新時代背景下國家在鄉(xiāng)村社會的治理事務(wù)類型與治理機(jī)制重構(gòu)

〔摘要〕新時代背景下，隨著國家綜合國力的增強(qiáng)，國家權(quán)力對鄉(xiāng)村社會的介入力度空前加大，鄉(xiāng)村治理附帶有越來越多的國家意志與國家目標(biāo)，落實(shí)與執(zhí)行國家意志成為當(dāng)前中國鄉(xiāng)村治理的重要方面。從當(dāng)前中國鄉(xiāng)村治理實(shí)踐來看，國家在鄉(xiāng)村社會的目標(biāo)主要包括對鄉(xiāng)村社會的規(guī)范化目標(biāo)、服務(wù)性目標(biāo)、信息認(rèn)證目標(biāo)以及回應(yīng)性目標(biāo)，與之相應(yīng)的是管理型事務(wù)、服務(wù)型事務(wù)、統(tǒng)計(jì)型事務(wù)以及社會型事務(wù)的大量生產(chǎn)。面對這些來自國家的治理事務(wù)，將村級組織行政化，使村級組織作為這些事務(wù)的治理主體成為各地鄉(xiāng)村的普遍選擇。這不僅加重了村級組織的工作負(fù)擔(dān)，而且改變了“鄉(xiāng)政村治”的基本體制架構(gòu)，村莊社會的自治面向被極大削弱。結(jié)合對國家在鄉(xiāng)村社會的諸多事務(wù)類型的特征剖析，研究得出可在不改變“鄉(xiāng)政村治”這一基本體制架構(gòu)的前提下，探索適合不同類型事務(wù)的治理機(jī)制，合理配置鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村級組織角色，構(gòu)建鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村級組織在國家下達(dá)至鄉(xiāng)村社會的相應(yīng)事務(wù)類型處理中的有效配合與協(xié)作機(jī)制。

〔關(guān)鍵詞〕國家下鄉(xiāng)；治理目標(biāo)；治理事務(wù)；村級組織行政化；治理機(jī)制

〔中圖分類號〕D630 〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕2095-8048-（2025）03-0104-101

一、問題的提出

新時代背景下，隨著鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會形勢的發(fā)展變遷，鄉(xiāng)村社會的治理情境及其治理需求發(fā)生了重大變化。這對鄉(xiāng)村治理體制改革提出了新的要求。黨的二十大報告提出，未來五年的目標(biāo)任務(wù)之一是深入推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。黨的二十屆三中全會指出進(jìn)一步全面深化改革的總目標(biāo)是繼續(xù)完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化正是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。為了推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系和鄉(xiāng)村治理能力現(xiàn)代化，2025年中央一號文件對著力健全鄉(xiāng)村治理體系進(jìn)行了系統(tǒng)部署。由此可見，黨和國家一系列的重要報告和文件都集中回應(yīng)了當(dāng)前中國鄉(xiāng)村治理體制的改革需求，也將鄉(xiāng)村治理體制改革推到了重要關(guān)口。綜觀既有研究，學(xué)界針對中國鄉(xiāng)村治理體制的發(fā)展走向大體形成了三種研究視角。

首先是民主發(fā)展視角。該視角普遍存在于20世紀(jì)80—90年代的中國鄉(xiāng)村治理研究中。此類研究以村民自治制度的推行為載體和契機(jī)，從民主發(fā)展視角切入，給予村民自治制度在推進(jìn)農(nóng)民民主權(quán)利增長方面以極高期待，高度肯定農(nóng)民（農(nóng)村）在推進(jìn)我國政治民主化進(jìn)程中的作用。也因此，此類研究極力排斥國家及政府權(quán)力對村莊治理的過度介入。面對政府任務(wù)下沉與執(zhí)行的現(xiàn)實(shí)需求，諸多學(xué)者提出了一系列鄉(xiāng)村治理體制的改革思路。比如潘寧提出兩種思路。一是改村委會為村公所，作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的派出機(jī)構(gòu)，行使行政管理職能，將村民委員會設(shè)置在村民小組，按照《村民委員會組織法》的要求專事自治工作；二是村委會設(shè)置規(guī)模不變，同時設(shè)置與村委會并行的村公所，將行政職能轉(zhuǎn)移至村公所〔1〕。李勇化對舟山市的農(nóng)村社區(qū)管委會模式給予了高度肯定，認(rèn)為其通過將村民自治承擔(dān)的“政務(wù)”交由社區(qū)管委會承擔(dān)，解除了村民自治組織的行政事務(wù)負(fù)荷，有利于其真正履行自治職能〔2〕。也有學(xué)者為了調(diào)和行政與自治之間的張力，提出通過認(rèn)識視角的轉(zhuǎn)換，即將村民自治視為由群眾自治向“類”地方自治的一種適度轉(zhuǎn)型，為國家行政力量的介入提供正當(dāng)性〔3〕。

其次是村莊治理視角。該視角主要基于滿足村莊內(nèi)生性治理需求的目標(biāo)，探討應(yīng)構(gòu)建何種村莊治理體制的問題。賀雪峰根據(jù)農(nóng)村治理具有對接群眾以及治理事務(wù)細(xì)小、瑣碎、不規(guī)范等特點(diǎn)，認(rèn)為不應(yīng)過于追求正規(guī)化和規(guī)范化的村級治理體系〔4〕。立足村莊治理視角，部分學(xué)者發(fā)展出區(qū)域分析框架，認(rèn)為基于不同區(qū)域村莊面臨的內(nèi)生治理需求差異，應(yīng)在不同區(qū)域村莊探索不同的村莊治理體制。比如楊華和杜姣結(jié)合東部農(nóng)村與中西部農(nóng)村治理事務(wù)類型及其屬性的差異提出，在東部農(nóng)村，科層化體制具有優(yōu)勢，中西部地區(qū)農(nóng)村則依然需要保持簡約的村民自治體制〔5〕〔6〕。

