政府投資信息化項(xiàng)目全過(guò)程咨詢控制要點(diǎn)及提升策略分析

政府投資信息化項(xiàng)目是指政府為了實(shí)現(xiàn)其職能，滿足社會(huì)公共需要，利用財(cái)政資金或政府性債務(wù)資金建設(shè)的信息化項(xiàng)目。這些項(xiàng)目對(duì)于推動(dòng)政務(wù)服務(wù)創(chuàng)新、提升政府治理能力起著關(guān)鍵作用。隨著數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字政府、智慧城市概念的推進(jìn)和信息技術(shù)的快速發(fā)展，政府投資信息化項(xiàng)自的數(shù)量、規(guī)模都在不斷加大。相比傳統(tǒng)工程按圖施工的特性，信息化項(xiàng)目具有業(yè)務(wù)需求多變、技術(shù)更新快、協(xié)調(diào)環(huán)節(jié)眾多等特點(diǎn)。傳統(tǒng)的、割裂的咨詢服務(wù)模式在面對(duì)復(fù)雜多變的信息化項(xiàng)自時(shí)，逐漸暴露出諸多弊端。隨著全過(guò)程咨詢服務(wù)模式的不斷推廣，政府部門對(duì)全過(guò)程咨詢?cè)陧?xiàng)目建設(shè)中的應(yīng)用認(rèn)知也在逐漸加深，希望通過(guò)整合信息化項(xiàng)目建設(shè)全過(guò)程的各項(xiàng)專業(yè)服務(wù)，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，提升項(xiàng)目的整體質(zhì)量和效益。

信息化項(xiàng)目全過(guò)程咨詢的內(nèi)涵

信息化項(xiàng)目全過(guò)程咨詢是指由一家有綜合能力的咨詢機(jī)構(gòu)或者多家專業(yè)機(jī)構(gòu)組成的聯(lián)合體，在項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中，靈活采用多種服務(wù)組合的方式，為業(yè)主提供兩個(gè)及以上階段或者同一階段內(nèi)多項(xiàng)經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和管理綜合性集成服務(wù)的咨詢服務(wù)模式。

信息化項(xiàng)目全過(guò)程咨詢并非傳統(tǒng)單項(xiàng)咨詢服務(wù)的簡(jiǎn)單拼湊、疊加，而是在項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)程中，綜合考慮需求、質(zhì)量、投資、進(jìn)度等關(guān)鍵目標(biāo)，借助范圍管理、合同管理、變更管理、信息管理、技術(shù)管理、風(fēng)險(xiǎn)管理以及溝通管理等手段達(dá)成多階段的集成化管理，進(jìn)而為業(yè)主提供一站式的增值服務(wù)。

對(duì)于咨詢公司而言，信息化項(xiàng)目的前期咨詢、設(shè)計(jì)咨詢、信息系統(tǒng)工程監(jiān)理、軟件造價(jià)等業(yè)務(wù)具備完備的技術(shù)和管理標(biāo)準(zhǔn)，并不會(huì)因?yàn)樘峁┤^(guò)程咨詢而發(fā)生改變。但在全過(guò)程咨詢服務(wù)模式下，咨詢機(jī)構(gòu)需要對(duì)各項(xiàng)專業(yè)服務(wù)進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)調(diào)推進(jìn)和深度整合。因此，項(xiàng)目建設(shè)各階段咨詢工作的組織形式、工作流程等必然會(huì)產(chǎn)生相應(yīng)變化。

全過(guò)程咨詢模式的推行，旨在破解碎片化咨詢模式下建設(shè)項(xiàng)目績(jī)效低下的難題。通過(guò)整合咨詢服務(wù)，提升建設(shè)單位的技術(shù)管理和綜合集成能力，進(jìn)而提升項(xiàng)目建設(shè)績(jī)效。然而，它并非適用于所有信息化項(xiàng)目，業(yè)主在選擇該模式時(shí)，需要全面考量政策導(dǎo)向、市場(chǎng)成熟度等外部因素，項(xiàng)目規(guī)模、技術(shù)復(fù)雜度等項(xiàng)目自身?xiàng)l件，以及業(yè)主自身管理能力等多方面因素。

