風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避與障礙廓清:我國社會力量參與農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的實(shí)踐邏輯

[摘 要]社會力量憑借自身優(yōu)勢，在推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化進(jìn)程中發(fā)揮著重要作用。文章基于可持續(xù)生計(jì)理論和威廉姆森經(jīng)濟(jì)治理理論構(gòu)建了分析框架，在考察社會力量進(jìn)入農(nóng)業(yè)農(nóng)村趨勢的基礎(chǔ)上，剖析社會力量帶來的風(fēng)險(xiǎn)和自身面臨的阻礙。研究表明，我國涉農(nóng)企業(yè)數(shù)量不斷增加，企業(yè)流入農(nóng)地的規(guī)模和比例穩(wěn)步擴(kuò)大，社會力量與農(nóng)戶利益分享機(jī)制多樣化。但社會力量也帶來了風(fēng)險(xiǎn)，宏觀視角下是增大市場風(fēng)險(xiǎn)和威脅糧食安全，微觀視角下是主體利益受損和農(nóng)戶生活保障缺乏。同時(shí)，社會力量進(jìn)入農(nóng)業(yè)農(nóng)村也面臨資源配置、政策供給、治理結(jié)構(gòu)三個(gè)層面的阻礙，資源配置方面包括土地、資本和勞動(dòng)力，政策供給方面是缺乏系統(tǒng)的政策支持和保險(xiǎn)、擔(dān)保等政策支持體系不完善，治理結(jié)構(gòu)方面主要是政府對土地流轉(zhuǎn)價(jià)格的干預(yù)較大、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場建設(shè)滯后和農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)保護(hù)力度有待加強(qiáng)。為此，文章從風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避和障礙廓清兩方面提出優(yōu)化建議：加強(qiáng)對社會力量的引導(dǎo)和準(zhǔn)入監(jiān)管，推動(dòng)社會力量與農(nóng)戶形成利益共同體，完善失業(yè)預(yù)防和保障托底制度，加快健全土地、人才和融資保障機(jī)制，健全社會力量政策支持體系，構(gòu)建和完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)市場等紓解策略。

[關(guān)鍵詞]社會力量;農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化;風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避;障礙廓清

[中圖分類號]F320.3[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A[文章編號]1673-0461（2025）08-0048-08

一、引言

社會力量①能為農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域帶來資金、技術(shù)和先進(jìn)的經(jīng)營理念，改善農(nóng)業(yè)組織形式，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，增加農(nóng)戶收入[1-3]，社會力量已然成為推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的重要力量[4-6]。2013—2025年中央一號文件多次提出，“鼓勵(lì)社會力量投資農(nóng)業(yè)農(nóng)村”、“鼓勵(lì)社會力量發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營的種養(yǎng)業(yè)”、支持“社會力量參與農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)”。2020年起，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部已連續(xù)3年發(fā)布《社會資本投資農(nóng)業(yè)農(nóng)村指引》，鼓勵(lì)社會力量投向現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)，發(fā)展規(guī)模化、標(biāo)準(zhǔn)化的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。在政策紅利和利潤的驅(qū)使下，越來越多的社會力量進(jìn)入農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域投資[7]，逐漸形成了一股“社會力量投資熱”。然而，我國社會力量在逐步成為農(nóng)業(yè)農(nóng)村投資生力軍時(shí)，也存在著“惡意囤地”“毀約棄耕”“非糧化”“非農(nóng)化”等問題，對國家糧食安全和農(nóng)戶利益造成了威脅。同時(shí)，社會力量自身在進(jìn)入農(nóng)業(yè)農(nóng)村②的過程中也面臨著一些現(xiàn)實(shí)阻礙，使其不能很好地參與到相關(guān)投資中，需要深化改革，營造公平競爭的市場環(huán)境，暢通投入渠道[8]。

