“十五五”時期經濟社會發展的新思路

“十五五”時期是我國全面建設社會主義現代化國家進程中的關鍵五年，這一時期的發展思路是否清晰將直接關系到2035年基本實現社會主義現代化的遠景目標能否順利達成。

一、深刻把握“十五五”時期的歷史定位

“十五五”時期在中國乃至全球經濟和社會發展中占據著極其重要的歷史地位，主要體現在以下幾個方面。一是國際環境復雜多變期。預計“十五五”期間，國際形勢將持續動蕩，經濟全球化面臨更多挑戰，單邊主義、保護主義傾向可能進一步加劇。同時，新一輪科技革命和產業變革將繼續深入發展，國際力量對比加速調整，這些都將對我國的發展帶來新的機遇與挑戰。二是高質量發展的關鍵階段。隨著我國經濟從高速增長階段轉向高質量發展階段，如何通過創新驅動發展戰略，提升產業鏈供應鏈現代化水平，推動產業結構優化升級，將成為“十五五”時期的重點任務。這一時期，中國將更加重視經濟發展的質量和效益，努力實現創新驅動、綠色發展、協調發展、開放發展和共享發展，為實現2035年基本建成社會主義現代化國家奠定堅實基礎。三是內需潛力持續釋放期。構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局，在“十五五”期間將更加成熟和完善。通過推進新型城鎮化、促進消費提質擴容、加快農業轉移人口市民化等措施，將有效激發國內市場活力，促進供需兩側更高質量的動態平衡。四是國際地位與影響力的提升期。“十五五”時期，中國在全球經濟中的地位將進一步提升，對世界經濟的貢獻率有望持續增加。隨著中國提出“一帶一路”倡議的深入實施，中國將在全球治理、國際規則制定等方面發揮更大作用，推動構建人類命運共同體。五是科技創新與產業升級突破期。科技創新將作為“十五五”時期的核心驅動力，中國將加大基礎研究和應用研究的投入，促進科技成果轉化，提升全要素生產率，加快產業升級和結構調整，培育新的經濟增長點。著力突破一批關鍵核心技術，培育一批具有國際競爭力的創新型企業，形成以創新為主要驅動力的增長模式，支撐國家經濟持續健康發展。六是全面深化改革與開放的推進期。面對國內外復雜多變的形勢，“十五五”時期中國將進一步深化經濟體制改革，完善社會主義市場經濟體制，推動更高水平的對外開放，積極參與全球經濟治理體系改革，營造更加公平、透明、可預期的營商環境。七是社會和諧與民生改善發展期。為了實現2035年基本實現社會主義現代化的目標，需要在“十五五”期間進一步加強社會保障體系建設，解決好就業、教育、醫療、社保、住房、養老等民生問題，提升人民生活水平和質量，增強人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。“十五五”時期將更加注重社會和諧與民生改善，通過加強社會保障體系建設、推進教育公平、提高醫療服務水平等措施，不斷提高人民生活水平和質量，實現共同富裕。八是應對全球挑戰的機遇期。在全球氣候變化、公共衛生安全等全球性問題面前，“十五五”時期中國將展現大國擔當，積極參與國際合作，提出中國方案，貢獻中國智慧，為解決全球性問題作出更大貢獻。總之，“十五五”時期是中國全面建設社會主義現代化國家新征程的重要階段，是實現中華民族偉大復興的關鍵時期，對于中國乃至全球的未來發展具有深遠的意義。

二、“十五五”時期中國經濟發展的主要著力點

“十五五”時期中國經濟發展將集中在以下幾個方面。加強科技創新，推動關鍵技術突破，提升產業鏈供應鏈的韌性和安全水平。加快制造業高質量發展，推動戰略性新興產業和現代服務業的發展，優化產業結構。推進綠色低碳轉型，實現碳達峰、碳中和目標，建設生態文明。深化要素市場改革，促進資源高效配置，激發市場活力。推進混合所有制改革，提升國有企業競爭力和效率。優化營商環境，降低企業成本，吸引更多外資和民間投資。推動京津冀協同發展，優化區域功能布局，提升區域整體競爭力。推進長江經濟帶綠色發展，加強生態環境保護，促進區域經濟一體化。建設粵港澳大灣區，提升國際競爭力，打造世界級城市群。發展現代農業和農村特色產業，促進農村經濟發展。發展綠色產業，推動綠色低碳技術的應用，減少環境污染。推進自由貿易試驗區建設，探索更高水平的開放型經濟新體制。深化“一帶一路”國際合作，推動共建“一帶一路”高質量發展。積極參與國際多邊合作，推動全球經濟治理改革。其中，要著力抓好以下幾項工作。

