從工具適配到整體智治：理解地方數字政府建設中技術與制度的互構邏輯

〔摘要〕當前我國國家治理現代化正處于技術顯性進步與制度深化改革的交迭期，必須正視新興技術賦能制度變革的顯著意義。數字機關建設是數字政府內核所在，重在實現各政府部門之間的數智化鏈接。區別于既有研究或偏重現象描述或視角局限于部分技術細節，本文以“技術-制度”互構過程為切入點，對地方數字機關建設中的技術嵌入與制度賦能邏輯展開剖析。研究發現，我國地方數字機關建設總體上呈現出由“工具適配”到“賦能制度”再到“整體智治”的演變進程，其間內含著以工具適配為核心的出場邏輯、以制度變革為核心的賦能邏輯和以整體智治為導向的轉型邏輯。未來場景下的地方數字機關建設，仍需在關鍵領域、流程再造、集成思維等方面不斷發力。

〔關鍵詞〕數字政府；技術嵌入；制度賦能；數字機關

〔中圖分類號〕D63 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕2095-8048-（2025）03-0033-11

當代國內外實踐共同表明，政府數字化轉型與公共管理范式演進之間存在高度關聯。正如貝拉米所言，“通常與信息時代相關的組織變革模式，明顯地與現今公共行政領域內管理主義相關的模式相一致”〔1〕。當前我國國家治理現代化正處于技術顯性進步與制度深化改革的交迭期，更需要充分利用好大數據、物聯網等新興技術所蘊含的制度賦能潛力。以數字機關為內核的數字政府建設實踐，事關新治理形態下政府運作的整體效能，不僅需要持續釋放技術邏輯在創新機關事務管理的驅動效能〔2〕，更有必要在新興技術助力制度變革方面做出前沿性探索。西方新制度主義視域下，數字政府相關研究或將制度視為自變量，重在考察組織制度對技術行為的規束作用；或將制度作為因變量，以討論新興技術對于促進制度革新的重要驅動作用。對于正在探尋數字化轉型適恰方案的我國而言，上述研究路徑有助于進一步把握數字政府的轉型實質，尤其凸顯了聚焦新興技術與制度創新之間互動關系的重要意義。

一、問題提出

數字政府是夯實數字經濟、數字社會與數字生態的關鍵一環。正如第二次工業革命推動官僚制盛行，當前以大數據為代表的新一輪科技革命，同樣是賦能國家治理現代化的重要契機。2022年6月，國務院印發《關于加強數字政府建設的指導意見》，明確提出要“加快推進數字機關建設，提升政務運行效能”。在極高社會預期與技術手段顯著進步的共同作用下，數字機關不再僅是政府內部建設的“自留地”，更逐漸成為打造數智化政府新形態的強基工程。既要肩負起提升政府內部運作效率的使命任務，還需有效回應公共服務均等化等外部時代訴求，持續反哺國家治理現代化進程。立足當前國家治理體系，以省、市層面為代表的地方政府，已然成為統籌我國數字政府建設整體進度、實際效度的關鍵層級，需要在有序承接國家戰略部署的前提下，具體承擔起統籌推進區域數字化轉型的主體責任。但較之中央層面，地方層面更多受到財力、技術等資源限制，顯然難以大規模、持續性鋪設各類數字基礎設施。因此，就地方政府而言，其數智化轉型路徑必須要突破單純強調技術推廣等增量式擴張路徑，重點尋找能夠激發技術賦能制度變革的“存量方案”，同時需要審慎思考新興技術工具如何進一步融入現有國家治理體系，以及如何進一步激發技術要素在體制機制深層變革中的賦能作用。