“1+1+N^′′ 的信息化項(xiàng)目全過(guò)程咨詢服務(wù)模式

當(dāng)前，全過(guò)程咨詢服務(wù)模式仍處于探索發(fā)展階段，根據(jù)國(guó)家及地方出臺(tái)的政策文件、業(yè)內(nèi)專家的專業(yè)觀點(diǎn)以及典型案例，可將現(xiàn)階段全過(guò)程咨詢服務(wù)模式歸納為四種主要形式，包括以設(shè)計(jì)為引領(lǐng)的全過(guò)程咨詢、項(xiàng)目管理主導(dǎo)的全過(guò)程咨詢、多個(gè)專項(xiàng)業(yè)務(wù)組合的全過(guò)程咨詢，以及單項(xiàng)業(yè)務(wù)多階段咨詢。

政府投資的大型信息化項(xiàng)目與按圖施工、流程相對(duì)固定的傳統(tǒng)工程項(xiàng)目截然不同，其技術(shù)架構(gòu)復(fù)雜、技術(shù)迭代更新速度快，且協(xié)調(diào)部門眾多，最顯著的特征是需求多變。具體表現(xiàn)為以下三個(gè)特點(diǎn)。

首先，在項(xiàng)目建設(shè)初始階段，項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)需要建立詳細(xì)的需求清單，明確、完整地理解項(xiàng)目目標(biāo)。隨著項(xiàng)目逐步推進(jìn)，需求逐漸變得明晰、細(xì)致且具體，使得在前期難以精準(zhǔn)確定的項(xiàng)目規(guī)模、建設(shè)范圍不斷進(jìn)行調(diào)整，項(xiàng)目周期呈現(xiàn)較大彈性。

其次，在項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中，受政策調(diào)整、技術(shù)更新?lián)Q代、業(yè)務(wù)流程優(yōu)化、多部門協(xié)同合作等因素的影響，需要對(duì)需求進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，以契合整體目標(biāo)。

最后，項(xiàng)目建設(shè)的甲乙雙方以及部門之間由于溝通方式、專業(yè)背景、需求分析的視角、承擔(dān)職責(zé)及關(guān)注重點(diǎn)的不同，難免出現(xiàn)溝通障礙。需要隨著項(xiàng)目推進(jìn)對(duì)需求再次進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整和變更。

根據(jù)以上特點(diǎn)，項(xiàng)自管理主導(dǎo)型的全過(guò)程咨詢模式對(duì)信息化項(xiàng)目更為合適。在項(xiàng)目管理過(guò)程中，需求管理至關(guān)重要，需要將其深入融合到項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中的各個(gè)環(huán)節(jié)，以確保需求管理的連續(xù)性與有效性，保障項(xiàng)目的順利推進(jìn)和實(shí)施。因此，可以采用4 1+1+N^′′ ，即“需求管理 1+ 項(xiàng)目管理 ¹⁺ 專項(xiàng)服務(wù)N”的全過(guò)程咨詢服務(wù)模式。具體內(nèi)容包括以下三個(gè)方面。

首先，“需求管理1”是指采用國(guó)際上廣泛認(rèn)可的國(guó)際功能點(diǎn)方法（NESMA），在信息化項(xiàng)目建設(shè)的全生命周期中，依據(jù)項(xiàng)目所處的不同階段特點(diǎn)，靈活運(yùn)用不同精度層級(jí)（預(yù)估功能點(diǎn)法、估算功能點(diǎn)法、詳細(xì)功能點(diǎn)法）的手段進(jìn)行需求梳理與費(fèi)用測(cè)算工作。該方法使甲乙雙方站在同一視角，對(duì)項(xiàng)目需求進(jìn)行全面、清晰的分析，并最終得出準(zhǔn)確、詳細(xì)的需求清單，有效避免因需求理解偏差而導(dǎo)致的項(xiàng)目推進(jìn)障礙。同時(shí)，還可基于需求清單對(duì)軟件開(kāi)發(fā)費(fèi)用進(jìn)行科學(xué)、合理的測(cè)算。該方法適用于涵蓋軟件開(kāi)發(fā)的各類信息化項(xiàng)目，助力項(xiàng)目在需求明確、成本可控的基礎(chǔ)上高效實(shí)施。