（一）完善宏觀經濟治理體系，提高經濟治理效能。完善宏觀經濟治理體系是確保經濟平穩健康發展的重要基礎。未來五年要發揮國家發展規劃的戰略導向作用，確保各項政策與國家戰略目標相一致。一要強化中長期規劃與短期政策的銜接，實現跨周期設計和逆周期調節的有效結合。編制科學合理的中長期發展規劃，明確發展目標和路徑。豐富和完善政策工具，確保在不同經濟周期中都有相應的政策手段可用。定期評估政策效果，及時調整和優化政策組合。二要加強財政、貨幣、就業、產業、投資、消費、環保、區域等政策的協調配合，形成政策合力。根據經濟形勢的變化，適時調整利率、存款準備金率等貨幣政策工具，保持流動性合理充裕。通過再貸款、再貼現等工具，定向支持小微企業、科技創新等重點領域。保持人民幣匯率在合理均衡水平上的基本穩定，防范匯率大幅波動對經濟的沖擊。在經濟下行壓力較大時，進一步減輕企業和個人的稅收負擔。實施積極的就業政策，促進就業穩定和勞動力市場健康發展。通過穩崗補貼、培訓補貼等措施，幫助企業穩定就業崗位，擴大就業機會。通過加大對創業者的支持力度，提供創業培訓、融資擔保等服務，激發市場活力。加大基礎設施建設、科技創新、教育醫療等領域的公共投資，拉動經濟增長。加大對高端制造、新能源、新材料等關鍵領域的支持力度，提升產業鏈供應鏈的韌性和安全水平。完善社會保障體系，提高失業保險、醫療保險等社會保障水平，增強居民消費信心。支持電子商務、在線教育、遠程醫療等新型消費模式的發展，培育新的消費增長點。確保財政政策和貨幣政策的相互支持，避免政策沖突。引導資金投向重點產業和關鍵領域，促進產業升級和結構調整。通過環保政策引導綠色消費，促進消費結構優化。優化區域發展布局，促進區域協調發展，縮小地區發展差距。建立跨部門的政策協調機制，確保政策實施的連貫性和一致性。三要建立健全宏觀經濟風險監測和預警體系，及時發現和應對潛在風險。利用大數據、人工智能等技術，建立宏觀經濟風險監測和預警體系。制定應對重大經濟波動的應急預案，確保在危機情況下能夠迅速采取有效措施。積極參與國際宏觀經濟治理，加強與其他國家和國際組織的溝通與合作，共同應對全球性經濟風險。進一步提高政策的靈活性。進一步優化營商環境，降低企業運營成本，吸引外資和促進企業投資。