最后是國家治理視角。該視角主要基于回應(yīng)國家在村莊社會的治理需求，探索有助于國家意志貫徹與政策目標(biāo)執(zhí)行的鄉(xiāng)村治理體制。該視角普遍認(rèn)為將村級組織行政化可以有效滿足國家意志下沉至鄉(xiāng)村社會的需求，特別是隨著服務(wù)型政府理念的提出以及各級政府都在向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型的背景下，基層政權(quán)需要進(jìn)一步下沉至農(nóng)村，而不是走向“懸浮”〔7〕。既有的以村干部兼業(yè)化為核心特征的村民自治體制已經(jīng)難以承接國家大量下移的服務(wù)職能。因此，有學(xué)者得出將村干部公職化以及將村級組織行政化能夠強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村級組織的控制，進(jìn)而推動村級組織有效完成自上而下的行政任務(wù)〔8〕。與此同時，還可以借助國家權(quán)力規(guī)范管理村干部的行為〔9〕，起到抑制村干部腐敗行為的效果〔10〕。比如李梅認(rèn)為，在國家實(shí)施鄉(xiāng)村振興的大背景下，脆弱的鄉(xiāng)村治理無法應(yīng)對國家資源大量投入帶來的利益格局的變化。因此，為了提升治理能力，承接政府公共服務(wù)落地，村級組織向行政化的方向發(fā)展，鄉(xiāng)村治理對村級組織行政化改革提出了要求〔11〕。耿磊磊等認(rèn)為，國家資源下鄉(xiāng)、制度下鄉(xiāng)等國家因素的進(jìn)入也是影響村莊治理體制向行政化發(fā)展的重要緣由 〔12〕。

總體來看，民主發(fā)展視角下的鄉(xiāng)村治理研究熱潮在21世紀(jì)初趨于退卻，以村莊治理視角和國家治理視角為代表的研究視角興起。隨著中國邁入強(qiáng)國家時代〔13〕，國家權(quán)力對鄉(xiāng)村社會的介入力度空前加大，鄉(xiāng)村治理亦附帶有越來越多的國家意志與國家目標(biāo)。這意味著村莊場域不是自在自為以及完全獨(dú)立的自主治理領(lǐng)域，當(dāng)中也活躍著代表國家力量的行政權(quán)力。〔14〕如何有效回應(yīng)日益增長的國家在鄉(xiāng)村社會的治理需求便是當(dāng)前中國鄉(xiāng)村治理面臨的重要問題。既有村莊治理視角下的系列研究過度關(guān)注村莊內(nèi)生治理需求，忽略了國家在鄉(xiāng)村社會的治理需求。因此，此類研究提出的鄉(xiāng)村治理體制構(gòu)建方案無法應(yīng)對國家的治理需求。既有國家治理視角下的鄉(xiāng)村治理體制改革研究同樣存在不足，即此類研究又過于關(guān)注國家在鄉(xiāng)村社會的治理需求，而忽略了村莊內(nèi)生治理需求，其給出的以村級組織行政化為核心的村莊治理體制改革方案更是從根本上突破了村民自治體制的制度框架，存在違背法律的現(xiàn)實(shí)風(fēng)險。鑒于此，本文在不改變既有村民自治體制的價值前提下，延續(xù)國家治理視角，從對國家下達(dá)至鄉(xiāng)村社會的事務(wù)進(jìn)行分類入手，討論鄉(xiāng)村治理機(jī)制的重構(gòu)路徑問題，其中尤其涉及作為一級行政政權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與作為村民自治組織的村級組織在國家下達(dá)至鄉(xiāng)村社會的諸種類型的事務(wù)中如何有效配合，以及二者的協(xié)作機(jī)制建設(shè)問題，為解決國家意志的下沉提出一種超越“村級組織行政化”的應(yīng)對思路。

二、國家在鄉(xiāng)村社會的治理目標(biāo)與治理事務(wù)類型

人民公社取消后，以農(nóng)村稅費(fèi)改革為時間節(jié)點(diǎn)，中國鄉(xiāng)村治理大致經(jīng)歷了兩個階段。一是稅費(fèi)改革前，國家對鄉(xiāng)村社會的底線介入階段；二是稅費(fèi)改革后，隨著惠農(nóng)資源大量下鄉(xiāng)，國家對鄉(xiāng)村社會的常規(guī)介入階段〔15〕。隨著國家綜合能力的提升，國家對鄉(xiāng)村社會的介入需求以及介入力度都空前加大。特別是黨的十八大以來，中央一再強(qiáng)調(diào)“頂層設(shè)計(jì)”的重要性〔16〕，并試圖對鄉(xiāng)村社會進(jìn)行更加徹底和深入的改造，由此在鄉(xiāng)村社會設(shè)置了多重治理目標(biāo)，并在相應(yīng)的治理目標(biāo)下生成了相應(yīng)的需要鄉(xiāng)村治理給予回應(yīng)的事務(wù)。具體而言，當(dāng)前國家對鄉(xiāng)村社會的治理目標(biāo)及其由此生成的事務(wù)大致有以下四種類型。

（一）鄉(xiāng)村社會的規(guī)范化目標(biāo)與管理型事務(wù)的生產(chǎn)

國家針對鄉(xiāng)村社會的規(guī)范化管理要求一直存在，比較典型的如農(nóng)村土地資源的利用與管理。只是由于國家能力限制，很多規(guī)范化管理要求在基層社會并沒有得到嚴(yán)格執(zhí)行。仍以農(nóng)村土地的資源利用與管理為例，農(nóng)村土地主要包括宅地基和農(nóng)地，根據(jù)筆者及所在研究團(tuán)隊(duì)的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，大約在2008年以前，農(nóng)村土地管理存在大量真空地帶，各地農(nóng)村農(nóng)戶占用耕地違法建造房屋的行為以及將農(nóng)地用途更改的行為都比較普遍。這說明在相當(dāng)長的一段時期內(nèi)，國家針對鄉(xiāng)村社會的管理力量并沒有實(shí)質(zhì)下沉，鄉(xiāng)村社會處于一種自發(fā)管理的狀態(tài)。