其次，“項(xiàng)目管理1”是指全過(guò)程項(xiàng)目管理在信息化項(xiàng)目咨詢中起著總控作用，即全面整合經(jīng)濟(jì)、信息、技術(shù)、人才等要素，統(tǒng)籌調(diào)配前期決策、設(shè)計(jì)、實(shí)施各階段所能提供的各種資源和技術(shù)服務(wù)，實(shí)現(xiàn)無(wú)縫對(duì)接，使整個(gè)信息化項(xiàng)目在科學(xué)統(tǒng)籌下穩(wěn)步推進(jìn)，達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。

最后，“專項(xiàng)服務(wù)N”是指信息化項(xiàng)目建設(shè)各階段所能提供的各項(xiàng)技術(shù)服務(wù)，如項(xiàng)目建議書編制、項(xiàng)目可行性研究報(bào)告編制、項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)及概算報(bào)告編制、施工圖設(shè)計(jì)、信息系統(tǒng)工程監(jiān)理、竣工決算報(bào)告編制等。

政府投資信息化項(xiàng)目全過(guò)程咨詢控制要點(diǎn)

一般而言，政府投資信息化項(xiàng)目全過(guò)程可劃分為投資決策階段、設(shè)計(jì)階段和實(shí)施階段（包括招投標(biāo)、施工、竣工驗(yàn)收）。

首先，投資決策階段是信息化項(xiàng)目立項(xiàng)審批的重要節(jié)點(diǎn)，也是貫穿全過(guò)程咨詢的核心階段。該階段的咨詢服務(wù)內(nèi)容應(yīng)聚焦項(xiàng)目建議書、項(xiàng)目可行性研究報(bào)告的編制以及立項(xiàng)管理工作，為政府部門的決策提供科學(xué)依據(jù)，避免盲目投資。該階段應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注項(xiàng)目需求、建設(shè)必要性、技術(shù)可行性和投資合理性。具體包括以下四項(xiàng)內(nèi)容。一是精準(zhǔn)把握項(xiàng)目需求。要與建設(shè)單位進(jìn)行充分溝通，深入調(diào)研業(yè)務(wù)需求，明確項(xiàng)目建設(shè)邊界，確保項(xiàng)目建設(shè)功能與實(shí)際業(yè)務(wù)需求相一致。二是深度論證建設(shè)必要性。從政府職能角度出發(fā)，結(jié)合國(guó)家、行業(yè)等相關(guān)政策和項(xiàng)目建設(shè)單位自身實(shí)際情況進(jìn)行分析論證，論證要做到有理有據(jù)。三是制訂經(jīng)濟(jì)可行的技術(shù)方案。技術(shù)方案是信息化項(xiàng)目建設(shè)的核心，不僅關(guān)系到項(xiàng)目的功能實(shí)現(xiàn)和設(shè)備選型，也是政府投資信息化項(xiàng)目審批前置評(píng)審的重要內(nèi)容。因此，需要在全面分析項(xiàng)目需求的基礎(chǔ)上，提出可實(shí)現(xiàn)的的建設(shè)方案。四是合理進(jìn)行投資估算。投資估算是項(xiàng)目主管部門的審批依據(jù)之一，也是設(shè)計(jì)階段編制設(shè)計(jì)預(yù)算、確定限額設(shè)計(jì)的主要依據(jù)，要確保建設(shè)方案中的每一項(xiàng)內(nèi)容都要在工程費(fèi)中得以體現(xiàn)，并提供計(jì)細(xì)的以備相切能俏單。