（二）提升原始創新能力，積極培育與發展新質生產力。提升原始創新能力是建設創新型國家和實現高質量發展的關鍵。與美國、歐盟等科技強國相比，我國基礎研究投入占總研發投入的比例較低，基礎研究的經費支持不夠充足。盡管我國科研人員數量眾多，但頂尖科學家和高水平科研團隊相對較少，尤其是國際頂尖人才的吸引力不足。因此，我們一要明確提升原始創新能力的戰略目標，將其納入國家科技創新發展規劃，確保各項政策措施的協調一致。在關鍵領域和前沿方向進行系統布局，形成重點突破和整體推進相結合的創新格局。二要增加基礎研究投入。增加中央和地方財政對基礎研究的投入，提高基礎研究在國家研發投入中的比例，設立專項基金支持重大基礎研究項目。鼓勵企業和社會資本投入基礎研究，形成多元化的投入機制。三要建設高水平科研平臺。建設一批高水平的國家實驗室、國家重點實驗室和科研中心，提供先進的科研設施和實驗條件。支持高校和科研院所建設世界一流學科，提升科研能力和國際競爭力。四要大力培養和引進頂尖人才。實施高層次人才引進計劃，提供優厚的薪酬待遇和科研條件，吸引國際頂尖科學家和科研團隊來華工作。加強本土人才培養，提高科研人員的綜合素質和創新能力。五要優化科研環境。改革科研管理體制，簡化科研項目審批流程，提高科研效率。改革科研評價體系，注重長期貢獻和原創性成果，減少對短期成果的過度依賴。完善科研成果轉化機制，提供政策和資金支持，促進科技成果的商業化和產業化。建立科技成果交易平臺，促進科技成果的供需對接。六要進一步加強國際合作。深化與世界科技強國的科研合作，支持科研機構和企業參與國際大科學計劃和大科學工程，提升國際影響力。鼓勵科研人員參加國際學術會議和交流活動，促進國際科技合作。

（三）提升產業鏈供應鏈韌性和安全水平，贏得未來引領發展的主動權。提升產業鏈供應鏈的韌性和安全水平是當前經濟全球化背景下的一項重要任務，特別是在面對未來五年國際政治經濟環境變化和自然災害等不確定因素時，確保產業鏈供應鏈的安全穩定對于維護國家經濟安全具有十分重要的意義。為此，一要建立評估標準和監測預警機制。及時評估產業鏈供應鏈在面臨外部沖擊時的抗壓能力和恢復速度。衡量產業鏈供應鏈在遭受干擾后能夠快速恢復正常運營的能力。考察產業鏈供應鏈對市場需求變化的適應能力。基于可持續性，充分考慮產業鏈供應鏈的長期發展和環境保護。建立實時數據采集系統，涵蓋原材料供應、生產制造、物流運輸、市場銷售等各個環節。利用大數據、人工智能等技術進行數據分析，預測潛在風險。設立多層級的預警體系，包括企業級、行業級和國家級預警平臺，及時發布風險提示。二要加強關鍵技術研發。加大對關鍵核心技術的研發投入，突破“卡脖子”技術瓶頸。提供財政補貼、稅收優惠和金融支持，鼓勵企業加大研發投入和技術創新。通過技術創新和模式創新，提升產業鏈供應鏈的競爭力和抗風險能力。加強高層次人才的培養和引進，提升產業鏈供應鏈的人才支撐能力。三要優化產業布局。合理規劃產業布局，將更加重視供應鏈的多元化和分散化，以避免過度集中帶來的風險。全球產業鏈供應鏈將更加注重區域化和本地化布局，減少對遠距離供應鏈的依賴。建立完善的應急響應機制，確保在突發事件中能夠迅速采取有效措施。確保關鍵原材料的穩定供應，避免因供應中斷導致生產停滯。環保和可持續發展將成為產業鏈供應鏈的重要考量因素。建立多渠道、多層次的物流體系，提高運輸效率和可靠性。四要提升供應鏈管理水平。完善相關法律法規，為產業鏈供應鏈的安全提供法律保障。推廣先進的供應鏈管理技術和方法，數字化技術將廣泛應用于產業鏈供應鏈管理，提高供應鏈的透明度和靈活性。建立健全產業鏈供應鏈的治理體系，形成政府、企業和社會多方協同的治理機制。五要加強國際合作。國際貿易摩擦、地緣政治沖突、全球經濟衰退等可能影響產業鏈供應鏈的穩定。必須深化與主要貿易伙伴的商業聯系，積極參與全球產業鏈供應鏈合作，共享資源和技術，共同應對全球產業鏈供應鏈的挑戰。