我國是世界范圍內數字政府建設最為活躍的國家之一。聚焦技術與制度互動關系命題，既有研究逐漸形成了“技術驅動論”“制度約束論”和“技術-制度互構論”三種解釋思路?！凹夹g驅動論”認為，作為組織制度革新的重要驅動因素，技術工具的迭代通常會推進政府組織結構的匹配革新。新的技術正改變著政府的層級結構和集中管理方式〔3〕，技術創新帶來了推動制度變革的推拉力〔4〕。“制度約束論”更加強調組織制度規則對技術行為的規束作用，認為由于制度慣性的存在，信息技術并不必然會帶來政府組織的結構變革和管理創新〔5〕。尤其是當改革涉及利益再分配時，制度約束的反作用則更加明顯〔6〕。換言之，各類新興技術的運用往往只能被用來實現和鞏固現有的組織制度結構。然而，盡管上述兩種假設都將制度與技術間關系視為單線程的影響過程，但其中依然暗含著技術邏輯與制度邏輯之間存在雙向作用的理論可能。“技術-制度互構論”是對于上述兩類視角的有效整合，明確指出技術在行政領域的嵌入不僅體現為策略手段上的創新〔7〕，更應被視為技術與制度之間相互建構的過程。既包含著新興技術對組織和制度的有效賦能〔8〕，也應體現為組織規則對行政目標及其技術行為的塑造〔9〕。

既有研究已然觀察到當前公共組織針對新興技術存在大規模吸納的現象事實，并普遍承認新興技術具備促進制度革新的巨大潛能。但現有成果對數字政府建設的技術與制度間互動過程大多停留在現象描述，而聚焦兩者互動事實背后的機理分析相對較少，尤其缺乏圍繞新興技術怎樣嵌入組織運轉、何以賦能制度變革、數智化運作模式如何形成等核心命題的深度闡釋，因而無法對數字政府建設這一復雜過程實現系統剖析。其背后的理論局限在于，相關研究并未認識到技術作為一種行為規制的制度屬性，以及技術與組織和制度之間融合互適的可能條件〔10〕。因此，聚焦數字政府建設命題，不應僅僅停留在新型技術運用等工具論層面的討論，更應從國家治理現代化的高度正視新興技術賦能制度創新的巨大意義。

遵循“技術-制度互構論”的剖析視角，同時結合近年來我國數字政府建設過程中普遍呈現的技術引入、制度賦能等關鍵環節，本文認為可以從工具適配、制度變革與整體智治等維度，對數字政府建設過程中的“技術-制度”互動機理展開分析。參考圖像學對圖形對象的拆解過程，本文嘗試將數字政府這一復雜現象解構為三級“圖層”，從而分層解構其背后的“技術-制度”互構機理。首要圖層是“技術層”，關注的是數字政府建設初期新興技術的運用問題，即“新興技術怎樣嵌入組織運轉”；次級圖層是“制度層”，聚焦技術變遷下的制度變革命題，即“新興技術何以賦能制度變革”；第三個圖層是“模式層”，回答的是“數智化運作模式如何形成”?；诖耍疚男纬闪巳缦路治隹蚣埽ㄈ鐖D1所示）。

在研究對象選擇方面，本文將地方數字機關作為觀察數字政府建設的主要切入點。較之廣義的數字政府概念，數字機關建設重在實現政府部門之間的數智化制度鏈接。這一內向化的任務設定，能夠在最大范圍內排除“政府-市場”“政府-社會”議題中跨界主體間多維互動所帶來的復雜影響，從而在回應“技術-制度”間互構關系這一關鍵命題上具備一定的視角優勢。就我國數字政府的層級體系而言，以省域、市域為主的地方數字機關，事實上處于國家治理體系和技術鋪設通道的關鍵節點，相關實踐成為洞察“技術-制度”交互關系的良好載體。因此，本文嘗試克服既有研究偏重現象描述或部分技術細節的視角局限，以數字政府內部建設實踐中的“技術-制度”互構邏輯為切入點，通過聚焦地方數字機關的建設、發展及轉型歷程，進一步厘清在各發展階段中“技術-制度”間復雜作用關系的深層邏輯，有效回應在我國政府數字化轉型過程中“技術何以嵌入”以及“技術賦能何以有效”這兩個關鍵命題，進而提出增強政府自身數字化能力的有效策略。

