河南省鐵路沿線產城融合綜合開發融資模式探索

一、研究背景

（一）全球經濟格局重構

受貿易戰、技術封鎖等多重因素影響，全球供應鏈出現斷裂，國際貿易和投資活動受到嚴重沖擊。此外，由于通脹壓力的持續存在、金融市場波動性的增加以及貿易保護主義的抬頭等因素，全球經濟復蘇的前景仍然不樂觀。

（二）區域發展戰略優化

隨著“一帶一路”建設、京津冀協同發展、長江經濟帶發展、黃河流域生態保護和高質量發展等國家區域發展戰略的深入推進，鐵路沿線產城融合綜合開發過程中對促進區域協調發展、優化資源配置的要求逐步提高[]。作為我國中部地區的代表省份，河南省在鐵路交通網絡里承東啟西、連南貫北的優勢明顯。因此，對河南省鐵路沿線產城融合綜合開發融資模式進行深入研究，可以為全國類似地區提供有益的借鑒和參考，同時該研究也有助于豐富和完善交通基礎設施融資模式的理論體系和實踐經驗。

二、融資現狀與模式分析

（一）河南省鐵路土地綜合開發特點

河南省鐵路土地綜合開發表現出如下四個特點：一是交通基礎設施不斷完善。近年來，河南省鐵路建設取得顯著成效，高鐵、城際鐵路等交通網絡不斷完善，為沿線地區產城融合帶來全新的想象空間。同時，公路、航空等交通方式也與鐵路形成了互補，構建了多式聯運的綜合交通體系。二是產業優化升級。依托鐵路交通優勢，河南省沿線地區產業逐步優化升級。一方面，傳統產業加快綠色化轉型與高端化升級；另一方面，新興產業如現代物流、電子商務等蓬勃發展，為產城融合注入了新動力。三是城鎮建設步伐加快。隨著交通基礎設施的完善和產業的集聚發展，河南省鐵路沿線地區城鎮建設步伐明顯加快。高鐵站周邊地區成為城市新區和產業園區建設的重要區域，推動了人口集聚和城市化進程。四是生態環境質量持續提升。在產城融合過程中，河南省注重生態環境保護，通過加強生態修復和環境治理等措施，推動沿線地區生態環境質量穩步提升。

與東部沿海省份相比，河南省在鐵路土地綜合開發方面的起步較晚，但近年來發展迅速。在開發規模、土地利用方式等方面與東部沿海省份存在相似之處，但在政策扶持力度、市場化程度等方面還有一定的差距。與西部內陸省份相比，河南省在鐵路土地綜合開發方面具有交通樞紐優勢和產業基礎優勢。未來可以加強與西部內陸省份的合作與交流，共同推動鐵路土地綜合開發的快速發展。

（二）融資模式適用性分析

回顧歷史，伴隨著政策體系的不斷完善，在各地相關主體的持續探索和創新中，我國鐵路項目的融資模式經歷了從政府主導逐漸演變成市場主導政策支持為主。目前相對成熟的軌道交通類項目大致可以歸納為ABO、PPP、“投資人 + EPC”、股權共計四類融資模式。分別從投融資主體、政府干預程度、項目合規性、融資難度、運營方式、政府財政壓力及社會吸引力的角度進行比較，詳見表1。

1.ABO 模式

ABO模式是授權（Authorize）—建設（Build）一運營（Operate）模式的簡稱，即政府將公共服務項目授權給屬地的國有公司，讓其進行后續的建設和運營。采用此模式的主要是北京京投公司，其他地區缺乏像京投公司這樣具有多年軌道集團投資建設運營經驗的平臺公司，同時政府也無法像北京政府每年提供上百億的授權服務費。

2.PPP 模式

2023年11月8日，國務院辦公廳轉發《國家發展改革委、財政部關于規范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見的通知》（國辦函［2023]115號）（簡稱“PPP新機制”），成為PPP項目新的指導方向，將傳統的PPP模式劃分為新PPP與特許經營模式兩個市場，標志著我國PPP模式走向更加高質量、更加合規的階段。由于PPP項目入庫條件嚴苛，建議河南省鐵路沿線綜合開發項目優先考慮將符合PPP模式及特許經營模式的子項目單獨立項進行開發。