社會力量投資農(nóng)業(yè)農(nóng)村作為一種“自外而內(nèi)”的發(fā)展模式，一直被學(xué)界廣泛關(guān)注，目前學(xué)界對社會力量進(jìn)入農(nóng)業(yè)農(nóng)村存在兩種截然不同的觀點(diǎn)。持積極觀點(diǎn)的學(xué)者強(qiáng)調(diào)社會力量進(jìn)入農(nóng)業(yè)農(nóng)村的必要性和趨勢性，社會力量投入的現(xiàn)代生產(chǎn)要素和先進(jìn)的生產(chǎn)技術(shù)，提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率[9-10]，改變了小農(nóng)戶對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的認(rèn)知[11]。同時(shí)，社會力量能夠?yàn)樾∞r(nóng)戶提供土地流轉(zhuǎn)收入和工資性收入，產(chǎn)生了積極的經(jīng)濟(jì)帶動(dòng)效應(yīng)[12-13]。持消極觀點(diǎn)的學(xué)者主要從社會力量進(jìn)入農(nóng)業(yè)農(nóng)村之后對農(nóng)戶利益、糧食安全等方面造成的不利影響展開，認(rèn)為社會力量進(jìn)入農(nóng)業(yè)后，與農(nóng)民爭奪農(nóng)業(yè)收益[14-15]，甚至擠出小農(nóng)[16-17]，社會力量通過流轉(zhuǎn)農(nóng)戶土地獲得土地經(jīng)營權(quán)后，不愿意從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，產(chǎn)生了“非糧化”“非農(nóng)化”現(xiàn)象[18-20]。

事實(shí)上，社會力量進(jìn)入農(nóng)業(yè)農(nóng)村本身就具有兩面性，已有研究過于側(cè)重對社會力量進(jìn)入利弊的陳述，而忽視了社會力量進(jìn)入農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)勢如何發(fā)揮以及帶來問題如何解決的討論，且社會力量進(jìn)入農(nóng)業(yè)農(nóng)村面臨的阻礙也少有被學(xué)界提及，此外在開展具體研究時(shí)鮮有學(xué)者以相關(guān)理論為基礎(chǔ)去做針對性分析。鑒于此，本文將研究重點(diǎn)放在對社會力量帶來風(fēng)險(xiǎn)和面臨阻礙的剖析與解決上，通過引入可持續(xù)生計(jì)理論和威廉姆森經(jīng)濟(jì)治理理論構(gòu)建了本文的分析框架。在考察社會力量進(jìn)入農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)狀基礎(chǔ)上，運(yùn)用本文分析框架剖析社會力量帶來的風(fēng)險(xiǎn)和自身面臨的阻礙，最后從風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避和障礙廓清兩個(gè)方面提出針對性對策建議，以期社會力量能更好地助力農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的進(jìn)程。

二、社會力量參與農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化：理論基礎(chǔ)與分析框架

（一）理論基礎(chǔ)：可持續(xù)生計(jì)理論與威廉姆森經(jīng)濟(jì)治理理論

可持續(xù)生計(jì)理論是一套經(jīng)過時(shí)間檢驗(yàn)并逐漸完善的理論體系和制度架構(gòu)。從理論范式來看，該理論主張以人為核心，推動(dòng)包括生命周期在內(nèi)的全面和持續(xù)的發(fā)展，致力于優(yōu)化經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展環(huán)境、提升主體的實(shí)施能力和保障其權(quán)利體系[21]。在框架構(gòu)建方面，可持續(xù)生計(jì)理論關(guān)注主體的生計(jì)權(quán)利與能力兩個(gè)關(guān)鍵領(lǐng)域，倡導(dǎo)以主體為中心發(fā)展治理理念，并從賦權(quán)和增能的角度出發(fā)，構(gòu)建分析主體生計(jì)狀況的框架。該理論在治理機(jī)制上關(guān)注主體所處的宏觀環(huán)境和微觀能力，目的是打造一個(gè)支持主體持續(xù)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)社會生態(tài)體系。在宏觀經(jīng)濟(jì)社會層面，可持續(xù)生計(jì)理論特別強(qiáng)調(diào)整合發(fā)展和社會合作，通過平衡公共服務(wù)和整合社會福利體系等措施，為解決主體發(fā)展問題創(chuàng)造有利條件[22]。在個(gè)體生計(jì)的微觀操作層面，該理論著重關(guān)注利益聯(lián)動(dòng)機(jī)制和保護(hù)基本生存權(quán)利，強(qiáng)調(diào)激發(fā)內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力和重塑個(gè)體在持續(xù)發(fā)展中的主體性，以避免因缺乏內(nèi)在動(dòng)力而導(dǎo)致的發(fā)展問題。