二、工具適配：地方數字機關建設中的出場邏輯

各類技術工具的應用與推廣，是各地數字機關建設的緣起標志?；厮菸覈鴶底謾C關的建設、發展與轉型的宏觀歷程，其建設重點經歷了由“高度聚焦硬件鋪設”到“審慎推進技術賦能制度變革”的顯著變遷。事實上，我國早期數字機關建設可追溯至上世紀末國家主導的“兩網”“四庫”“十二金”等信息戰略工程〔11〕，當時更強調辦公系統等行政活動必需硬件的大規模鋪設。隨著新技術條件的發展，大數據、云計算等新興技術工具也在持續涌現。上述熱潮，既體現出改革開放以來我國政府對于使用各類新興技術工具的持久熱情，更印證了不同發展階段下“技術-制度”之間存在差異化的互動關系。盡管不同時期的技術工具有所區別，但無論發展到何種階段，各類技術工具在公共機關運作中的具體嵌入，均可被視為數字機關建設得以起步的事實原點。同時在不同階段下各類技術工具的逐級進化，其背后同樣隱含著“新”工具嵌入到“舊”制度的迭代變遷。

作為公共機構內部關系的組織載體，數字機關的建設雖然無需直接回應“政府-市場”“政府-社會”之間復雜的跨界互動關系，但在技術工具應用方面存在著與現實的交涉。作者通過對近10年來A市數字機關建設實踐展開歷時性觀察，試圖厘清我國地方數字機關建設過程的工具嵌入進程及其迭代特征。

（一）工具如何嵌入組織

信息化和智慧化是A市數字政府內部建設的關鍵著力點，先后經歷了由“1.0”深化至“3.0”的轉型過程。早在2010年，A市數字機關建設的“1.0版本”正式啟動。在此階段，其建設重點是實現信息化工具的初步運用。通過以一定數量的智能卡為載體，A市初步搭建起以“一站受理”“一卡經辦”“兩網協管”等服務模塊為主要內容的現代化后勤服務體系，從而在一定程度上滿足了諸如出入管理、餐飲購物等少量基本服務保障需求。不可否認的是，作為A市數字機關建設的初步嘗試，此階段數字化建設的覆蓋范圍極為有限，尚未對于機關內部的既有制度安排產生明顯影響。

自2012年起，A市數字機關建設進入以互聯網技術為核心的“2.0版本”。新興互聯網技術充分發揮在數據匯聚等方面的巨大優勢，逐步建成了能夠滿足公文流轉需要、覆蓋各類服務保障職能的若干分布式數字子系統。以辦公管理領域為例，A市進一步完善了內部辦公系統，實現了由“網上辦公”向“智慧辦公”轉型，尤其是將公文流轉、文稿審核、財務管理和協同辦公等必備辦公功能集成一體，最大程度實現了無紙化辦公需要。此外，服務保障領域常見的智慧車管系統、智慧房管系統、智慧節能系統、智慧安防系統等子系統也在逐步運轉，有效滿足了機關事務數字化轉型的實際需求。盡管此時各子系統依然處于單打獨斗、各自分散的階段，但不可否認的是，數量眾多的數字化子系統已然在具體治理實踐中得到部分運用，以互聯網為代表的技術邏輯逐步嵌入到機關運作實踐。其所帶來的直接制度影響是，不僅實現了對公文流轉等辦公流程的調整優化，同時還助推了服務保障部門的職能整合。

2017年以來，A市數字機關建設正式進階到“3.0版本”，其最大特點是“系統入云化”與“終端跨界化”。依托所在省份主導建設的政務云平臺，A市逐步將前期分散布局的各類子系統，分批納入界面統一、標準統一、入口統一的機關服務平臺。充分發揮云平臺架構優勢，極大程度上解決了系統關聯性不強、數據挖掘力度不足等前期問題，從而進一步增強數字機關建設的系統集成性、平臺融合性和架構穩定性。在這一過程中，A市數字機關建設重點逐漸轉變成跨界客戶端的移植問題，開始通過嘗試開發“機關事務通APP”和微信公眾號等數字平臺的方式，逐漸將公文流轉、后勤服務等功能模塊移植到多種跨界客戶端，進一步豐富了新興數字技術在既有制度框架下的運用場景。從實際運轉效能來看，此階段A市數字機關建設較好實現了對前期數字子系統的整合歸并，逐步搭建起服務公共組織數智化轉型的平臺基礎，同時通過自身數字機關建設的前瞻探索，為日后以數字政府引領社會數字化轉型積累了一定經驗。

