暢通要素流動塑造城鄉融合發展新動能

黨的二十大報告明確指出：要“堅持城鄉融合發展，暢通城鄉要素流動”，這一戰略部署為破解城鄉二元結構提供了根本遵循。常州市新北區作為長三角核心區的重要節點，北瀕長江，與泰興市隔江相望，東鄰江陰市，西接揚中市、丹陽市，南連市內老城區，共下轄5鎮5街道，城市繁華與田園風光在此交相輝映。近年來，新北區通過強化以工補農、以城帶鄉，引導資金、技術、人才等要素向鄉村流動，大力推動農村土地制度改革，實現了從“物理整合”到“化學反應”的質變，走出了一條獨具新北特色的城鄉融合發展之路。2024年，新北區城鄉收入差距持續縮小，居民收入比優化至1.82：1；村集體經濟表現亮眼，新增7個村集體經營性收入超500萬元；農村居民人均可支配收入達4.4萬元，同比增長5.6% ；城鄉基本公共服務均等化實現度達 98.6% ，發展成果惠及全民。

一、以人為本動起來，重組城鄉融合人力資源體系

城鄉融合的本質是人的融合，其核心要義在于暢通人口流動，提升城鄉基本公共服務均等化水平。新北區以人的全面發展為終極目標，通過重構城鄉社會關系、優化人口分布格局，推動形成“各美其美、美美與共”的城鄉發展共同體。

內生培育，激活在地農民價值創造潛能。保障農民的意愿和權利，推進城鄉融合發展的首要前提。近年來，新北區多舉措推動農村發展，培育農村發展主力軍。強化憑實績、憑擔當、憑能力導向，深化“雁陣培育”行動計劃，選優配強村黨組織書記“頭雁”隊伍，發揮其帶領鄉村振興的核心作用。在農業生產方面，深化品牌強農戰略，引導農民發展稻米有機種植、大閘蟹特色水產等產業，科學整合西部鄉鎮鄉村空間資源，打造現代農業產業園。推廣東南村“村社合一\"經驗，推行“家庭農場 + 合作社 + 龍頭企業”的復合型經營模式，不斷提升農產品附加值，增加農民收入。在“三產融合”方面，放大農業產業包含的生態、休閑、養生、娛樂和文化教育等功能，東南村借助3D稻田畫發展農旅經濟，吸引青野民宿、醉甜露營等項目落地，全年接待游客規模超15萬人次，推動農業向“賣風景”“賣文化”轉變，讓滲透、交叉后的產業鏈附加值回流到農民手中。在工業反哺方面，著力構建現代農業產業體系，以未米生物、貽如生物為代表的合成生物產業，以漢森農機、井關農機為代表的現代農機產業迅速興起；比亞迪、九號科技等重大產業項目吸納農民參與相關崗位，推動農民轉型為工人，實現留鄉增收致富，城鄉產業協同融合發展。

權益均等，構建人口流動市民化融合體系。進入21世紀，我國城鄉關系發生顯著變化，農民融入城市也有了新的需求。近年來，新北區圍繞農業轉移人口市民化，以“進得來、住得下、融得進、能就業、可創業”為核心框架，系統推進城鄉融合發展，逐步消除人口流動的“隱性門檻”和“品質落差”。自2024年3月以來，全面施行以“經常居住地登記戶口”為核心的落戶制度，推行居住證全流程網辦，2024年累計辦理居住證超12萬張，同步保障進城農民農村土地承包權、宅基地使用權等權益，消除“退路焦慮”。公共服務領域也向鄉村地區進一步延伸，“15分鐘便民服務圈”實現全域覆蓋，通過城鄉基本公共服務標準統一、制度并軌，確保民生底線得到堅實保障。新（擴）建局前街小學新北分校等中、小學12所，幼兒園15所，新增學位1.4萬個，公辦學校隨遷子女就讀比例達 92% ，三甲醫院分院實現鎮街全覆蓋。同時，創新“城市資源下鄉”機制，選派22名科技特派員、96名教育醫療專家常駐鄉村，建成農村區域性養老服務中心8個。就業創業支持上，新北區積極打造零工市場、技能培訓中心等平臺，累計為新能源、生物醫藥等產業輸送專業人才超1.5萬人，助力新北區打造“1115”產業集群。

情感共鳴，搭建新農人創業雙向賦能平臺。從昔日“孔雀東南飛”，到今朝“喜迎雁歸來”，返鄉人員對鄉土的情懷以及擁有的資金、技術與人脈資源，是新北區城鄉融合發展的重要推動力量。近年來，新北區出臺《關于推進現代農業人才引育的實施辦法》等文件，鼓勵支持“新農人”返鄉創業，形成“鄉村人才鏈 + 產業鏈”協同發展格局，吸引了“笙綠農業”應英、海歸農場主周游、“碧根果皇后”何雅萍、“潤土瓜蔬”張道衡等“新農人”回鄉創業。培育孵化青野民宿、笙綠農業、眸鮮草花園等特色示范項目，帶動就業超800人，實現資金回流、項目回歸與人才回鄉的良性循環。把握城市近郊推進鄉村振興特點，對美麗鄉村進行整村運營，全面凸顯鄉村的經濟價值、生態價值和美學價值，吸引了隱居鄉里、臨平文旅、伴城伴鄉、化龍網絡等一批有實操經驗的團隊開展鄉村在地招商和活動策劃，發展了餐飲、民宿、康養等鄉村多元化產業業態，構建起集風景、風味、風情于一體的鄉村休閑產業鏈。薛家鎮老西莊通過建立“一村一企一會一校”模式，吸引一批藝術家、設計師和返鄉青年創業，打造鄉村創生集群，引領了“創業 + 生活”的居業協同型鄉村模式。