這種情形在近年來已經(jīng)發(fā)生巨大轉(zhuǎn)變，這具體體現(xiàn)在兩個方面。一是原來國家對鄉(xiāng)村社會的諸多規(guī)范化要求已經(jīng)切實(shí)地轉(zhuǎn)化為實(shí)質(zhì)性的管理權(quán)力，能夠在鄉(xiāng)村社會得到有效落實(shí)與貫徹；二是國家對鄉(xiāng)村社會規(guī)范化要求的面向大幅拓展，不僅包括對鄉(xiāng)村社會相應(yīng)資源的規(guī)范化管理，而且還包括對農(nóng)民生活領(lǐng)域的規(guī)范化管理。前者關(guān)系到鄉(xiāng)村社會相應(yīng)資源，特別是物質(zhì)性資源的有效和有序利用，后者則關(guān)系到農(nóng)民生活方式及行為的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。比較典型的如政府對鄉(xiāng)村社會的人居環(huán)境整治要求，以及對農(nóng)民辦酒席的規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化要求。在人居環(huán)境整治中，各地政府基本都會要求農(nóng)民將院內(nèi)庭外的雜物擺放整齊，房屋內(nèi)也要收拾干凈。在對農(nóng)民辦酒席事項(xiàng)的規(guī)范化管理中，個別地方政府要求需要辦酒席的農(nóng)民獲得地方政府的許可認(rèn)證，進(jìn)行相應(yīng)的備案。

基于規(guī)范化目標(biāo)生成的事務(wù)屬于管理型事務(wù)，該類事務(wù)背后往往有國家行政權(quán)力做支撐，帶有突出的管制型色彩，并具有一定的強(qiáng)制性。在此類事務(wù)的處理中，地方政府與農(nóng)民的關(guān)系是管理與被管理的關(guān)系，且具有較強(qiáng)的法律嚴(yán)肅性，配套了相應(yīng)的激勵與懲罰措施。從當(dāng)前鄉(xiāng)村治理的實(shí)踐情況來看，村級組織已儼然成為這部分管理型事務(wù)的執(zhí)行主體和責(zé)任主體，村干部需要簽訂責(zé)任狀，接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及更高層級地方政府的督查、督促和考核。

（二）鄉(xiāng)村社會的服務(wù)性目標(biāo)與服務(wù)型事務(wù)的生產(chǎn)

2004年，時任國務(wù)院總理溫家寶首次提出建設(shè)服務(wù)型政府。服務(wù)型政府建設(shè)理念在之后的多次黨的重要會議和中央政府的工作報告中被多次強(qiáng)調(diào)。服務(wù)型政府建設(shè)理念最初主要在城市地區(qū)的行政審批領(lǐng)域展開實(shí)踐，通過簡化各種行政審批程序提高工商企業(yè)主以及城市居民的辦事效率。近年來，隨著國家綜合國力的增強(qiáng)，國家向鄉(xiāng)村地區(qū)的財政資源輸入力度也空前加大。以大量國家財政資源下鄉(xiāng)為依托，服務(wù)型政府建設(shè)開始在鄉(xiāng)村社會從理念轉(zhuǎn)化為切實(shí)的行動〔17〕，國家在鄉(xiāng)村社會的服務(wù)性目標(biāo)逐漸凸顯。與之相應(yīng)，大量服務(wù)型事務(wù)不斷被生產(chǎn)出來。

具體而言，我們可從廣義和狹義兩個層面理解服務(wù)型政府建設(shè)理念在鄉(xiāng)村社會的實(shí)踐形式。從廣義層面來看，服務(wù)型政府在鄉(xiāng)村社會的實(shí)踐形式包括政府為農(nóng)民提供的所有服務(wù)事項(xiàng)，比如公共產(chǎn)品供給服務(wù)、農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)以及各類生產(chǎn)生活服務(wù)等。從狹義層面來看，服務(wù)型政府在鄉(xiāng)村社會的實(shí)踐形式主要指為農(nóng)民提供的諸多便民服務(wù)事項(xiàng)，比如為農(nóng)民開各類證明等行政審批事項(xiàng)，以及提供相應(yīng)的政策咨詢等。在早期，農(nóng)民辦理行政審批事項(xiàng)時，通常會遇到很多阻礙，如經(jīng)常需要輾轉(zhuǎn)于多個政府部門，需要往多個政府部門跑多次，這種情況在如今已經(jīng)得到巨大改善。

本文主要從狹義層面理解國家在鄉(xiāng)村社會的服務(wù)性目標(biāo)以及由此所生成的服務(wù)型事務(wù)。廣義層面的服務(wù)型事務(wù)中，諸如公共品供給、養(yǎng)老服務(wù)以及其他涉及對鄉(xiāng)村社會內(nèi)生性需求回應(yīng)的事務(wù)則納入到國家在鄉(xiāng)村社會的回應(yīng)性目標(biāo)中。據(jù)筆者及所在研究團(tuán)隊(duì)在多地鄉(xiāng)村的調(diào)查情況來看，狹義層面的國家在鄉(xiāng)村社會的服務(wù)性目標(biāo)主要是通過在村一級設(shè)置村民服務(wù)大廳的形式來實(shí)現(xiàn)的，村干部在服務(wù)大廳中集中辦理村民的開證明及其他審批、咨詢事項(xiàng)。部分地方政府還將設(shè)置村民服務(wù)大廳作為對村干部的一項(xiàng)重要考核內(nèi)容。為了盡可能地全方位、全天候?yàn)檗r(nóng)民提供這類服務(wù)，最大程度地便民，各地政府基本都要求村干部全日制坐班，只是要求的程度有所差異。比如有的地方政府是要求所有村干部都坐班，有的地方政府則要求村里每天必須至少安排一名村干部來坐班，以方便群眾辦事。總體來看，村級組織也是這部分服務(wù)型事務(wù)的承接主體。

（三）鄉(xiāng)村社會的信息認(rèn)證目標(biāo)與統(tǒng)計(jì)型事務(wù)的生產(chǎn)

近年來，在多地鄉(xiāng)村調(diào)查發(fā)現(xiàn)了一個很突出的現(xiàn)象，鄉(xiāng)村干部尤其是身處一線的村干部普遍反映當(dāng)前的信息統(tǒng)計(jì)任務(wù)很重。只要是涉及鄉(xiāng)村事務(wù)的政府部門對村干部都有數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)要求，主要是統(tǒng)計(jì)各類信息，比如農(nóng)民家戶信息、收入信息、外出務(wù)工情況、就業(yè)情況、老年人口情況等。由于鄉(xiāng)村社會仍處于轉(zhuǎn)型中，鄉(xiāng)村人口等多方面的信息都在不斷變動，以至于村干部需要頻繁統(tǒng)計(jì)且及時上報新的數(shù)據(jù)，進(jìn)行數(shù)據(jù)信息更新。這類針對鄉(xiāng)村社會客觀事項(xiàng)的信息統(tǒng)計(jì)與梳理事務(wù)可稱之為統(tǒng)計(jì)型事務(wù)。目前，這類統(tǒng)計(jì)型事務(wù)占據(jù)了村干部的絕大部分精力，也消耗了大量資源。