威廉姆森經(jīng)濟(jì)治理理論是由諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主奧利弗·威廉姆森提出的。該理論主要關(guān)注經(jīng)濟(jì)體制和制度安排對研究主體的影響，特別是在不完全競爭和不完全信息條件下的影響[23]。威廉姆森經(jīng)濟(jì)治理理論主張，不同的市場結(jié)構(gòu)和交易關(guān)系需要不同的治理機(jī)制來保障交易的有效進(jìn)行。該理論認(rèn)為，社會科學(xué)研究可以分為資源配置效率、社會基礎(chǔ)、政策環(huán)境和治理結(jié)構(gòu)四個(gè)層次[24]。資源配置是追求邊際效率最優(yōu)的過程，涉及的要素主體主要是土地、資本、勞動(dòng)力等;社會基礎(chǔ)和政策環(huán)境包括了非正式的制度限制，如習(xí)俗、傳統(tǒng)、慣例和宗教等，以及政府制定的正式政策限制，比如與產(chǎn)權(quán)、政治體制、法律制度相關(guān)的內(nèi)容;治理結(jié)構(gòu)則是在這些制度背景基礎(chǔ)上，依據(jù)多樣交易方式而形成的，涵蓋了經(jīng)濟(jì)組織、非經(jīng)濟(jì)組織、市場機(jī)制、政府機(jī)構(gòu)，以及他們的混合形式。

（二）分析框架：風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避與障礙廓清

當(dāng)前社會力量進(jìn)入農(nóng)業(yè)農(nóng)村的現(xiàn)象越來越普遍，這主要與社會力量自身優(yōu)勢和在農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域的發(fā)展大趨勢有關(guān)。首先，社會力量進(jìn)入農(nóng)業(yè)農(nóng)村在一定程度上破解了農(nóng)業(yè)投入資金、技術(shù)、管理不足的難題。劉魏等[25]研究發(fā)現(xiàn)，社會力量顯著提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，社會力量參與有利于推動(dòng)農(nóng)業(yè)效率提升和實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。其次，就當(dāng)前客觀趨勢來看，社會力量進(jìn)入農(nóng)業(yè)農(nóng)村似乎也不可阻擋。比如，涉農(nóng)企業(yè)數(shù)量的不斷增多、企業(yè)流轉(zhuǎn)土地規(guī)模的逐步擴(kuò)大等現(xiàn)象均表明了社會力量與農(nóng)業(yè)農(nóng)村的關(guān)系越來越密切。在這樣的趨勢下，如何更好地發(fā)揮社會力量的優(yōu)勢，自然成為了當(dāng)前研究更應(yīng)關(guān)注的重點(diǎn)。

從實(shí)踐角度來看，社會力量的逐利性及農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性必然使得社會力量給農(nóng)業(yè)領(lǐng)域、農(nóng)戶等帶來風(fēng)險(xiǎn)，而農(nóng)村本身的特殊性、農(nóng)村市場的不完善、體制與法規(guī)政策等問題也會阻礙社會力量作用的發(fā)揮。因此，如何規(guī)避社會力量帶來的風(fēng)險(xiǎn)，廓清社會力量面臨的阻礙，自然成為社會力量參與農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化進(jìn)程中關(guān)注的焦點(diǎn)。