表1四種模式對比表

3.“投資人 + EPC”模式

該模式通過引入具備融資、設計、采購、施工等一體化綜合能力的投資人進行項目建設，再由平臺公司按照合同約定的投資收益平均每年償還社會資本方的項目工程成本（含工程利潤）和資金占用成本（含融資利潤）。

“投資人 + EPC”模式的潛在社會投資人主要是以施工單位為代表的大型央企、國企，有利于整個項目的統籌規劃和協同運作，合同總價與工期固定、項目邊界劃分、建設成本及進度控制?！墩顿Y條例》第二十二條明確禁止墊資的要求，采用該模式須避免出現形式為“投資 + 施工總承包”，實際為BT項目這種國家明令禁止的情形，或者是其他涉及政府隱性債務等合規性風險的模式。

4.股權融資模式

該模式是在傳統股權的基礎上疊加特許經營進行創新的一種融資方式。項目工程一般被分解為‘ ^°A+B^′′ 模式，其中A工程包一般由政府出資和保險等相關資金分別持有部分股權，B工程包采用授權特許經營給市場化企業來獲取融資。這種模式的優勢在于政府在前期只需要解決相對較少的資本金的需求，大部分建設資金來源于各類社會主體，從而能夠極大緩解政府資金壓力。

結合目前市場表現來看，從合規性層面建議優先考慮PPP模式，在運作方式上可以針對項目的公益性屬性的特征，結合還款來源的可持續性，不局限于單一的融資方式。結合項目實際需求拆分為不同的工程包，打造股權、專項債、EPC、資源綜合開發、產業基金等多元化綜合型的回報模式，能夠有效減輕政府融資壓力，為軌道交通建設運營提供幫助。

三、融資難點分析

目前，河南省鐵路沿線產城融合綜合開發的融資渠道主要是銀行貸款和政府投資。社會資本和外資的參與度較低，限制了項目的資金來源和融資能力，增加了項目的財務風險和經營風險。在實際融資過程中，主要難點如下：

（一）還款來源合規性風險

按照豫財綜［2024］2號文，鐵路沿線相關的土地出讓所獲得的收入應由省級統籌，遵循“收支兩條線”的相關規范。按國家、省相關規定，鐵路綜合開發用地土地出讓和開發收益應用于支持鐵路項目建設和運營，但是在融資過程中，一些項目依賴土地出讓金等政府性收入作為還款來源，無法繞開政府隱性債務風險。

（二）資金還款來源和能力不足

1.還款來源單一性

鐵路沿線土地綜合開發項目在融資過程中，還款來源過于單一，缺乏多元化的收入流。一旦該項收入出現問題，項目還款能力大大降低，導致融資不具備可持續性。項目方需要積極尋求多元化的還款來源，降低還款風險。

2.市場變化對還款能力的影響

鐵路沿線綜合開發初始成本大，培育周期長，且項目未來收入對市場變化的依賴程度極高，不確定性極大。在項目推進過程中，由于大多所選區域內部農用地、林地占比較高，后續在重新收儲規劃調整過程中需與當地政府緊密協作，導致土地在入市前的流程繁雜，周期漫長，這也進一步放大了市場變化對還款能力的影響。

（三）土地權益與法規約束

1.鐵路沿線土地實現一二級聯動難

鐵路沿線土地實施綜合開發的初衷在于通過土地的溢價與增值收益來反哺鐵路建設。但在實際操作過程中，為保障項目在經濟層面的可行性，項目前期往往會傾向于提高住宅性質土地的比例。而住宅用地的土地出讓制度要求，必須走公開招拍掛的土地出讓流程，采用市場化方式供應，直接導致后續一二級開發難以實現真正意義上的聯動。

2.法規與政策限制

隨著國家對土地管理和房地產市場的調控加強，相關法規和政策也在不斷調整。這些變化可能為項目融資帶來不確定性和風險，需要在從此過程中密切關注政策動向并及時調整策略，確保項目的合規性。