需要指出的是，統(tǒng)計(jì)型事務(wù)的大量生產(chǎn)實(shí)則是在現(xiàn)代國家建設(shè)背景下國家對鄉(xiāng)村社會存在信息認(rèn)證目標(biāo)的結(jié)果。國家對鄉(xiāng)村社會的信息認(rèn)證能力是國家基礎(chǔ)能力建設(shè)的重要組成部分。國家對鄉(xiāng)村社會各類信息的掌握構(gòu)成了國家在鄉(xiāng)村社會其他目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)的前提和基礎(chǔ)。特別是當(dāng)前國家財政資源的下鄉(xiāng)需要準(zhǔn)確的信息做支撐，如此國家涉農(nóng)資源才能與村莊以及農(nóng)民進(jìn)行精準(zhǔn)對接。治理意義上的精準(zhǔn)理念在“精準(zhǔn)扶貧”時期得到了全方位且徹底地貫徹，“精準(zhǔn)到人”更是凸顯了扶貧工作的嚴(yán)謹(jǐn)程度。正是在精準(zhǔn)扶貧期間，大量以信息統(tǒng)計(jì)為核心內(nèi)容的鄉(xiāng)村統(tǒng)計(jì)型事務(wù)開始生產(chǎn)出來，并一直延續(xù)至今。此后，“精準(zhǔn)”理念開始向鄉(xiāng)村治理的其他領(lǐng)域鋪開，并進(jìn)一步拓展為“精準(zhǔn)治理”這一更為一般化的概念。從當(dāng)前的情況來看，這部分統(tǒng)計(jì)型事務(wù)也主要由村干部承擔(dān)。在村干部人手不足的情況下，村級組織還往往需要聘請一定數(shù)量的工作人員來輔助完成這類工作。

（四）鄉(xiāng)村社會的回應(yīng)性目標(biāo)與社會型事務(wù)的生產(chǎn)

現(xiàn)代國家建設(shè)以及為民服務(wù)理念的實(shí)踐不僅體現(xiàn)在方便農(nóng)民辦事這一帶有行政管理色彩的事項(xiàng)上，而且還體現(xiàn)在對鄉(xiāng)村社會內(nèi)生需求的及時、有效回應(yīng)上。為了與上文鄉(xiāng)村社會的服務(wù)性目標(biāo)及服務(wù)型事務(wù)概念區(qū)分，本部分用國家在鄉(xiāng)村社會的回應(yīng)性目標(biāo)與社會型事務(wù)進(jìn)行概括。之所以將基于國家在鄉(xiāng)村社會的回應(yīng)性目標(biāo)所生成的事務(wù)稱為社會型事務(wù)，主要是因?yàn)閺谋举|(zhì)來看，這部分事務(wù)是內(nèi)生于鄉(xiāng)村社會的，是與農(nóng)民生產(chǎn)、生活利益緊密相關(guān)的，是農(nóng)民生產(chǎn)生活需求的集中反映，而不是單純從黨和國家系統(tǒng)中生成的單向性事務(wù)，鄉(xiāng)村社會的內(nèi)生需求構(gòu)成了這類事務(wù)得以生產(chǎn)的源動力。此外，基于農(nóng)民生產(chǎn)生活需求而形成的社會型事務(wù)并不是指向高度分散、個體化的農(nóng)民訴求，而是經(jīng)過集體商討，對分散化、個體化的農(nóng)民訴求進(jìn)行整合之后所形成的村莊公共需求，代表的是村莊公共利益。

國家在鄉(xiāng)村社會的回應(yīng)性目標(biāo)在一定程度上反映了鄉(xiāng)村社會的內(nèi)生需求在很多時候無法全部依靠鄉(xiāng)村社會的自主力量來滿足，而需要國家的支持和援助。特別是農(nóng)村稅費(fèi)全面取消以來，村級組織的日常開支都主要依靠國家轉(zhuǎn)移支付，更勿論鄉(xiāng)村社會中事關(guān)農(nóng)民生產(chǎn)與生活的公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與管護(hù)所需的資源。

從筆者及所在研究團(tuán)隊(duì)在全國多地鄉(xiāng)村的調(diào)查經(jīng)驗(yàn)來看，當(dāng)前需要國家給予回應(yīng)的社會型事務(wù)主要包括農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民生活基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與完善，以及很多原來屬于農(nóng)民私人領(lǐng)域但又逐漸超出單個農(nóng)民家庭應(yīng)對能力的事務(wù)，比如農(nóng)村老人的養(yǎng)老事務(wù)，特別是高齡老人以及癱瘓老人的照料。當(dāng)前國家正在嘗試通過輸入資源的方式來對鄉(xiāng)村社會的這些需求給予回應(yīng)，主要有兩種回應(yīng)形式。一是政府通過行政包辦的形式進(jìn)行回應(yīng)；二是政府通過購買市場服務(wù)的形式進(jìn)行回應(yīng)。從最終的效果來看，這兩種回應(yīng)形式基本都存在將農(nóng)民客體化的困境，農(nóng)民的意志無法體現(xiàn)出來，進(jìn)而造成了不同程度的資源供需錯位以及供給成本過高的問題。