其次，政府投資信息化項(xiàng)目可行性研究報(bào)告經(jīng)批復(fù)后，要進(jìn)行初步設(shè)計(jì)方案及概算的編制工作。該階段的咨詢服務(wù)內(nèi)容應(yīng)聚焦初步設(shè)計(jì)及概算報(bào)告的編制以及設(shè)計(jì)管理。需要注意的是，全過(guò)程咨詢服務(wù)中，設(shè)計(jì)管理服務(wù)不應(yīng)局限于設(shè)計(jì)階段，還需要延伸到項(xiàng)目施工環(huán)節(jié)乃至竣工驗(yàn)收階段。通過(guò)科學(xué)有效的管理手段實(shí)現(xiàn)各專業(yè)設(shè)計(jì)之間、設(shè)計(jì)與實(shí)施階段的協(xié)同，確保項(xiàng)目順利推進(jìn)。該階段應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注協(xié)同設(shè)計(jì)、限額設(shè)計(jì)和變更分析。具體包括以下三項(xiàng)內(nèi)容。一是協(xié)同設(shè)計(jì)。通過(guò)深入調(diào)研，對(duì)投資決策階段的需求進(jìn)行細(xì)化，實(shí)現(xiàn)各專業(yè)設(shè)計(jì)的無(wú)縫對(duì)接，避免因溝通不暢而導(dǎo)致設(shè)計(jì)沖突，還要從項(xiàng)自全生命周期的視角進(jìn)行考量，將項(xiàng)目后期實(shí)施、運(yùn)維階段的潛在需求納入設(shè)計(jì)，以提升項(xiàng)目的整體性能，減少后期變更的頻次。二是限額設(shè)計(jì)。初步設(shè)計(jì)概算應(yīng)嚴(yán)格遵循限額設(shè)計(jì)的原則，確保總投資金額不超過(guò)批復(fù)可行性研究報(bào)告的額度。在概算的編制過(guò)程中，要做到不漏項(xiàng)、不虛冒。每項(xiàng)費(fèi)用都要有工程量、計(jì)價(jià)依據(jù)的支撐，有歷史合同的參考合同價(jià)，無(wú)合同的要進(jìn)行市場(chǎng)詢價(jià)，設(shè)備需明確名稱、核心參數(shù)、參考型號(hào)、計(jì)量單位、單價(jià)、數(shù)量。軟件開(kāi)發(fā)內(nèi)容要形成詳細(xì)的功能清單。初步設(shè)計(jì)及概算報(bào)告既要滿足主要設(shè)備及軟件招標(biāo)，又要為施工準(zhǔn)備提供切實(shí)可行的指導(dǎo)。三是變更分析。設(shè)計(jì)內(nèi)容與批復(fù)的可行性研究報(bào)告要進(jìn)行全面的差異分析，精確闡述變更的必要性和合理性，明確建設(shè)方案對(duì)變更內(nèi)容的支撐情況，核對(duì)投資概算與變更的契合度，確保變更處于可控范圍。