二、以資為脈聚起來，重構城鄉融合資本循環邏輯

資金是城鄉融合發展的“血液”，其配置效率決定融合深度。新北區通過“輸血式補給”向“造血式循環”轉變，精準投放財政資金，充分撬動農民資金和社會資金，有效破解傳統城鄉二元財政體系造成的資源錯配矛盾。

多元籌措，突破單一渠道資金供給瓶頸。在城鄉融合發展的浪潮中，資金投入是關鍵驅動力。新北區構建了政府、農民與社會多方協同的資金投入體系。財政資金層面，區政府設立城鄉融合發展專項財政預算，每年按一定比例增長，重點投入農村基礎設施建設、公共服務提升等領域。區級在全市率先構建系統的生態產品價值轉化機制，設立了農田生態補償專項資金，對農戶給予每年400元／畝的生態種植獎勵，“十四五”期間，全區每年新增水稻田面積5000畝。全區系統推進沿江地區閑置工業地塊綜合整治，盤活利用1854畝供而未用建設用地，新增3100余畝耕地占補平衡指標，充分喚醒了“沉睡”的土地資源，為城鄉融合發展和經濟社會發展提供了強有力的支撐。對于農民自有資金，鼓勵農村合作社等組織引導農民以土地經營權、自有資金等入股城鄉融合項目，讓農民成為城鄉融合發展的直接受益者。社會資金方面，出臺一系列優惠政策吸引社會資本“扎根”農村，對參與城鄉融合發展項目的企業，給予適當的稅收減免和土地使用優惠。廣泛搭建社會資本與城鄉融合發展項目對接平臺，引導社會資金投入鄉村旅游、農產品加工等產業，成為城鄉融合發展資金的重要補充。

精準滴灌，優化城鄉融合資本配置結構。資本支持城鄉融合發展，既要有頂層的統籌規劃，也要有具體的實施路徑。新北區精準錨定資金投向，構建起“分類施策、靶向發力”的資金使用機制。財政資金方面，聚焦“基礎性、普惠性”領域，優先保障總投資超50億元的騰龍大道智慧快速路改造、市一院高新院區、第二文化宮等12個民生基建項目。投資8.5億元實施農村道路戶戶通工程，新（改）建農村公路120公里，公交行政村覆蓋率達100% 。設立3年2.5億元鄉村振興專項資金，重點用于農村環境提質工程，創成9個省級、20個市級宜居宜業和美鄉村。農民自有資金上堅持以“自我增值”為導向，通過政策引導、金融創新與產業融合，提供多元化增值路徑。薛家鎮丁家村創新“黨支部 + 合作社 + 農戶”模式，發展210畝呂墅蘿卜產業，帶動村集體增收260萬元。孟河鎮發揮醫養資源優勢，推進“康養小黃山江南第一圩”建設，打造長三角健康養老示范基地，帶動周邊5個村發展田園康養、中草藥示范園、休閑民宿等項目，促進村集體經營性收入穩步增長。社會資金注重“特色賦能”，區級層面選派10名江南農商行支行行長深入鄉鎮對接需求，通過“人才貸”等金融產品精準服務涉農企業。2024年，區級層面出臺《農村一、二、三產業融合發展獎補辦法》，對智能溫室、生態化池塘等項自最高補助 50% ，撬動更多社會資本投入農業農村領域。2024年，全區共招引1000萬元以上農業農村重點項目5個，其中1億元以上項目3個，總投資5.3億元。

實用導向，構建資金使用量質并舉體系。不同性質的資金需要采用不同的使用方式，以確保資金安全與高效使用。對于財政資金，新北區充分發揮“四兩撥千斤”的杠桿作用，建立“政策聚焦 + 績效評價”管理模式，對資金開展全周期跟蹤問效，重點支持物流園區、“兩業”融合試點等城鄉融合發展關鍵領域，推動資金使用效益顯著提升。對于農民自有資金，設立“三色預警”機制，對超50萬元涉農資金實行“線上 + 線下”同步監管。聯合在常州的高校設立鄉村振興學院，針對民宿經營、電商營銷等需求開展定制化培訓，提高農民投資決策能力與經營管理水平。以奔牛鎮為例，將23棟閑置農房改造為青年創新基地、民宿、休閑餐飲等鄉村創業空間，引入專業運營團隊，實現年租金收益提升 300% ，村集體通過資源入股年均增收80萬元。對于社會資金，創新“政府引導 + 市場運作”模式，明確政府與社會資金的權責關系，東南村與常州美麗壹號鄉村實業投資有限公司合作，建設“稻田理想”田園精品民宿，引入國內知名的運營商隱居鄉里進行整體設計、策劃和管理，項目成功吸引常州市鄉村振興發展基金子基金300萬元投資，撬動社會和金融資本1700萬元。