就社會力量進(jìn)入農(nóng)業(yè)農(nóng)村來看，帶來了許多風(fēng)險(xiǎn)，這些風(fēng)險(xiǎn)是對其他主體權(quán)利的侵害。可持續(xù)生計(jì)理論強(qiáng)調(diào)對權(quán)利和生計(jì)的關(guān)注，從可持續(xù)生計(jì)理論視角分析來看，很大一方面就是要做好對主體權(quán)利的保障。社會力量進(jìn)入農(nóng)業(yè)農(nóng)村，涉及主體主要是社會力量、政府和農(nóng)戶。在這一過程中，政府代表廣大群眾的利益，從政府宏觀視角來看，關(guān)注點(diǎn)是整個(gè)農(nóng)業(yè)市場的健康發(fā)展和國家糧食安全。農(nóng)戶的利益比較微觀，關(guān)注自身權(quán)益保障，涉及農(nóng)戶本身利益的內(nèi)容均是農(nóng)戶關(guān)心所在，這主要體現(xiàn)在社會力量進(jìn)入農(nóng)業(yè)農(nóng)村過程中，農(nóng)戶保障自己獲利或利益不受損失，也可理解為社會力量與農(nóng)戶的利益聯(lián)結(jié);另外，社會力量進(jìn)入農(nóng)業(yè)農(nóng)村最直接的方式就是土地流轉(zhuǎn)，土地流轉(zhuǎn)也意味著農(nóng)戶失去了賴以生存的保障，所以再就業(yè)也成為農(nóng)戶利益保障的又一內(nèi)容。基于對可持續(xù)生計(jì)理論的理解，從對相關(guān)主體生計(jì)能力的維護(hù)或生計(jì)權(quán)利的保障出發(fā)，分析社會力量進(jìn)入農(nóng)業(yè)帶來的風(fēng)險(xiǎn)，從宏觀角度關(guān)注農(nóng)業(yè)市場穩(wěn)定和國家糧食安全，從微觀角度關(guān)注農(nóng)戶與社會力量的利益聯(lián)結(jié)和農(nóng)戶就業(yè)生計(jì)的保障。

社會力量進(jìn)入農(nóng)業(yè)農(nóng)村同樣面臨著諸多阻礙，這些阻礙很大程度上制約著社會力量在農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化過程中優(yōu)勢功能的發(fā)揮。社會力量進(jìn)入農(nóng)業(yè)農(nóng)村本身屬于社會科學(xué)研究范疇，同樣面臨在資源、制度環(huán)境及治理等方面的現(xiàn)實(shí)問題，符合威廉姆森經(jīng)濟(jì)治理的理論框架，所以在分析社會力量進(jìn)入農(nóng)業(yè)農(nóng)村面臨的阻礙時(shí)，本文依托威廉姆森經(jīng)濟(jì)治理分析框架，從資源配置、政策供給和治理結(jié)構(gòu)三個(gè)層面構(gòu)建社會力量進(jìn)入農(nóng)業(yè)農(nóng)村面臨阻礙的分析框架。資源配置分析著眼于現(xiàn)有農(nóng)業(yè)投資的效率問題，也即是要素的供需狀況上，包括對土地、資本、勞動(dòng)力等多種影響社會力量投資意愿的要素。政策供給分析涉及社會力量參與農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化有關(guān)的法規(guī)政策與制度環(huán)境，既著眼于當(dāng)前政策環(huán)境的穩(wěn)定性和落地性，也涉及當(dāng)前補(bǔ)貼政策供給狀況，同時(shí)考慮保險(xiǎn)政策、擔(dān)保政策的供給，從政策的全方位性探究社會力量的政策需求情況。治理結(jié)構(gòu)分析涉及現(xiàn)有農(nóng)業(yè)農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)治理結(jié)構(gòu)，包括農(nóng)村要素市場與產(chǎn)權(quán)市場治理，要素市場主要指土地流轉(zhuǎn)市場的總體情況，產(chǎn)權(quán)市場主要指農(nóng)村相關(guān)的產(chǎn)權(quán)交易市場。