最后，信息化項(xiàng)目實(shí)施涵蓋招投標(biāo)、項(xiàng)目施工和驗(yàn)收等階段。該階段的咨詢服務(wù)內(nèi)容應(yīng)聚焦信息系統(tǒng)工程監(jiān)理和項(xiàng)目管理。全過(guò)程咨詢服務(wù)模式下可將這兩大服務(wù)內(nèi)容進(jìn)行深度融合，提供“監(jiān)管一體化”服務(wù)。該階段應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注項(xiàng)目的質(zhì)量、進(jìn)度、投資和變更控制，做好合同、文檔的管理，并對(duì)實(shí)施過(guò)程中可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)判和管理，防患于未然。具體包括如下四個(gè)方面內(nèi)容。一是質(zhì)量管控。依據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)和條件，提前制訂項(xiàng)目管理計(jì)劃，明確項(xiàng)目質(zhì)量目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)，界定質(zhì)量管理流程和方法，并定期進(jìn)行質(zhì)量檢查和測(cè)試，便于及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并予以糾正，確保項(xiàng)目交付符合預(yù)期質(zhì)量要求。二是進(jìn)度把控。項(xiàng)目實(shí)施前對(duì)目標(biāo)、交付物、關(guān)鍵里程碑等進(jìn)行明確界定，并制訂項(xiàng)目進(jìn)度計(jì)劃。項(xiàng)目實(shí)施期間，定期跟蹤項(xiàng)目進(jìn)度，對(duì)比實(shí)際進(jìn)度與計(jì)劃進(jìn)度的偏離度，如有偏差，應(yīng)及時(shí)采取對(duì)策進(jìn)行調(diào)整。三是變更控制。在項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中，要最大程度減少不必要的變更訴求。針對(duì)變更剛需，要嚴(yán)格按照變更流程進(jìn)行管理，并積極協(xié)調(diào)設(shè)計(jì)單位、實(shí)施單位和供應(yīng)商等各方協(xié)同工作，確保施工順利進(jìn)行。四是風(fēng)險(xiǎn)預(yù)判。信息化項(xiàng)目錯(cuò)綜復(fù)雜，全過(guò)程咨詢單位要憑借其豐富的經(jīng)驗(yàn)和跨領(lǐng)域知識(shí)，提前識(shí)別技術(shù)、安全、組織協(xié)調(diào)等風(fēng)險(xiǎn)，制定針對(duì)性預(yù)案及動(dòng)態(tài)調(diào)整策略。

政府投資信息化項(xiàng)目全過(guò)程咨詢提升策略分析

信息化項(xiàng)目與工程項(xiàng)目需求直觀、易于界定的特性不同，受國(guó)家政策調(diào)整、技術(shù)迭代更新等諸多因素的影響，呈現(xiàn)出復(fù)雜多變的特點(diǎn)，需要全面深入調(diào)研、充分溝通，梳理出準(zhǔn)確、清晰的項(xiàng)目需求，從而確定項(xiàng)目的功能、性能和規(guī)模等關(guān)鍵要素，避免因需求模糊或變更而導(dǎo)致項(xiàng)目重復(fù)建設(shè)，造成資源浪費(fèi)和進(jìn)度延誤。因此，全過(guò)程咨詢單位需要高度重視前期決策咨詢，深入分析項(xiàng)目需求，在此基礎(chǔ)上對(duì)項(xiàng)自建設(shè)的必要性、技術(shù)可行性和經(jīng)濟(jì)合理性進(jìn)行全面論證，為項(xiàng)目立項(xiàng)提供有力依據(jù)，也為后續(xù)的設(shè)計(jì)、施工提供支撐。

信息是項(xiàng)目建設(shè)中的重要組成部分，伴隨著項(xiàng)目進(jìn)展而產(chǎn)生，最終具象化為咨詢報(bào)告、批復(fù)文件、合同及文檔等多種形式，成為記錄項(xiàng)目軌跡、反映項(xiàng)目?jī)?nèi)容的關(guān)鍵載體。政府投資信息化項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中牽涉眾多部門和參建單位，相互之間傳遞信息數(shù)量巨大且繁雜。傳統(tǒng)的咨詢模式因受服務(wù)專業(yè)、服務(wù)階段的碎片化及信息采集渠道單一等因素影響，造成了信息的割裂、不暢，直接導(dǎo)致后續(xù)咨詢服務(wù)出現(xiàn)偏差，影響項(xiàng)目推進(jìn)。因此，全過(guò)程咨詢單位需要強(qiáng)化全過(guò)程信息思維，通過(guò)信息整合和信息延續(xù)來(lái)消除“信息孤島”，確保信息在項(xiàng)目建設(shè)全生命周期內(nèi)連貫流通，實(shí)現(xiàn)各業(yè)務(wù)板塊的協(xié)同聯(lián)動(dòng)，進(jìn)而最大化全過(guò)程咨詢服務(wù)價(jià)值，推進(jìn)項(xiàng)目順利開(kāi)展。