三、以地為基活起來，重塑城鄉融合空間創新路徑

土地制度是城鄉融合發展的底層邏輯，新北區將鄉村空間增值作為城鄉融合發展的突破口，通過農村土地制度改革，推進產權制度創新，破解城鄉要素交換制度性障礙，實現農村“三塊地”從資源形態向資產、資本形態的有序轉化，充分釋放土地要素活力。

動態優化，激活承包地規模化經營效能。農村承包地是農民的重要生產資料，“人均一畝三分地，戶均不過十畝田”，是目前我們農業發展面臨的現實。2020年，中央“三權分置”政策落地后，全區秉持“大穩定，小調整”原則，推動承包地規模化經營，有序推進第二輪土地承包到期后再延長三十年試點，確保絕大多數農戶的承包地總體上順延。2024年6月，新北區頒發全省首張新版土地承包經營權不動產權證書，涉及新橋街道郭塘村15戶農戶，從法律層面明確了承包地的“身份證”屬性。同時，新北區大力推行“委托流轉 + 土地股份合作社”模式，農戶將承包地委托給合作社統一經營。2024年，新增市級示范家庭農場12家，土地流轉交易額達3532萬元，同比增長 50% 。西夏墅鎮梅林村通過“黨總支 + 合作社”模式有效整合土地資源，引入江蘇現代農業稻油項目，實現畝均效益提升 20% 。為化解流轉糾紛，新北區建立“政府+ 企業 + 農戶”三方協議制度，進一步明確收益分配比例。同步打造區塊鏈監管平臺，實現承包合同、流轉交易等數據上鏈。2023年，全區土地流轉糾紛同比下降 30% 。

資產激活，釋放宅基地多元價值潛能。閑置宅基地和住房是城鄉融合發展的關鍵資源，對其進行盤活和復合利用，是提高農村土地資源配置效率的突破口。新北區積極探索宅基地有償使用、有償退出實現路徑，自2012年起，在新龍生態林項目中試點“農戶自愿退出宅基地及承包地”機制，農戶可選擇置換城鎮安置房或貨幣補償。截至2023年，全區累計完成宅基地退出1276戶，退出面積達1857畝，其中 60% 用于生態修復， 40% 轉為城鎮建設用地。2020年，啟動“房地一體”確權登記工程，通過“五方審核 + 兩公示”機制明確產權歸屬，有效解決了歷史遺留問題，為后續流轉和抵押融資奠定了基礎。2022年，出臺《常州市新北區農村宅基地管理辦法（試行）》，允許宅基地使用權通過出租、置換等方式流轉。2024年，新增農村宅基地使用權出租項目6宗，成交金額46.22萬元。結合美麗鄉村建設，堅持市場化導向，依托原生態肌理，引導閑置宅基地轉型為休閑農業和文旅項目，打造近悅遠來、親水臨江的高品質“三生”空間。針對農村亂占耕地建房現象，新北區在2024年通過省級專項整治試點驗收，處置23個非住宅類項目地塊，借助設施農業用地補辦手續等柔性措施，既保障耕地紅線，又化解群眾生產生活需求矛盾。2020年至2022年，新北區被納入全省22個農村改革試驗區之一，承擔閑置農房盤活利用改革任務。其間，全區盤活閑置農房約80戶，盤活總面積3萬平方米以上，通過發展“集體 + ”“社會資本 + ”“創客 + ”等多元投入模式，建設了鄉村汽車俱樂部、黃酒工坊、初飯輕食等項自業態，拓展了城市資本進入鄉村陣地，有效打造了一批鄉村打卡點和消費場景。

入市確權，優化集體用地市場化配置功能。農村集體建設用地是農村發展的重要資源，只有圍繞發展需求，嚴格規范程序，才能將有限的發展空間精準匹配到切實可行且可持續的發展需求中，實現資源與發展需求的最優配置。近年來，新北區不斷加快農村集體建設用地盤活利用。2023年，出臺《集體經營性建設用地入市管理辦法》，明確入市流程和收益分配機制，規范構建城鄉統一的建設用地市場，保障集體經濟組織和農民的合法權益。2024年，春江街道通過入市交易3宗地塊，村集體獲得收益1200萬元，其中800萬元用于村民社保補貼，400萬元投入鄉村振興項目。為解決土地資源緊缺和實現高效利用，新北區明確集體經營性建設用地入市1萬畝目標任務，制定了《常州市新北區集體建設用地主要供應方式指引》，通過規劃，目前已明確8652畝土地的盤活路徑，其中1066畝已得到盤活利用，成功推進浦河工業園等集體經營性建設用地入市，為城鄉產業發展提供了重要支持，為鄉村振興注入了新動能。

（吳文博：常州綜合保稅區管理辦公室主任、中共常州市新北區龍虎塘街道黨工委書記；陳振華：常州市新北區農業農村局副局長）

責任編輯：徐江虹