立的政策選擇。世界體系理論和依附理論揭示的\"全球產業分工核心—邊緣結構\"在美國單邊主義沖擊下面臨重構壓力。美國通過高關稅政策強力推動制造業回流，試圖改變長期形成的\"美國消費—發展中國家生產\"的全球分工格局，對中國商品、越南和柬埔寨等制造業集中的發展中國家加征高額關稅，直接沖擊其比較優勢產業。在發展中國家層面，面對美國關稅沖擊的國家開始各自尋找應對策略，原本在南南合作框架下的團結合作出現松動。更為嚴重的是，美國強迫東南亞國家對中國產品抵制或加稅，構建排斥中國的供應鏈體系，人為制造了發展中國家之間的利益沖突，沖擊了南南合作的基礎。在缺乏霸權國有效協調的情況下，分散的國家行為體短時間內難以自發形成有效的國際合作，容易陷入“搭便車”困境和\"公地悲劇”。美國不僅不再通過多邊機制協調各國利益，反而將治理責任推卸給其他國家，要求它們在美中競爭中“選邊站隊”，這種做法進一步加劇了治理主體之間的分化和對立。各國開始優先考慮短期國家利益而非長期集體利益，導致全球治理的集體行動能力顯著下降。

治理主體責任重新配置引發的連鎖反應集中體現在治理共識形成機制的失效。美國退出協調者角色后，原有的\"美國主導—盟友配合一其他國家跟隨\"的治理模式徹底瓦解，各國開始采取單邊主義措施來保護自身利益，國際經濟合作呈現無序化趨勢。傳統的政策協調平臺和機制面臨分化，無法就重大經濟議題形成有效共識。這種經濟分化又轉化為更深層次的政治分化：發達國家內部出現裂痕，傳統盟友關系受到沖擊；發展中國家被迫在大國競爭中選擇立場，原有的團結合作機制受到侵蝕；新興經濟體與傳統發達國家之間的矛盾更加尖銳，相互猜疑和不信任加劇。最終結果是全球經濟治理體系面臨嚴重的碎片化風險，治理主體各自為政，集體行動能力顯著下降，國際經濟秩序的穩定性和可預測性受到嚴重損害，有效治理共識的形成變得極其困難。

（三）促使治理客體由經濟議題向泛安全化擴展

泛安全化作為霸權護持的重要手段，在美國應對自身衰落的過程中被廣泛運用。安全化是“一個問題如何在語言上被描繪成存在的威脅”（Buzan and Hansen，2009)，通過這種行為對于構成生存威脅的指涉對象采取非常措施。泛安全化則是“對眾多非安全化議題進行安全化建構，使安全的邊界、范疇與維護安全的手段極度擴張，進而導致國家安全議程變得無所不包”（盧凌宇和崔磊，2024）。當前美國的新關稅政策正是這種泛安全化邏輯的典型體現，將原本屬于經濟效率范疇的貿易議題重新界定為國家安全威脅。

特朗普政府通過“危機感知—構建并接受安全化訴求一泛安全化\"的傳導路徑，系統性地將經濟議題安全化（唐健，2020)。在危機感知階段，美國將中國經濟崛起構建為對其霸權地位的根本性威脅。2017年美國《國家安全戰略》明確提出“經濟安全就是國家安全”，將中國列為“修正主義國家\"①。進一步的，在政策工具上美國政府整合《1962年貿易擴展法》第232條、《1974年貿易法》第301條及《1977年國際緊急經濟權力法》（IEEPA），授權總統以“國家安全”名義實施關稅制裁，并通過2025年2月行政命令強制推行《公平互惠貿易清單》（Fair Reciprocity Schedule），徹底將經濟效率議題安全化。該政策的選擇性豁免進一步暴露泛安全化的工具性本質，美國海關宣布對芯片、智能手機等電子產品豁免關稅，理由是“維護科技供應鏈穩定”，但豁免集中于蘋果、英偉達等美企主導領域，而對中國5G、新能源等威脅其技術優勢的領域則保持部分關稅與技術制裁，充分體現了所謂\"國家安全\"考量的選擇性和工具性特征，本質上是將經濟競爭重新包裝為安全對抗，為單邊主義行為提供合法性依據。

全球性的泛安全化擴散正在產生三重破壞性后果。第一，國際經貿規則體系加速碎片化。當各國都以國家安全為由制定排他性規則時，統一的多邊規則體系必然走向瓦解。第二，全球產業鏈面臨“巴爾干化”風險。企業不得不在不同的安全標準之間選邊站隊，導致技術標準分裂、市場準人壁壘激增，全球經濟效率顯著下降。第三，國際合作空間急劇壓縮。當經濟議題被廣泛安全化時，各國更傾向于將有限資源投人到維護自身安全而非全球公共品供給，導致氣候治理、疫情防控等需要國際協調的議題面臨更大的集體行動困境。從長遠看，這種泛安全化的全球擴散如果得不到有效遏制，將把世界經濟推向一個高成本、低效率、弱合作的“新冷戰\"格局。

五、中國應對特朗普新關稅政策對全球經濟治理體系沖擊的對策

面對特朗普新關稅政策對全球經濟治理體系的系統性沖擊，中國作為負責任大國，需要在維護自身發展權益的同時，為穩定國際經濟秩序貢獻建設性方案(韓永輝等，2018;唐世平，2019)?；谇拔姆治?，中國應從維護多邊機制、承擔公共品供給責任、抵制經濟議題泛安全化、構建自主可控經濟體系四個維度，制定綜合應對策略，推動構建開放、包容、普惠、平衡、共贏的新型全球經濟治理格局。