（二）數字機關建設中的工具適配及其迭代

各類技術工具的不斷嵌入及其動態適配，成為我國地方數字機關初創環節中的主要抓手。從“1.0版本”到“2.0版本”再到“3.0版本”，A市10余年來數字機關的建設實踐，可被視作我國地方數字機關建設的一個具象化縮影?；厮萜浣ㄔO歷程可知，我國地方數字機關在不同階段采用了差異化的技術工具，各類技術工具的依次嵌入與適配迭代成為推進地方數字機關建設的關鍵動因。不同技術工具進行分階段的嵌入，既是地方數字機關根據其需要直接選擇的結果，其間更隱含著數字政府創設初期技術適配制度的迭代邏輯。技術工具嵌入機關治理實踐的內在機理，在于由“業務驅動”到“數據驅動”再到“知識驅動”的演進邏輯，并隨著代際變遷得以不斷調整（如圖2所示）。

“業務驅動”是我國地方數字機關“1.0版本”的緣起邏輯。各類新興技術工具之所以能夠在數字機關發展早期得以運用，其關鍵是要滿足各類業務運營的實際需求。因此，早期數字機關建設重在推進部分業務功能的數字化實現，并以工具載體的信息化轉型為主要特征。此階段新興技術工具嵌入的常見運用場景，主要涉及門禁管理、后勤服務等少量業務板塊，通常依靠智能卡等工具實現身份識別與交易功能。滿足具體業務運營需要，成為各類技術工具得以嵌入的主要動力，其適配效果主要取決于特定業務功能是否實現。但由于數字機關“1.0版本”是以各業務領域某個具象化的功能實現為導向，因而存在獨立分散、缺乏協同的弊端。

我國地方數字機關“2.0版本”則是以“數據驅動”為邏輯導向。在此階段，各類數據信息已成為搭建業務系統、優化制度運行效率的重要標準，是有效達成各類治理任務的鏈接載體。借助數據集成推動標準化協作，各類分布式數字子系統取代零散化的場景應用板塊，成為此階段工具嵌入的主要表征形式?！?.0版本”的地方數字機關，能夠較為充分地獲取主體間或業務領域間復雜的關聯信息，在一定程度上搭建起具備一定通用性的系統平臺，但在數據采集、系統集成、智慧決策等方面仍有發展空間。

近年來，我國地方數字政府建設逐漸向“知識驅動”轉型，從而不斷契合數字機關“3.0版本”的時代訴求。“知識驅動”的核心要義，在于通過將數據與場景（業務）深度嵌合，以實現對特定數據的精準定位和系統挖掘，進而優化制度運轉效能。同時借助機器學習、大數據決策、可視化分析等工具抓手，不斷豐富場景信息，從而使數據成為更具操作性的知識內容。在這一階段，海量數據被視為優化各種治理資源的支撐要素，顯然無法依靠分散布局的數字化子系統加以實現。由地方主導的各類云平臺，因具有數據匯聚、共享協同和豐富全面等功能優勢，逐漸成為數字機關“3.0版本”的重要工具載體。尤其需要指出的是，盡管“政務云”等架構已經在地方層面得到廣泛鋪設，并為大數據基礎上的智慧決策奠定了堅實算力基礎，但實然意義上的“知識驅動”，還需要實現與制度設計的深度互動，有待于更長時間的嘗試和觀察。