三、國家在鄉(xiāng)村社會的事務(wù)特征及其治理

落實(shí)與執(zhí)行來自國家的任務(wù)與事務(wù)是鄉(xiāng)村治理的重要方面。在我國鄉(xiāng)村普遍采用“鄉(xiāng)政村治”這一基本體制架構(gòu)的基礎(chǔ)上，如何有效應(yīng)對來自國家的任務(wù)和事務(wù)便是亟待解決的問題。從當(dāng)前多地的鄉(xiāng)村治理實(shí)踐來看，將村級組織行政化，構(gòu)建鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村級組織實(shí)質(zhì)性的行政支配以及二者之間的上下級關(guān)系成為普遍的選擇。在這種情形下，國家下達(dá)至鄉(xiāng)村社會的各類事務(wù)幾乎都下沉至村莊，村級組織不僅是具體事務(wù)的執(zhí)行主體，同時也是具體事務(wù)處理結(jié)果的責(zé)任主體。“鄉(xiāng)政村治”結(jié)構(gòu)演變?yōu)椤班l(xiāng)政村政”結(jié)構(gòu)，村級組織的功能發(fā)生了實(shí)質(zhì)性變化。這帶來的一個直接后果是，村級組織功能的多重化和負(fù)擔(dān)的加重化，村級組織的行為邏輯也從對下負(fù)責(zé)變成對上負(fù)責(zé)，村民自治功能趨于消解。鑒于此，我們有必要探索一種新型的應(yīng)對來自國家各項(xiàng)事務(wù)的治理機(jī)制，特別是要對來自國家的各類事務(wù)特征進(jìn)行仔細(xì)分析，并根據(jù)相應(yīng)事務(wù)的特征來確定與之相對應(yīng)的治理機(jī)制，確立分類治理概念，明晰作為基層最末端政權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與作為村民自治組織的村級組織在相應(yīng)的鄉(xiāng)村社會事務(wù)治理中的位置與角色。

（一）管理型事務(wù)的特征與治理

管理型事務(wù)主要服務(wù)于國家在鄉(xiāng)村社會的規(guī)范化目標(biāo)，表現(xiàn)為國家對鄉(xiāng)村社會的管理和控制。具體而言，管理型事務(wù)的特征可從以下兩方面來理解。

第一，強(qiáng)制性。此種強(qiáng)制性主要體現(xiàn)在落實(shí)管理型事務(wù)的過程中所呈現(xiàn)出的對農(nóng)民行為的約束性，且有相應(yīng)的行政法規(guī)或行政命令做制度支撐，伴有較為明顯的行政強(qiáng)制性。比如當(dāng)前在全國各地要求比較嚴(yán)格的涉及農(nóng)地用途管制方面的事務(wù)，對這類事務(wù)的規(guī)范化最終指向保障國家糧食安全和提高土地資源利用效率的目的。其中就包括防止農(nóng)民及其他相關(guān)主體隨意在農(nóng)田上建造房屋，以及種植果木等經(jīng)濟(jì)作物，避免農(nóng)地的非糧化和非農(nóng)化。農(nóng)民及其他相關(guān)主體若出現(xiàn)將農(nóng)地非糧化或非農(nóng)化的行為，則會受到相應(yīng)的處罰，例如責(zé)令恢復(fù)原貌或是罰款。第二，治理規(guī)則清晰。管理型事務(wù)一般都有客觀且統(tǒng)一的處理規(guī)則，至少在一定的行政區(qū)劃范圍內(nèi)，都能找到客觀的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。以農(nóng)地用途管制事務(wù)為例，在一塊區(qū)域內(nèi)，哪些屬于基本農(nóng)田，哪些屬于一般農(nóng)田，哪些屬于林地，基本都有圖斑備案，并能找到準(zhǔn)確的地理邊界。此外，農(nóng)地用途管制事務(wù)針對農(nóng)民的行為要求也很清晰，農(nóng)民可以在農(nóng)地上做什么以及不做什么都有明晰的規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)。在清晰的治理規(guī)則下，基層干部在處理管理型事務(wù)的過程中并不會因?yàn)檗r(nóng)民及相關(guān)主體的個體性差異而出現(xiàn)不同的要求，因此也基本不存在變通執(zhí)行的空間。

由此可見，在管理型事務(wù)中，農(nóng)民屬于被管理的對象，處于客體地位。基層政府及其干部只需按照相應(yīng)的規(guī)則和要求執(zhí)行，而無需考慮鄉(xiāng)村社會的具體情境以及農(nóng)民個體的具體情況。由于這類事務(wù)的處理標(biāo)準(zhǔn)主要源于政策規(guī)定，因此處理這類事務(wù)的主體還需具備一定的專業(yè)知識，需要對相應(yīng)的法律法規(guī)以及政策規(guī)定比較熟悉和了解。此外，由于這類事務(wù)具有一定的強(qiáng)制性，因此在處理的過程中需要依托正式的權(quán)威。根據(jù)管理型事務(wù)的特征可以發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該作為管理型事務(wù)的最終執(zhí)行主體與責(zé)任主體。原因在于，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為正式的行政層級，其擁有以部門分工為基礎(chǔ)的公務(wù)員隊(duì)伍和事業(yè)編人員，公務(wù)員隊(duì)伍和事業(yè)編人員具有處理管理型事務(wù)所需要的基本素質(zhì)，即行政權(quán)威性以及專業(yè)性。同樣需要指出的是，這類管理型事務(wù)在具體貫徹與落實(shí)的過程中，可能會遭遇農(nóng)民的不理解和不配合。為了確保管理型事務(wù)穩(wěn)定有序地落實(shí)和貫徹，以村兩委干部為主要構(gòu)成的村級組織可以發(fā)揮對農(nóng)民的宣傳和動員作用，將國家法律和政策語言轉(zhuǎn)化為可為農(nóng)民理解的鄉(xiāng)土性語言，進(jìn)而提高農(nóng)民對管理型事務(wù)的配合程度。因此，在管理型事務(wù)的貫徹與落實(shí)中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是執(zhí)行主體和責(zé)任主體，村級組織則主要扮演宣傳、動員的角色。

（二）服務(wù)型事務(wù)的特征與治理

基于方便農(nóng)民辦事考慮的服務(wù)性目標(biāo)而生產(chǎn)出來的服務(wù)型事務(wù)同樣具有其固有的特征，并進(jìn)一步形塑著應(yīng)對這部分服務(wù)型事務(wù)的治理機(jī)制。總體來看，服務(wù)型事務(wù)主要有以下特征。