在規(guī)避社會力量進(jìn)入農(nóng)業(yè)農(nóng)村帶來的風(fēng)險(xiǎn)和廓清社會力量面臨的阻礙基礎(chǔ)上，社會力量助力農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的落腳點(diǎn)主要有以下方面：第一，有助于實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的適度規(guī)模化。社會力量進(jìn)入農(nóng)業(yè)最典型的特征之一就是規(guī)模化流轉(zhuǎn)經(jīng)營土地[26]，越來越多的社會力量進(jìn)入農(nóng)業(yè)也意味著更多的土地投入規(guī)模化種植，這也是我國不斷向農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化邁進(jìn)的應(yīng)有之義。第二，促進(jìn)現(xiàn)代生產(chǎn)要素向農(nóng)業(yè)農(nóng)村聚集。社會力量在一定程度上能彌補(bǔ)國家財(cái)政、金融支持的不足。同時(shí)，社會力量在進(jìn)入農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域時(shí)，可以憑借其技術(shù)開發(fā)和引進(jìn)的優(yōu)勢，促進(jìn)相關(guān)技術(shù)的進(jìn)步，并帶來先進(jìn)的經(jīng)營理念和管理經(jīng)驗(yàn)，轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)增長方式，從而加快傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)改造，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)戶增收目標(biāo)。第三，推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的提檔升級。社會力量能推動(dòng)農(nóng)業(yè)與其他產(chǎn)業(yè)的融合，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的延伸和價(jià)值鏈的提升，提高農(nóng)業(yè)的附加值和競爭力[17]，有效推動(dòng)對傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的改造。基于以上整體分析，本文形成了圖1的基本分析框架。

三、社會力量進(jìn)入農(nóng)業(yè)農(nóng)村趨勢考察

當(dāng)前，關(guān)于社會力量在農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化方面的優(yōu)勢已有較為充分的研究，故不再做過多贅述，下文首先對當(dāng)前社會力量進(jìn)入農(nóng)業(yè)農(nóng)村的現(xiàn)狀特征做出考察，把握社會力量進(jìn)入農(nóng)業(yè)農(nóng)村的基本特征，以便下文更好地分析社會力量帶來的風(fēng)險(xiǎn)和面臨的阻礙。

（一）涉農(nóng)企業(yè)數(shù)量不斷增加

近年來，國家政策不斷引導(dǎo)和鼓勵(lì)社會力量投資農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，大量社會力量涌入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，農(nóng)業(yè)投資主體數(shù)量不斷增加。根據(jù)《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》數(shù)據(jù)（見表1），2014年我國農(nóng)業(yè)企業(yè)數(shù)量為95.1萬個(gè)，經(jīng)過10年發(fā)展，到2023年農(nóng)業(yè)企業(yè)數(shù)量已增至250.0萬個(gè)，增幅162.9%，農(nóng)業(yè)企業(yè)數(shù)量增長迅速。這是因?yàn)椋环矫鎳艺呓o予企業(yè)在農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域更多的支持，另一方面越來越多的企業(yè)“嗅到了”農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的發(fā)展?jié)摿Α？傮w來看，社會力量為推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)揮了重要作用，社會力量不斷改造現(xiàn)有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式，在農(nóng)業(yè)規(guī)模化、機(jī)械化生產(chǎn)方面作用突出，社會力量進(jìn)入農(nóng)業(yè)農(nóng)村表現(xiàn)出強(qiáng)勁勢頭。