三、制度變革：地方數字機關發展中的賦能邏輯

包括山東省“一次辦好”、浙江省機關內部“最多跑一次”等在內的前沿改革表明，我國數字機關建設正迅速步入新興技術賦能反哺既有制度的新發展階段〔12〕。當前我國正處于技術顯性進步與制度深化改革的交迭期，新興技術所肩負的時代使命得到極大延展，不僅要為我國數字政府的自身運轉提供高效的工具載體，更被視作推動體制機制變革的積極變量，從而為既有組織邏輯帶來重塑性影響。因而在數字機關建設初期實現工具適配的基礎上，以技術邏輯助力體制機制維度上的制度變革，成為新時期我國地方數字機關建設的重要任務取向。

（一）技術介入制度運行的現實檢視

技術邏輯與組織邏輯之間存在天然差異，那么新興技術手段如何在體制機制維度上產生持續影響（即技術賦能制度何以實現），這將是剖析我國數字機關建設實踐的關鍵問題。2022年6月，國務院印發《關于加強數字政府建設的指導意見》，強調要“明確運用新技術進行行政管理的制度規則，推進政府部門規范有序運用新技術手段賦能管理服務”。上述頂層設計，進一步重申了以新興技術賦能制度變革的發展思路，并切實影響到了部分地方數字機關建設的實踐走向。2023年，S省人民政府印發《S省數字政府建設實施方案》中，明確強調要提升機關運行數字化水平，應“深入推進數字機關建設，加快形成各級黨政職能部門核心業務全覆蓋、橫向縱向全貫通的全方位數字化工作體系”。通過系統梳理近年來S省數字機關發展實踐，可以發現我國數字機關發展實踐中的技術-制度關系呈現出新的階段特征。新興技術對于既有制度體系的影響，不再僅僅停留于部分類型、特定領域的工具嵌入，更在體制架構、運行機制等制度變革維度產生系統影響。

S省實踐表明，新階段下我國地方數字機關的制度變革基本遵從了“清單化定責—標準化規范—場景化改造—數字化協同”的推進過程，內含著從“一維”深化至“四維”的轉型進路（如圖3所示）。作為一種信息集成工具，清單能夠以可視化、集成化和制度化的“界權”方式完成對機關各部門及人員職責的界定〔13〕?！耙痪S賦能”階段，更多借助清單化定責的手段，形成權責明晰的治理圖景以提供清晰的“點”邏輯。標準化規范則是力圖通過為機關運作實踐設立統一的流程參照系和支持運作平臺，基于“線”的框架規則，為“二維賦能”的實現提供可能?！皵底质侄慰蚨艘幌盗幸巹t……有些事務難以模糊過去，只能明確按系統要求來”（訪談20230719002ZXC）。場景化改造是立足互聯網革命下的嶄新回應〔14〕，借助人員、信息、情境之間的立體式層級整合，以提升數字機關信息采集、形成決策和方案執行的“三維”效率。在數字機關中實現數字化協同，則是指通過多重空間聚合、多元主體參與、無縫高效溝通和集成平臺架構，打造高效靈活的協作面向，以實現技術要素對于組織架構、運作流程的“四維”賦能。“現在有些事務已經完全做到可以線上處理，甚至比組織相關人員來碰頭更方便……有些會務程序大大簡化了”（訪談20230324002LBX）。綜上所述，在地方數字機關發展實踐中，必然會涉及由具體的工具嵌入轉向更深層的制度賦能的過程。其所產生的制度變革影響，將由“一維”到“四維”不斷延展推進，從而實現權責結構、規范標準、信息接受、目標執行等關鍵制度邏輯的調整甚至是重塑。

（二）制度變革何以實現：新興技術賦能制度變革的交互體系

進一步剖析我國數字機關從“一維”到“四維”的發展進路，可以發現，其間內含著技術賦能制度變革的作用邏輯。從我國地方數字機關改革效能來看，新興技術手段之所以能夠推進體制機制的深層變革，其關鍵是在一定程度上打通了技術邏輯與制度邏輯之間的協作溝壑，重塑形成了包括“賦能前提—賦能手段—賦能過程—賦能結果”等內容在內的復雜交互體系（如圖4所示）。