第一，純粹性。這是指此類事務(wù)通常只涉及對事務(wù)本身的處理，而不涉及事務(wù)背后的人。服務(wù)型事務(wù)呈現(xiàn)為一種人事分離，而非人事交織的狀態(tài)。對這類事務(wù)的處理，只需要明晰事務(wù)本身的處理規(guī)則即可，且對所有農(nóng)民都具有同等的適用性。比如農(nóng)民辦理出生證明、死亡證明以及建造房屋的審批等等，基本都是依照同樣的程序。這也說明，對服務(wù)型事務(wù)的處理更多是強(qiáng)調(diào)處理主體的專業(yè)能力，而非其與群眾打交道的群眾工作能力。第二，服務(wù)型事務(wù)的執(zhí)行講究便民與服務(wù)效益的平衡。也就是說，服務(wù)型事務(wù)的執(zhí)行不僅只講究便民的服務(wù)性目標(biāo)，同時要考慮事務(wù)執(zhí)行成本，即服務(wù)效益。一般來說，以建設(shè)便民服務(wù)大廳為農(nóng)民提供便民服務(wù)為主要實(shí)踐形式的服務(wù)型事務(wù)往往需要講究規(guī)模效益，使其服務(wù)的人口達(dá)到一定的數(shù)量與規(guī)模。這就涉及應(yīng)該將便民服務(wù)大廳設(shè)置在哪一層級的問題。從當(dāng)前多地的情況來看，大多數(shù)地區(qū)鄉(xiāng)村的便民服務(wù)大廳都是設(shè)置在村一級，村干部是服務(wù)型事務(wù)的直接執(zhí)行主體。然而，實(shí)際的情形卻是，隨著村莊人口大量外流，村內(nèi)人口以及相應(yīng)的為民服務(wù)事務(wù)在急劇減少，有些村莊平均每個月的便民服務(wù)事務(wù)的處理量甚至還不足一件，這造成了鄉(xiāng)村治理資源的極大浪費(fèi)。

由此可見，結(jié)合服務(wù)型事務(wù)的上述特征，對這類事務(wù)的處理需要關(guān)注到兩個面向。一是處理主體的業(yè)務(wù)素質(zhì)，即專業(yè)性面向；二是服務(wù)人口的規(guī)模化，即效益面向。其中，效益面向又更為基礎(chǔ)。針對服務(wù)型事務(wù)，需要確定合適的服務(wù)層級，突破行政村單元，除個別服務(wù)半徑過大的偏遠(yuǎn)地區(qū)外，將便民服務(wù)大廳設(shè)立在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口規(guī)模遠(yuǎn)大于單個行政村的人口規(guī)模，將便民服務(wù)大廳建立在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，方能在不影響達(dá)成便民目標(biāo)的前提下實(shí)現(xiàn)服務(wù)型事務(wù)處理的規(guī)模效益。便民服務(wù)大廳的工作人員可由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府派駐或是另外聘請，采取全日制坐班的形式，為民辦理便民服務(wù)事項(xiàng)。此外，由于這類事務(wù)具有純粹性，與村莊社會的關(guān)聯(lián)度和嵌入程度不高，與村級組織更是沒有直接的利益關(guān)聯(lián)。因此，村級組織可以抽離于此類事務(wù)的處理責(zé)任之外，而回歸村民自治事項(xiàng)的處理。這類事務(wù)則直接由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來承擔(dān)。在必要時，村干部可以作為代辦的角色，即為村中行動不便的老人以及不方便去鄉(xiāng)鎮(zhèn)便民服務(wù)大廳辦理事務(wù)的農(nóng)民群體提供代辦服務(wù)。

（三）統(tǒng)計(jì)型事務(wù)的特征與治理

統(tǒng)計(jì)型事務(wù)的生產(chǎn)主要服務(wù)于國家對鄉(xiāng)村社會的信息認(rèn)證目標(biāo)。目前，統(tǒng)計(jì)型事務(wù)也下沉到村莊，由村干部承擔(dān)。這部分事務(wù)也成為村干部的主要工作壓力來源，并極大消解了村干部處理村民自治事項(xiàng)的空間，因此有必要根據(jù)統(tǒng)計(jì)型事務(wù)的特征來恰當(dāng)調(diào)整統(tǒng)計(jì)型事務(wù)的治理機(jī)制。具體來看，統(tǒng)計(jì)型事務(wù)主要有以下特征。

第一，單向性。這是指這類事務(wù)的處理基本不涉及執(zhí)行主體與農(nóng)民之間深層的情感、關(guān)系互動，主要體現(xiàn)為執(zhí)行主體向農(nóng)民獲取信息的單向過程。執(zhí)行主體在處理這類事務(wù)的過程中不需過多的互動技巧，而只需保持基本的禮貌和基本的為人處事原則。在信息獲取的過程中，執(zhí)行主體與農(nóng)民之間不存在情感與利益博弈，農(nóng)民是信息的提供者，執(zhí)行主體只是信息的記錄者。因此，相關(guān)人員只需具備基本的專業(yè)素質(zhì)以及經(jīng)過相應(yīng)的培訓(xùn)就可以承擔(dān)統(tǒng)計(jì)型事務(wù)。第二，客觀性。即統(tǒng)計(jì)型事務(wù)通常只是對客觀事物的客觀信息的搜集和統(tǒng)計(jì)，強(qiáng)調(diào)信息的準(zhǔn)確性。信息搜集及統(tǒng)計(jì)結(jié)果并不會因?yàn)槿魏稳说囊庵径l(fā)生改變。此外，很多數(shù)據(jù)信息的統(tǒng)計(jì)通常從表面很難看出其具體的目標(biāo)指向，而只是作為一種信息儲備，其發(fā)揮作用的場域具有不確定性。

結(jié)合統(tǒng)計(jì)型事務(wù)的上述特征可發(fā)現(xiàn)，統(tǒng)計(jì)型事務(wù)的處理根本不需要由具有突出社會屬性且承擔(dān)有村民自治工作的村干部來承擔(dān)，這會極大消解村民自治空間，甚至還可能因?yàn)榇甯刹康牟粚I(yè)而削弱數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性。針對統(tǒng)計(jì)型事務(wù)，可以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府安排或聘請專門的工作人員負(fù)責(zé)，將統(tǒng)計(jì)工作專職化。這樣既減輕了村干部的工作負(fù)擔(dān)，讓村干部有更多精力放在村民自治事務(wù)上，也能確保數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)的專業(yè)性與準(zhǔn)確性，進(jìn)而為國家基礎(chǔ)能力建設(shè)提供堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可成為統(tǒng)計(jì)型事務(wù)的執(zhí)行主體與責(zé)任主體，村干部則可發(fā)揮聯(lián)結(jié)從事統(tǒng)計(jì)型事務(wù)的工作人員與農(nóng)民關(guān)系的功能，提高農(nóng)民的配合度。