（一）積極維護并創新發展多邊經濟治理機制

針對美國以關稅政策破壞多邊機制、強推雙邊博弈的做法，中國應堅定支持并改革現有多邊體系。一是聯合受到美國關稅沖擊的經濟體，如歐盟、東南亞國家等，共同在WTO框架下對美國違規關稅措施提起訴訟，推動恢復上訴機構功能，維護多邊貿易規則權威性。二是深化RCEP實施（韓永輝等，2021)，建立成員國關稅沖擊應對協調機制，為受美國關稅影響的國家提供替代市場機會，將其打造為抵御關稅沖擊的區域合作典范。三是在G20、APEC等平臺積極倡導反對單邊關稅措施的國際共識，提出“全球貿易穩定倡議”，為全球經濟治理提供確定性。

（二）主動承擔全球公共品供給責任

面對美國從全球公共品提供者轉變為貿易保護主義推動者造成的治理真空，中國應量力而行地填補部分責任空白。一是擴大市場開放力度，對柬埔寨、越南等面臨高額美國關稅的國家擴大市場準入，實施更大范圍的低關稅待遇，發揮14億人口大市場的“穩定器”作用。二是通過亞投行、金磚國家新開發銀行等為受關稅沖擊的發展中國家提供發展融資，設立“貿易融資支持基金\"幫助受影響企業獲得資金支持。三是推廣數字人民幣跨境支付系統，強化數字技術應用推動中國企業全球價值鏈攀升（詹新宇等，2025），為發展中國家提供美元體系之外的支付選擇，建立“供應鏈伙伴關系網絡”確保關鍵物資穩定供應。

（三）堅持經濟議題去政治化與去安全化

針對美國將關稅政策與國家安全深度捆綁、推動經濟議題泛安全化的做法，中國應堅持將經濟合作與政治安全議題分離，打造和平發展的國際形象（馮國榮，2024)。一是在應對美國關稅措施時，堅持以經濟邏輯應對經濟問題，在多邊場合倡導經濟合作的非政治化本質，推動形成抵制保護主義的國際共識。二是在制定反制關稅措施時保持審慎克制，確保程序透明、標準明確，建立公開透明的貿易救濟措施評估機制，維護正常商業往來。三是加強與歐洲、東盟、拉美等第三方務實合作，在面臨美國共同關稅壓力的背景下，建立“去安全化合作聯盟”，打破泛安全化敘事。

（四）構建更加自主可控的經濟循環體系

為增強應對特朗普新關稅政策等外部沖擊的能力，減少對單一市場的依賴，中國需要加快構建以國內大循環為主體的新發展格局。一是強化科技創新體系建設，加大基礎研究投人，重點突破美國關稅和技術封鎖針對的高技術領域，建立關鍵核心技術攻關新型舉國體制，提升產業鏈供應鏈自主性。二是加快建設全國統一大市場，通過擴大內需部分抵消出口市場受關稅沖擊的影響，充分發揮超大規模市場優勢。三是推動貿易伙伴多元化，積極拓展“一帶一路”國家、RCEP成員國等新興市場，建立多元化出口市場結構，降低對單一市場依賴度。

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The Impact of Trump's Reciprocal Tariff Policy on Global Economic Governance System and China's Countermeasures

Han Yonghui Li Jiatong Tan Shuting

Abstract:SinceTrump'sreturntotheWhiteHousein2O25，his\"reciprocaltariff\"policyhasimposeddiffrentiatedaiff measures on over 7O countries worldwide，with cumulative tariffs on Chinese goods reaching as high as 145% . This policy has transcendedthescopeoftraditionaltradeprotectionmeasuresandbecomeacrucialtoolfortheUnitedStates todestructively reconstructthe international economicorder，profoundlyimpacting theglobaleconomic governancesystem.Drawingonhegemonic stabilitytheory，powertransitiontheory，andsecuritizationtheory，this papersystematicallanalyzes theunderlying causesof the United States’roletransformation inthe global eonomic governance systemanditsmultidimensionalimpacts fromthe perspective of domestic economic policy spillover effects.

The study finds thatthe United States'shift fromamaintainertoadestructivereconstructorof the global economic governance system stems primarilyfromthe interalcontradictions ofdollar hegemonyand rising maintenancecosts，domestic politicalpressures triggered bymanufacturing hollowingout，andsystematicchallnges posed byemerging economies toexistinggovernancestructures.The \"reciprocaltarif\"policywillcreateatripleimpactontheglobaleconomic governancesystem:drivinggovernancemechanisms toretreatfrommultilateralcoordinationtobilateralgaming，exacerbatingfragmentation among governance actors and creating aglobal public goods supplycrisis，and promoting the expansion of governanceobjects fromeconomic issues topan-securitization.Facing thischalenge，Chinashould persist insafeguarding multilateralism，pro actively undertakeresponsibilitiesforglobal public goodssupply，promotethedepoliticizationandde-securitizationof economic issues，while constructing a more autonomous and controllable economiccirculation system.Whiledefending itsown development interests，ChinashouldcontributeChinese solutions to promoting efectivereformanddevelopmentofthe global economic governance system.

Keywords:NewTariffPolicy;Global EconomicGovernance;USpriority;PanSecurity;China’sCountermeasures

（責任編輯：徐久香）