打通公共數據現存的體制壁壘，是技術賦能制度的基本前提。作為盤活新興技術賦能制度的重要因子，數據對于實現由工具嵌入轉向制度賦能而言至關重要。當前數字機關面臨著存量數據資源結構異質性強、流通效率低等共性問題，主要表現為數據難以在各部門間實現共享共用，呈現出數據資源“有而難用”的局面〔15〕。作為重要的數據存儲與分析載體，政務云、城市大腦等新興技術平臺往往具備集成性、協作性和開放性等功能優勢，更有助于達成提高組織決策、執行及監督效能的治理目標。就賦能手段而言，充分挖掘利用政務云等新興技術平臺的架構優勢，已成為地方政府打造高效、智能數字機關的常見策略選擇，并迎來具有廣泛影響的建設熱潮。地方數字機關發展過程中，離不開技術與制度之間的持續交互，新興技術與制度變革之間存在的復雜調試關系，往往持續貫穿數字機關發展中的全過程與全周期。

就體制機制改革的一般規律而言，契合新發展條件的制度創新成果往往最終得以鞏固，反之則會在體制運轉的過程中走向消解。既有實踐表明，我國數字機關已經在數據共享、平臺整合、體制調整以及機制優化等制度變革方面取得積極進展，以技術撬動制度創新的改革效果逐漸顯現。立足我國體制機制改革不斷向縱深推進的時代背景，切實加強地方數字機關的治理能力理應成為技術賦能制度的深層目標。當前包括S省在內的各地方政府，進一步明確了以“三化”為核心特征的數字機關發展目標，即切實推進機關決策科學化、機關辦公協同化和行政監督規范化。這一政策話語體系背后，隱含著數字機關發展的最終賦能目標，即不斷提升數字機關輔助決策能力、行政執行能力和行政監督水平等，以期進一步完善綜合集成、高效協同、閉環管理等數智化運行機制設定。在輔助決策能力方面，需建設智能輔助決策系統，圍繞動態監測、統計分析、趨勢研判、效果評估、風險防控等關鍵領域，系統強化機關自身的決策能力。在具體執行方面，要不斷完善一體化協同辦公體系，切實提升共性辦公應用水平和線上集成化辦理能力。在行政監督方面，應著力打造形成全流程數字化運轉形態，探索“互聯網+督查”的新型督查模式與工作機制，推動行政權力規范透明運行。由此可見，技術對制度的賦能過程貫穿于地方數字機關建設實踐之中，其實質是以機關運轉的數字化轉型為核心，切實提升數字機關多維治理能力，以契合新時代對于數字機關的任務要求。

四、整體智治：“技術+制度”情境下地方數字機關的轉型邏輯

在地方數字機關建設與發展過程中，階段性呈現出以工具適配為核心的出場邏輯和以制度變革為主的賦能邏輯。盡管當前各地方數字機關已經在整合技術邏輯和制度邏輯方面探索出了諸多有益經驗，但在實踐中仍然普遍面臨著技術俘獲、平臺空懸等深層改革挑戰。這一“數滯”困局，其本質在于數字機關建設實踐中存在技術迭代與制度創新之間的顯著張力，從而誘發“數制”規范模糊化、“數質”基礎懸浮化、“數治”聯動碎片化、“數智”創新內卷化等問題〔16〕。整體智治理念強調整體性治理與數字技術手段的深度耦合〔17〕，是以數字技術為依托、以數字增效為目標、以數字系統為抓手的新范式〔18〕。未來情境下地方數字機關的轉型邏輯，顯然需要更好地平衡技術邏輯與制度邏輯之間的關系，構筑起以整體智治為核心特征的“技術+制度”新治理形態。從內容邏輯上看，整體智治理念在“場景—模式—方法”等維度明確框定了地方數字機關未來發展的關鍵原則（如圖5所示），進而有助于重塑治理業態、治理流程、治理手段等方面內容。