在數(shù)字化時(shí)代，咨詢服務(wù)與信息技術(shù)的深度融合已然成為推動(dòng)行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力提升、效率提高的核心驅(qū)動(dòng)力，是順應(yīng)行業(yè)發(fā)展趨勢(shì)、提升服務(wù)質(zhì)量、優(yōu)化項(xiàng)自管理的必由之路。從行業(yè)發(fā)展來(lái)看，數(shù)字化轉(zhuǎn)型已成為各行業(yè)發(fā)展的必然趨勢(shì)，咨詢行業(yè)也不例外，面臨著數(shù)字化變革帶來(lái)的機(jī)遇與挑戰(zhàn)。信息技術(shù)的融入，能夠顯著提高工作效率，降低項(xiàng)目成本，優(yōu)化項(xiàng)目方案，為全過(guò)程咨詢行業(yè)開(kāi)辟全新的發(fā)展局面。因此，咨詢單位應(yīng)積極探索創(chuàng)新，將新興技術(shù)與咨詢服務(wù)流程緊密結(jié)合，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目全周期的數(shù)字化管理。同時(shí)，借助二者融合帶來(lái)的信息共享與數(shù)據(jù)分析能力，為客戶提供更優(yōu)質(zhì)、高效的咨詢服務(wù)。

信息化項(xiàng)自建設(shè)過(guò)程中，由于項(xiàng)目類型、規(guī)模、背景及所處行業(yè)等因素的差異，不同項(xiàng)目往往有不同的目標(biāo)定位、預(yù)算安排和時(shí)間要求，不能用單一固定的模式去服務(wù)。柔性服務(wù)作為一種高效且靈活的服務(wù)模式，能夠使咨詢機(jī)構(gòu)根據(jù)項(xiàng)目的實(shí)際進(jìn)展和突發(fā)情況，靈活調(diào)整咨詢策略和服務(wù)重點(diǎn)，針對(duì)項(xiàng)目變化，迅速做出調(diào)整。定制化服務(wù)則針對(duì)項(xiàng)目的特定需求，深度挖掘客戶痛點(diǎn)，從項(xiàng)目前期的規(guī)劃設(shè)計(jì)到中期的實(shí)施管理，以及后期的運(yùn)維保障，提供貼合實(shí)際的解決方案，可有效避免通用方案的“水土不服”問(wèn)題，提升項(xiàng)目的針對(duì)性和實(shí)用性，實(shí)現(xiàn)預(yù)期的信息化建設(shè)目標(biāo)。

全過(guò)程咨詢是工程咨詢的一種新模式和趨勢(shì)，徹底打破了傳統(tǒng)咨詢模式下各環(huán)節(jié)相互孤立的局限，以系統(tǒng)性、綜合性的管理理念為信息化項(xiàng)目管理提供了全新的視角和方法。目前，國(guó)內(nèi)多省、市積極嘗試，紛紛選取代表性的項(xiàng)自作為試點(diǎn)，探索全過(guò)程咨詢的本土化實(shí)施路徑，取得明顯成效，為行業(yè)發(fā)展積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。然而，在全過(guò)程咨詢推進(jìn)過(guò)程中仍存在諸多挑戰(zhàn)，如市場(chǎng)呈現(xiàn)碎片化、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、信息技術(shù)應(yīng)用不夠充分、業(yè)主認(rèn)知欠缺等問(wèn)題。市場(chǎng)的逐步成熟、標(biāo)準(zhǔn)的不斷完善、信息技術(shù)的深度融合以及各參與方的緊密協(xié)作，這些積極態(tài)勢(shì)將會(huì)為全過(guò)程咨詢注入強(qiáng)大的動(dòng)力。在未來(lái)的政府投資信息化項(xiàng)目中，全過(guò)程咨詢必將發(fā)揮更為關(guān)鍵的作用，推動(dòng)工程咨詢行業(yè)邁向新的發(fā)展階段。

（作者單位：北京北咨信息工程咨詢有限公司）