四、推動建立“鐵路項目 + 王地開發”綜合回報模式

（一）綜合回報模式的優勢

第一，提高投資回報率。通過增加土地開發內容，增加原來鐵路項目的收入來源，從而大大提高投資回報率等相關財務指標。同時，土地開發還可以為鐵路項目提供穩定的客流和貨源，進一步增加項目收益。

第二，促進區域經濟發展。鐵路項目的建設和運營可以帶動沿線地區的經濟發展，而土地開發則可以提供必要的城市基礎設施和公共服務設施，實現人口和產業的導入，進一步促進區域經濟發展。

第三，優化城市空間布局。鐵路項目與土地綜合開發相結合，不但可以提高土地利用效率，而且還能對城市空間布局實現優化調整。同時，鐵路項目的建設也可以作為當地城市規劃與產業規劃的有力抓手，促進城市空間結構更加合理。

（二）實施步驟和關鍵要素

1.前期規劃

在項目規劃和設計階段，需要充分調研沿線土地資源的開發利用潛力，制定科學合理的土地開發規劃。同時，這一階段要前置性考慮社會投資人參與的方式并確保項目在財務上滿足相關方的要求。

2.投資合作

積極引入合作方參與到項目中。此階段與相關合作方簽訂投資合作協議，明確各方的工作邊界與責任、投資回報方式等關鍵條款。

3.土地開發

按照土地開發規劃，進行站點周邊地區和沿線地區的基礎設施建設、房地產開發、人口導入、產業引入等土地開發具體工作。

4.運營管理

建立具備專業運營能力的團隊，開展鐵路項目和土地綜合開發的各種日常事項，確保項目的正常運營和土地資源的有效利用。

5.收益分配

根據前述的投資合作協議及相關情況，進行收入分配工作，確保政府和合作方對投資回報訴求得到滿足。當然，在進行收入分配時，需要堅持公平及效率并存的原則，實現各方利益的均衡。

（三）積極引入社會投資人

在推動鐵路沿線產城融合綜合開發的過程中引入社會投資人具有重要意義。具體來說，可以采取以下方式吸引社會資金方：一是明確投資回報機制，保障社會資金方的合理訴求；二是加強政府監管，保障社會相關主體的資金安全；三是優化營商環境，通過減少關聯投入及審批流程來提高投資便利性。

五、拓寬融資渠道和優化融資結構的策略建議

（一）策略建議

一方面，鼓勵社會資本進入綜合交通樞紐的建設和運營，通過公開招標、特許經營等方式引入有實力的企業參與項目的投資建設和運營管理，提升綜合開發過程中市場化管理效率及收益水平。另一方面，探索以企業為主體、資本為紐帶的融資模式，通過構建企業聯盟或發行企業債券等途徑，引入更多社會資本，拓寬項目資金來源并擴大項目規模，從而降低融資相關成本，提升項目的抗壓能力和市場競爭力。

（二）具體措施

一是加強和金融財團的合作，打造和諧的金融關系爭取更多的銀行貸款支持。二是積極引入戰略投資者，通過股權轉讓或增資擴股等方式引入有實力的企業參與項目的投資建設，提高項目的資本充足率和抗風險能力。三是通過建立投資基金吸引民間資本，參與項目開發和管理提高項目的市場化運作效率和盈利能力。

此外，還應加強與政府部門的溝通協調，爭取更多的政策支持和優惠條件，以降低項目的投資成本和運營風險。建議從下方面發力：首先，加強政策引導和完善法律法規體系，為鐵路沿線產城融合綜合開發提供更加穩定和可靠的政策支持和法律保障，降低項目的政策風險和法律風險。其次，推動金融創新和完善金融服務體系，探索新的融資模式和金融工具為項目提供更加多元的和低成本的融資渠道，減少融資過程中的投入，提升融資效率。最后，加強國際相關機構之間的合作與交流，引進國外領先的技術與管理理念增強項目的競爭力與市場影響力，加快河南省鐵路沿線產城融合綜合開發的發展進程。

參考文獻：

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（作者單位：河南鐵建投綜合開發集團有限公司）