（四）社會型事務(wù)的特征與治理

隨著農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的全面取消，國家與鄉(xiāng)村社會的關(guān)系從資源汲取型關(guān)系向資源輸入型關(guān)系轉(zhuǎn)變。在此種情況下，鄉(xiāng)村社會本身成為需要被關(guān)照的對象，而不再只是作為服務(wù)于國家資源提取的工具。鄉(xiāng)村社會的內(nèi)生需求在國家政策話語體系中的重要性不斷凸顯，國家對鄉(xiāng)村社會內(nèi)生需求的回應(yīng)成為國家在鄉(xiāng)村社會的重要目標(biāo)。基于國家對鄉(xiāng)村社會回應(yīng)性目標(biāo)而生成的社會型事務(wù)具有以下特征。

第一，關(guān)系嵌入性。從本質(zhì)上來看，社會型事務(wù)內(nèi)生于鄉(xiāng)村社會，是農(nóng)民共同生產(chǎn)生活需求的反映，并涉及村莊中不同村民，以及不同小組村民之間的利益關(guān)系的協(xié)調(diào)。此外，在國家資源的支撐下，社會型事務(wù)的貫徹與落實(shí)過程也會撬動村民之間的利益關(guān)系。比如農(nóng)業(yè)生產(chǎn)路的建設(shè)就涉及占地等問題，究竟占誰的地，以及占地之后如何賠償?shù)龋夹枰诶嫦嚓P(guān)方當(dāng)中進(jìn)行協(xié)商，以達(dá)到村民間利益的均衡。這說明，針對社會型事務(wù)，相應(yīng)的處理主體要對村莊情況極為熟悉，尤其是要深度了解農(nóng)民的所思所想，熟知農(nóng)民的行為邏輯與行為方式，如此才能準(zhǔn)確找到利益關(guān)系背后的癥結(jié)，進(jìn)而給出恰當(dāng)?shù)膽?yīng)對方案。

第二，整合性。國家治理與鄉(xiāng)村社會治理都是一種公共治理，主要服務(wù)于公共事務(wù)的解決。因此，國家對鄉(xiāng)村社會的回應(yīng)性也主要體現(xiàn)為對農(nóng)民公共利益與公共訴求的回應(yīng)。農(nóng)民高度個體化、私人化的訴求可依托鄉(xiāng)村互助關(guān)系網(wǎng)絡(luò)以及市場購買方式解決。此外，社會型事務(wù)并不是具體農(nóng)民個體化訴求的機(jī)械性相加，其中存在一個將農(nóng)民個體化訴求整合和提升為村莊農(nóng)民集體性訴求的轉(zhuǎn)化過程。從個體利益到集體利益中間，存在著一種特殊的生成機(jī)制，使個體具體的利益、行為、價值轉(zhuǎn)換為更為抽象的集體性存在〔18〕，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)農(nóng)民私人利益向農(nóng)民共同利益的“公”的利益轉(zhuǎn)化。農(nóng)民個體利益向農(nóng)民公共利益的整合需要依靠對鄉(xiāng)村社會的生產(chǎn)生活狀況充分了解且對村莊整體利益和公共利益具有準(zhǔn)確認(rèn)知的治理主體來推動。內(nèi)生于且深度嵌入于鄉(xiāng)村社會的村干部具有天然優(yōu)勢。

第三，效率與正義的統(tǒng)一性。社會性事務(wù)完成的目標(biāo)是效率與村莊正義的統(tǒng)一。社會型事務(wù)的完成效率可分解為兩個維度。一是對社會型事務(wù)的響應(yīng)速度；二是社會型事務(wù)完成過程中資源投入與最終產(chǎn)出的比例。就前者而言，通常是離問題發(fā)生的場域越近，治理主體越能迅速響應(yīng)。比如村干部就深度嵌入于村莊的生產(chǎn)生活體系中，只要有需求，其就能迅速感應(yīng)到并能及時向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府反映。后者則主要體現(xiàn)為要以最少的資源投入獲得最大的結(jié)果產(chǎn)出。從村莊正義的角度來看，村莊正義主要反映村莊農(nóng)民的政治心態(tài)，“不患寡而患不均”的公平感是村莊治理的價值追求。僅僅只講究完成效率，而不講究村莊正義，必然會影響整個村莊農(nóng)民政治心態(tài)的平衡，從而引發(fā)治理合法性危機(jī)。如果說效率主要聚焦于客觀事務(wù)的解決本身，那么村莊正義則聚焦于村莊農(nóng)民關(guān)系和利益的均衡。要達(dá)到效率與村莊正義的雙重目標(biāo)，就需要村級組織啟動村民自治程序，發(fā)動農(nóng)民參與，進(jìn)行政治博弈。因此，社會型事務(wù)的生產(chǎn)以及整個供給過程都需要在村民自治的制度框架中進(jìn)行。

通過對社會型事務(wù)特征的分析可得出，村級組織是此類事務(wù)的最佳擔(dān)綱者。這不僅是因?yàn)榇寮壗M織是村民自治組織，也是因?yàn)榇寮壗M織成員通常都是內(nèi)生于鄉(xiāng)村社會，具有處理社會型事務(wù)的信息優(yōu)勢。在社會型事務(wù)的應(yīng)對中，國家以及各級政府則主要承擔(dān)資源輸入以及確定資源使用規(guī)則的角色。具體到鄉(xiāng)村社會，作為國家在鄉(xiāng)村社會代表的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府則主要發(fā)揮規(guī)范村民自治程序，監(jiān)督國家及上級政府資源的規(guī)范化使用的作用，村級組織則主要作為社會型事務(wù)的執(zhí)行主體。

四、結(jié)語：鄉(xiāng)村角色重置與治理機(jī)制重構(gòu)