（一）方法層面：治理手段的系統革新

包括互聯網、物聯網、區塊鏈、云計算、大數據和人工智能等新興技術的大量涌現，為數字機關建設提供了更為豐富、更加高效的工具庫，同樣使得智慧化的政策制定方式及精準化的組織運作模式逐步改變了原有以個人經驗為主的簡單決策范式〔19〕。直接表現為，各類新興技術與體制機制的有機結合，能夠使得各類治理活動轉化為公共組織易識別、能處置、可回溯的信號，從而為公共機關問題識別、情景預判和方案執行提供強大的數字支持。在新技術條件下，行政機關可根據不同的治理需求，靈活選用載體多樣化數字治理工具，以期滿足差異化的內外部治理需求。既有實踐表明，前沿技術手段與機關具體工作緊密結合，將有助于提高政府機關的治理效率，并節省一定的治理成本〔20〕。與此同時，各類新興技術的事實嵌入，能夠提高機關事務治理的精準性和透明度，推動打開機關治理的“黑箱”。在這個過程中，可真正實現機關治理工具的增量互補，促進治理流程直觀量化，推動行政機關更好地感知內外部態勢，進而優化機關事務風險識別和防范應對能力，助力機關部門由工具數字化步入整體數智化。

（二）模式層面：治理流程的深度優化

作為一種嶄新的治理范式，“整體智治”是對于現有治理流程的深度優化。其基本特征在于，既要容納新技術的特異性，又要突破傳統科層組織的結構約束〔21〕。一方面，機關運作的流程載體實現了由實體場地向數據平臺的轉化。信息資源的流通效率得到極大提升，業務流程轉為平臺化高效辦理模式。各部門業務規范逐漸整合為統一框架，信息資源在平臺上得以有效共享和流動，組織內部逐漸形成以電子平臺為載體的智能化共享共用的治理模式。另一方面，機關內部業務辦理模式由分散化向一站式轉換。當前部分地方政府通過創建不見面審批、一站式辦理、只跑一次服務、集成套餐移動政務等流程模式〔22〕，相關部門實現了由分散作業轉為集中并聯作業模式，并在一定程度上推動著跨區域、各層級及部門間的聯接與合作，極大優化了機關業務流程和平臺服務效能?？梢姡卫砹鞒痰纳疃戎厮埽瑢榻鉀Q部門分散、信息梗阻等傳統科層問題提供可能方案，以更好撬動科層體制組織運轉活力，大幅提升業務流程運行整體效率，從而在模式維度上真正達成深度賦能制度的治理目標。

（三）場景層面：治理業態的整體提升

在近年來新一輪數字機關發展熱潮下，大數據、云計算等新興技術已顯著改變政府機關運作的業態環境〔23〕。隨著新興技術手段的深度嵌入與廣泛應用，技術因素不再僅僅是一種工具選擇，更蛻變成為具有行為規制屬性的制度能力，從而助力新組織特征和治理業態的生成。就內部治理場景而言，新興技術的嵌入會直接影響機關制度建設的過程，重塑組織規范標準的形成邏輯。傳統政府治理一般遵循“決策-執行”模式，即以治理者主導的決策過程推動相關制度規范的形成。而新興技術的嵌入在一定程度上突破了傳統治理的慣性模式，使得機關治理形成技術“倒逼”制度的新業態〔24〕。換言之，由于存在一定邏輯契合需求，技術嵌入會推動制度優先做出重大調整實現“反向適配”〔25〕，從而有助于提高組織制度建設的及時性和有效性。就外部治理場景而言，新興技術嵌入會降低社會主體參與治理的門檻，改變公共機關“唱獨角戲”的治理場景，拓寬機關治理邊界。尤其是可以通過打破時間掣肘和空間限制，推進技術邏輯與社會邏輯相互嵌入與型構，使機關治理直觸深層社會權力結構與生產過程〔26〕。最終，通過改善內部交互結構、重塑外部治理業態，在場景維度上有效實現對機關治理的賦能。可見，地方數字機關的轉型邏輯，需要在“方法—模式—場景”等維度上加以重塑，以期達成整體智治的時代訴求。在這個過程中，表面上看是地方數字機關治理手段、治理流程和治理業態的多維重塑，但究其本質，是技術邏輯與制度邏輯在相互作用的過程中不斷趨向契合。