（四）創新服務貿易發展機制，爭做世界第一。創新服務貿易發展機制是提升我國服務貿易競爭力、深化服務業開放的重要舉措。我國服務貿易規模迅速擴大，雖然已成為全球第二大服務貿易國，但是未來依然有很大的提升空間。為此，一要提升高附加值服務貿易競爭力。加大對信息技術、數字服務、知識產權服務等高附加值服務貿易的支持，推動技術創新和模式創新。支持企業打造國際知名品牌，提升國際影響力。鼓勵企業開拓國際市場，特別是“一帶一路”沿線國家和新興市場。大力支持信息技術和數字服務的發展，推動服務貿易的數字化轉型。二要優化傳統服務貿易結構。進一步提升旅游、運輸、建筑服務等傳統服務貿易的質量和水平，增強國際競爭力。著力打造具有國際影響力的旅游品牌和運輸品牌，提升品牌價值。積極拓展國際市場，特別是亞洲和歐洲市場，提升市場份額。三要深化服務業開放。進一步放寬服務業市場準入，吸引外資進入，推動服務業的雙向開放。加強與主要貿易伙伴的政策協調，推動服務貿易的自由化和便利化。積極參與國際服務貿易合作，推動服務貿易的國際化發展。積極參與國際標準制定，提升服務貿易的標準化水平。四要完善服務貿易支持體系。增加對服務貿易的財政支持，設立專項基金支持服務貿易重點項目。提供稅收優惠，降低服務貿易企業的稅負，鼓勵服務貿易的發展。提供金融支持，包括信貸、保險、擔保等，解決服務貿易企業的融資難題。建設服務貿易公共服務平臺，提供市場信息、政策咨詢、法律服務等支持。建立統一的服務市場，消除內部壁壘，促進服務貿易的自由流動。加強服務貿易人才的培養和引進，提升服務業的人才素質和國際競爭力。創新服務貿易監管模式，提高監管效率和透明度，營造良好的營商環境。

（五）如何扭轉南北分化的趨勢，扎實推進共同富裕。目前大量勞動力從北方地區向南方地區遷移，導致北方地區勞動力短缺，南方地區勞動力市場活躍。南方地區以高新技術產業和服務業為主導，而北方地區仍以傳統重工業和資源型產業為主。北方地區高端人才流失嚴重，南方地區則吸引了大量高層次人才。結果南方地區經濟增速普遍高于北方地區，尤其是東南沿海省份，如廣東、江蘇、浙江等。為此，一要優化區域發展布局。根據各地主體功能區定位，合理規劃產業發展方向，避免同質化競爭。制定南北區域協調發展規劃，明確各地區的功能定位和發展方向。建立南北區域合作機制，促進資源要素的自由流動和優化配置。二要加強人才引進和培養。出臺更加優惠的人才政策，吸引和留住高端人才，特別是科技創新人才。增加教育投入，提高教育質量，培養更多高素質人才，特別是技能型人才。三要推動產業結構優化升級。利用新技術改造傳統產業，提高生產效率、產品質量和產業競爭力。大力發展新興產業，特別是高新技術產業和現代服務業，形成新的經濟增長點。四要改善營商環境。簡化行政審批流程，提高政務服務效率，降低企業辦事成本。放寬市場準入，降低企業經營成本，營造公平競爭的市場環境，吸引更多的國內外投資。

三、“十五五”時期中國社會發展的聚焦方向

“十五五”時期中國社會發展仍將聚焦在就業、教育、社保、住房幾個方面。實施就業優先政策，促進高質量就業，特別是關注青年和農民工群體的就業問題。推進教育公平，提高教育質量，特別是基礎教育和職業教育。完善社會保障體系，提高社會保障水平，特別是養老保險、醫療保險和失業保險。完善醫療保障體系，提升醫療服務水平，特別是基層醫療服務和公共衛生體系建設。完善養老服務體系，應對人口老齡化挑戰，提高養老服務質量和覆蓋面。完善住房保障體系，解決中低收入群體的住房問題，特別是城市低收入家庭和新市民的住房需求。與此同時，要重點抓好以下幾項工作。