新時代背景下，隨著綜合國力的增強(qiáng)，國家對鄉(xiāng)村社會的現(xiàn)代化改造已經(jīng)成為現(xiàn)實(shí)，并在鄉(xiāng)村社會設(shè)置了多重治理目標(biāo)，鄉(xiāng)村社會相對獨(dú)立的治理狀態(tài)被打破。國家對鄉(xiāng)村社會的多重目標(biāo)設(shè)置最終都生成了相應(yīng)的治理事務(wù)，如何有效應(yīng)對來自國家的任務(wù)和事務(wù)便成為當(dāng)前中國鄉(xiāng)村治理亟待解決的問題。

從當(dāng)前中國鄉(xiāng)村治理實(shí)踐來看，國家在鄉(xiāng)村社會的目標(biāo)主要包括對鄉(xiāng)村社會的規(guī)范化目標(biāo)、服務(wù)性目標(biāo)、信息認(rèn)證目標(biāo)以及回應(yīng)性目標(biāo)，與之相應(yīng)的便是管理型事務(wù)、服務(wù)型事務(wù)、統(tǒng)計(jì)型事務(wù)以及社會型事務(wù)的大量生產(chǎn)。面對自上而下所生產(chǎn)出來的這些事務(wù)，我國多地鄉(xiāng)村普遍是采取將村級組織行政化，構(gòu)建鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村級組織實(shí)質(zhì)性的行政支配以及二者之間的上下級關(guān)系這一方式，使村級組織成為執(zhí)行這些事務(wù)的直接執(zhí)行主體以及責(zé)任主體。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在當(dāng)中扮演管理與監(jiān)督主體的角色。然而，這造成的一個后果就是我國于20世紀(jì)80年代初在鄉(xiāng)村社會建立的“鄉(xiāng)政村治”體制架構(gòu)趨于解體，演變?yōu)椤班l(xiāng)政村政”結(jié)構(gòu)，村級組織從自治型組織淪為“村政府”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將村級組織行政化的做法實(shí)質(zhì)上是政府管理思維向村莊社會的延伸和擴(kuò)散。這不僅使村級組織功能多重化以及負(fù)擔(dān)加重化，而且還使得村莊社會的自治面向被極大削弱。這無益于鄉(xiāng)村社會整體治理效能的提升。因此，如何在不改動既有“鄉(xiāng)政村治”體制架構(gòu)的前提下，重置鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村級組織的角色，構(gòu)建一種超越“村級組織行政化”且能有效解決國家事務(wù)下沉的治理機(jī)制就顯得尤為重要。

鑒于此，本文結(jié)合對國家在鄉(xiāng)村社會的諸多事務(wù)類型特征的剖析，立足分類治理理念，探索適合不同類型事務(wù)的治理機(jī)制，明晰作為行政政權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與作為村民自治組織的村級組織在相應(yīng)類型事務(wù)貫徹與落實(shí)過程中的位置與角色（見表1）。具體而言，管理型事務(wù)具有強(qiáng)制性以及治理規(guī)則清晰等特征。針對管理型事務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可作為執(zhí)行主體和責(zé)任主體，村級組織主要扮演向農(nóng)民進(jìn)行宣傳和動員的角色。服務(wù)型事務(wù)具有純粹性以及講究便民與服務(wù)效益的平衡。針對服務(wù)型事務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可作為這類事務(wù)的主要承擔(dān)者，尤其是需要將便民服務(wù)大廳由村一級上移至鄉(xiāng)鎮(zhèn)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府派駐或聘請工作人員，采取全日制坐班的形式，為民辦理服務(wù)事項(xiàng)。村級組織可承擔(dān)為民代辦事務(wù)的角色，比如幫助村中行動不便的老人以及不方便去鄉(xiāng)鎮(zhèn)便民服務(wù)大廳辦理事務(wù)的農(nóng)民群體代辦相應(yīng)事務(wù)，將村級組織從這部分服務(wù)型事務(wù)中解脫出來。統(tǒng)計(jì)型事務(wù)具有單向性和客觀性的特征。針對統(tǒng)計(jì)型事務(wù)，可以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府安排或聘請專門的工作人員負(fù)責(zé)，將統(tǒng)計(jì)工作專職化。村級組織可發(fā)揮聯(lián)結(jié)從事統(tǒng)計(jì)型事務(wù)的工作人員與農(nóng)民關(guān)系的功能，提高農(nóng)民的配合度。社會型事務(wù)具有關(guān)系嵌入性、整合性以及完成目標(biāo)指向效率與村莊正義的統(tǒng)一等特征。針對社會型事務(wù)，村級組織可作為主要的執(zhí)行主體，通過啟動村民自治程序撬動農(nóng)民廣泛參與社會型事務(wù)的處理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要發(fā)揮規(guī)范村民自治程序，監(jiān)督國家及上級政府所輸入資源的規(guī)范化使用的功能。

表1 國家在鄉(xiāng)村社會的事務(wù)類型與鄉(xiāng)村角色

事務(wù)

類型目標(biāo)

指向事務(wù)特征鄉(xiāng)村角色

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府村級組織治理機(jī)制

管理型事務(wù)規(guī)范鄉(xiāng)村社會強(qiáng)制性、治理規(guī)則清晰治理主體協(xié)助角色鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員直接參與。村干部對農(nóng)民進(jìn)行宣傳與動員。

服務(wù)型事務(wù)服務(wù)鄉(xiāng)村社會純粹性、便民與服務(wù)效益平衡治理主體協(xié)助角色將便民服務(wù)大廳的設(shè)置上移至鄉(xiāng)鎮(zhèn)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府派駐或聘請工作人員，全日制坐班。村干部為不方便去鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)民代辦事務(wù)。

統(tǒng)計(jì)型事務(wù)信息認(rèn)證單向性、客觀性治理主體協(xié)助角色以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府安排或聘請專門的工作人員，將統(tǒng)計(jì)工作專職化。村干部發(fā)揮聯(lián)結(jié)專門工作人員與農(nóng)民關(guān)系的功能，提高農(nóng)民配合度。

社會型事務(wù)回應(yīng)鄉(xiāng)村社會關(guān)系嵌入性、整合性、完成目標(biāo)指向效率與村莊正義的統(tǒng)一規(guī)范與監(jiān)督治理主體村干部啟動村民自治程序，撬動農(nóng)民參與。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府規(guī)范村民自治程序，監(jiān)督國家及上級政府資源在村莊的規(guī)范使用。

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