五、結論與展望

新技術手段深刻影響著人民民主的制度模式和參與實踐〔27〕，政府與公民的合作生產已然從語言互動上升到行動執行階段〔28〕。作為世界范圍內數字化轉型最為顯著的國家之一，中國數字政府的廣泛建設為構筑中國自主知識體系提供了豐沃土壤，是講好中國故事、體現中國智慧、凝練中國方案的前沿領域。既有建設經驗表明，技術與制度之間的互動邏輯是貫穿各級數字政府建設的核心命題。本文的創新之處在于，通過聚焦數字政府內部命題——數字機關發展實踐過程中的適配、賦能及轉型的三重邏輯，在最大程度上透過數字化轉型過程中多主體持續互動的復雜現象，以更精準的視角來剖析和呈現數字化轉型背后隱含的技術-制度的互動邏輯?？v觀我國地方數字機關建設歷程，整體呈現出由“工具適配”到“賦能制度”再到“整體智治”的演變進程，其間內含著以工具適配為核心的出場邏輯、以制度變革為核心的賦能邏輯和以整體智治為導向的轉型邏輯，這在較大程度上體現著我國數字政府建設的一般規律。作為數字機關的基礎設定與緣起階段，“工具適配”既表現為數字化治理工具在不同發展階段的持續進化，其間更體現出從“業務驅動”“數據驅動”再到“知識驅動”的適配迭代邏輯。進入到技術賦能制度階段，地方數字機關建設總體呈現出從“一維”到“四維”的發展進路，以期達成提升數字機關輔助決策能力、行政執行能力和行政監督水平等多維目標體系。未來情境下的地方數字機關，需要構筑起以整體智治為核心特征的“技術+制度”新治理形態，促使地方數字機關建設從關注“技術運用廣度”向聚焦“制度變革深度”的深刻轉型。

當前數字化加速轉型的發展態勢已愈發明顯，其已成為未來一段時間內持續推進國家治理現代化的新動能。地方數字機關正處于承接國家宏觀戰略和指導基層政府數字化轉型的關鍵節點上，在客觀上有賴于更多主體參與和資源融入〔29〕，更應充分把握數字化轉型的戰略機遇期，在提升自身數字化能力方面做出更多前瞻性探索。

一是充分把握數字化轉型的關鍵機遇期。構建數智化的政府運行新形態，現已成為地方數字機關建設的重要改革目標。當前數字機關建設正由數字化技術的應用延伸到數智化平臺的協同，并已經在規范標準化管理、提高決策效率、提升數智服務水平等方面取得顯著進展。因此，更要充分把握地方統一建設政務平臺的政策紅利期，不斷夯實數字基座，強化跨層級、跨地域、跨系統、跨部門之間的數字協同。在盡快形成省域內部橫縱貫通格局的基礎上，持續增強區域之間的數字聯動。二是不斷擴展關鍵業務的協同場景。堅持以“特殊”帶動“普遍”的發展思路，通過聚焦業務協同的關鍵領域，抓住公共機關數字化轉型的主要矛盾，推廣普及標準化的共性應用。不斷打造機關高頻事項一鍵應用和重點領域多跨協同應用，全面深化數據資源“匯、治、用”，夯實強化一體化數據共享平臺的能力。三是持續優化數字治理領域的流程再造。作為實現數字化轉型的重要責任主體，公共機關要在盡可能運用數字化手段的同時，充分認知技術對于制度的賦能作用。應通過體系化的數字轉型實踐，倒逼形成技術賦能制度的流程再造機制。要加快橫向跨部門和縱向跨層級的流程再造，構建滿足各類數據資源有效應用的內部運行機制。真正做到在邏輯層面完善職責歸類、在內容層面強化規范標準，用數據鏈實現對業務鏈的流程重塑。四是夯實強化資源運用中的集成思維。應探索運用“黨委政府總協調、牽頭部門分協調”機制，破解數字化建設的堵點、痛點、盲點，推動機關數字化轉型由分頭建設向聚力攻關轉變，真正實現資源聚合、平臺整合以及功能耦合，以推進數字政府的高質量系統化構建。

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【責任編輯：羅唯嘉】