（一）完善社會治理體系，提升社會治理效能。隨著經濟社會的發展，不同群體之間的利益沖突日益復雜，需要更加精細的矛盾糾紛化解機制。特別是互聯網、新技術等帶來的新興社會風險，如網絡詐騙、個人信息泄露等，需要加強監管和應對。一要完善相關法律法規，為社會治理提供法治保障。加強執法監督，確保相關法律法規的有效實施。二要發展和弘揚新時代“楓橋經驗”的實踐經驗。堅持黨的領導，進一步強化基層黨組織的領導作用，確保社會治理的方向正確。優化基層黨組織設置，形成上下貫通、執行有力的組織體系。通過“支部建在網格上”，強化基層黨組織的領導作用，推動黨建引領基層治理。著力構建社區、小區、微網格三級組織體系，形成“三縱三橫”貫通的社區組織體系，確保黨的聲音傳達到基層。三要強化基層治理基礎。實施網格化管理，實現“人到格中去、事在格中辦、難在格中解、情在格中結”。切實加強網格員隊伍建設，提升其專業能力和綜合素質，確保網格化管理的有效實施。四要注重源頭治理。堅持預防為主，通過法治教育、道德教育、心理疏導等手段，預防和減少矛盾糾紛的發生。推動政府與社會力量的協同合作，形成共建共治共享的社會治理格局。通過宣傳教育，提高公眾參與社會治理的意識和能力。建立多元化的參與渠道，確保公眾能夠方便地參與社會治理。建立健全矛盾糾紛多元化解機制，包括調解、仲裁、行政復議、訴訟等多種方式，確保矛盾糾紛得到及時有效化解。五要實現數字化賦能。加快推進社會治理的數字化轉型，利用現代信息技術提升治理效能。通過數據分析和智能技術，實現社會治理的精準化和精細化。利用大數據、云計算、人工智能等技術，提升社會治理的智能化水平，實現精準治理、智慧治理。建立跨部門、跨層級的信息共享平臺，提高社會治理的協同性和效率。

（二）重構職業教育和技能培訓體系，支撐先進制造業強國。目前職業教育的資金投入相對較少，難以滿足高質量發展的需求。高端技能人才和高技能人才數量不足，也難以滿足產業升級和高質量發展的需求。為此，一要加強頂層設計。制定職業教育和技能培訓的中長期發展規劃，明確發展目標和重點任務。完善相關法律法規，為職業教育和技能培訓提供法治保障。二要促進產教深度融合。建立校企合作平臺，提供信息交流和資源共享服務。探索多樣化的校企合作模式，如訂單式培養、共建實訓基地等。明確校企合作的利益分配機制，確保合作的可持續性。職業學校與企業緊密合作，共同制定培訓計劃。堅持以市場需求為導向，根據產業發展和市場需求，動態調整職業教育和技能培訓的課程設置。加強職業學校與企業的合作，建立緊密的產教融合機制，確保培養的人才符合產業需求。學生在職業學校學習理論知識的同時，在企業進行實踐訓練，實現理論與實踐的緊密結合。三要完善政策支持體系。確保支持職業教育的政策得到有效落實，提高政策的執行力。設立職業教育和技能培訓專項資金，用于改善教學設施和提高教學質量，確保必要的硬件設施和軟件支持。鼓勵社會資本參與職業教育和技能培訓，形成多元化的投入機制。鼓勵社會組織和個人參與技能培訓，形成多元化的培訓體系。四要著力提升教育培訓質量。及時更新教學內容，引入最新的技術和工藝，提高教學的實用性和針對性。積極引進和培養一批具有豐富實踐經驗的教師，提升師資隊伍的整體素質，并且定期對教師進行培訓，提高其教學能力和實踐能力。建立終身學習體系，鼓勵在職人員不斷提升技能。五要建立多元評價體系。建立行業認證體系，確保培訓內容與行業標準對接。建立綜合評價體系，既注重學歷和文憑，也注重技能和實際操作能力的評價。引入第三方機構對職業教育和技能培訓的質量進行評估，提高評價的客觀性和公正性。六要提高社會認可度。通過多種渠道加強職業教育的宣傳，提高社會對職業教育的認可度。樹立職業教育的典型示范，展示職業教育的成果和優勢。切實提高職業教育的社會認可度，增強家長和學生對職業教育的信心。

（三）深入推進美麗中國建設，實現全面綠色轉型。一要全面加快綠色發展轉型。加快發展方式的綠色轉型，推動產業結構、能源結構、運輸結構等優化升級。推廣綠色低碳技術，支持綠色低碳技術研發和產業化應用。二要進行污染防治攻堅。持續推進大氣、水、土壤等污染防治攻堅戰，解決人民群眾關心的突出環境問題。實施重點行業和領域的節能減排改造，提高資源利用效率。設定明確的碳排放峰值目標，以及之后的下降速率。設定PM2.5濃度等空氣質量指標的具體目標值，確保空氣質量持續改善。設定水體污染削減目標，提高水資源利用效率。合理規劃土地使用，保護耕地和重要生態功能區。通過生物多樣性保護等措施，設定生態系統健康度的具體指標。廣泛形成綠色生產生活方式，爭取盡快實現碳排放達峰。三要堅持生態系統保護修復。加強生態系統保護和修復，維護生物多樣性。推進國家公園為主體的自然保護地體系建設，增強生態系統的穩定性和持續性。生態系統多樣性穩定性持續性顯著提升，國家生態安全更加穩固。四要完善環境治理體系構建。完善生態環境法律法規和標準體系，加強生態環境監管。構建多元共治的環境治理體系，鼓勵公眾參與，形成全社會共同推進美麗中國建設的良好氛圍。生態環境根本好轉，國土空間開發保護新格局全面形成。五要堅持科技創新驅動。加大生態環境保護科技創新投入，提升生態環境保護科技支撐能力。推動新技術、新材料、新工藝在生態環境保護中的應用，提高生態環境保護的科技含量。生態系統服務功能不斷增強，城鄉人居環境明顯改善。六要開展國際合作交流。積極參與全球環境治理，分享中國經驗和解決方案。加強與國際組織和其他國家在環境保護領域的合作，共同應對全球環境挑戰。國家生態安全得到有效保障，生態環境治理體系更加健全。

四、“十五五”時期社會經濟發展必須堅持的基本原則

為了保證“十五五”時期經濟社會發展預期計劃，必須貫徹以下原則。一要堅持系統觀念，搞好統籌設計。這要求在“十五五”規劃和實施社會經濟發展過程中，要從整體出發，綜合考慮各種因素的影響，確保各項政策和措施之間的協調一致，避免孤立地看待問題。通過加強前瞻性思考、全局性謀劃、戰略性布局、整體性推進，實現發展質量、規模、速度、效益、安全的統一。二要堅持圍繞中國式現代化，全面推進社會經濟的現代化。中國式現代化是指在中國國情下，探索適合自己的現代化道路。這不僅包括經濟現代化，也涵蓋了社會治理、文化、生態等多方面的現代化。因此，在“十五五”期間，需要進一步深化改革開放，加快轉變經濟發展方式，同時注重提升社會文明程度和生態環境質量，促進人的全面發展和社會全面進步。三要堅持聚焦高質量發展，積極培育新質生產力。高質量發展是全面建設社會主義現代化國家的首要任務。這意味著要通過技術創新和制度創新，提高全要素生產率，優化產業結構，推動經濟轉型升級，形成以創新為主要引領和支撐的經濟體系和發展模式。同時，積極培育新興產業和新動能，增強經濟發展的內生動力。四要堅持完善國家治理體系，促使社會與經濟的良性循環。良好的國家治理體系是保障社會經濟健康發展的基礎。這包括但不限于法治建設、政府職能轉變、市場機制完善等方面。通過構建更加有效的社會治理體系，激發市場主體活力，促進社會公平正義，實現經濟增長與社會發展相互促進的良性循環。五要堅持共同富裕，處理好激勵與共享的關系。在“十五五”時期，堅持共同富裕并妥善處理激勵與共享的關系，是中國經濟社會發展的重要任務之一。共同富裕不僅是社會主義的本質要求，也是實現2035年基本實現社會主義現代化目標的關鍵內容。因此，我們既要適當縮小收入差距，又要鼓勵創造社會財富。

上述這些基本原則體現了對經濟社會發展的系統性、整體性和協同性的重視，旨在為中國未來五年乃至更長時期內的經濟社會發展指明方向。

〔作者簡介〕賈康，中國財政科學研究院研究員，博士生導師，北京 100142。