（二）社會力量流入農(nóng)地的規(guī)模和比例穩(wěn)步擴(kuò)大

近年來，隨著農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化進(jìn)程的加快和社會資金的不斷涌入，社會力量在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的作用日益凸顯。其中，企業(yè)作為社會力量的主力軍，在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中扮演了重要角色。中國農(nóng)村經(jīng)營管理統(tǒng)計(jì)年報(bào)和中國農(nóng)村政策與改革統(tǒng)計(jì)年報(bào)數(shù)據(jù)顯示，2015年企業(yè)流入的農(nóng)地面積為0.42億畝，隨后逐年穩(wěn)步增長，截至2023年，企業(yè)流入的農(nóng)地面積已達(dá)到0.62億畝，較2015年增長了47.6%，這一顯著增長不僅反映了社會力量對農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的投資熱情，也體現(xiàn)了社會力量對農(nóng)地流轉(zhuǎn)的積極參與和推動(dòng)。與此同時(shí)，企業(yè)流入農(nóng)地面積占全國農(nóng)地總流轉(zhuǎn)面積的比例也在逐步提升，2015年企業(yè)流入農(nóng)地面積占比為9.4%，而到2023年，這一比例已上升至11.0%，這一變化表明，社會力量在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的重要性不斷增強(qiáng)，成為推動(dòng)農(nóng)地規(guī)模化、集約化經(jīng)營的重要力量。

（三）社會力量與農(nóng)戶利益分享機(jī)制多樣化

近年來，社會力量流轉(zhuǎn)土地形式不斷豐富，與農(nóng)戶形成了多樣的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制[27]。總結(jié)當(dāng)前社會力量流轉(zhuǎn)土地的各種模式，可以把社會力量與農(nóng)戶的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制劃分為三種。

第一，“社會力量+農(nóng)戶”模式（如圖2）。

社會力量與農(nóng)戶直接簽訂土地流轉(zhuǎn)協(xié)議，土地產(chǎn)生的收入為社會力量所得，社會力量按照協(xié)議約定支付土地租金或給予農(nóng)戶一定的分紅。該種利益分享機(jī)制常出現(xiàn)在小規(guī)模流轉(zhuǎn)農(nóng)地的社會力量，在具體流轉(zhuǎn)過程中，社會力量需要與農(nóng)戶直接對接，與農(nóng)戶的溝通成本較高。

第二，“社會力量+合作社+農(nóng)戶”模式（如圖3）。由村委牽頭成立合作社，社會力量通過與合作社簽訂合作協(xié)議，間接與農(nóng)戶發(fā)生聯(lián)系。在這一過程中村委負(fù)責(zé)與社會力量及農(nóng)戶談判溝通，協(xié)調(diào)農(nóng)地流轉(zhuǎn)相關(guān)事宜，合作社充當(dāng)“橋梁”角色，鼓勵(lì)農(nóng)戶將土地作為股份加入，隨后合作社組織將這些土地整體流轉(zhuǎn)給社會力量。通過持股，農(nóng)戶可以獲得農(nóng)地流轉(zhuǎn)所帶來的分紅[28]。這種方式更加正式和規(guī)范，有助于提升土地流轉(zhuǎn)的效率，并減少社會力量與農(nóng)戶之間的溝通成本，便于保障土地流轉(zhuǎn)雙方的合法權(quán)益。

第三，“社會力量+村集體+農(nóng)戶”模式（如圖4）。村委會直接介入到農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中，統(tǒng)一規(guī)劃農(nóng)戶土地，通過協(xié)議的形式將農(nóng)地流轉(zhuǎn)給社會力量。社會力量按照協(xié)議向村集體支付租金，村集體再將土地流轉(zhuǎn)收益向農(nóng)戶分配。該模式下作為基層代表的村委會一方面能發(fā)揮“熟人社會”的優(yōu)勢，另一方面也能積極與社會力量談判，促成農(nóng)地的流轉(zhuǎn)，并維護(hù)流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)益。

四、社會力量進(jìn)入農(nóng)業(yè)農(nóng)村帶來的風(fēng)險(xiǎn)

以可持續(xù)生計(jì)理論為基礎(chǔ)，綜合考慮“生計(jì)能力”和“生計(jì)權(quán)利”的內(nèi)容，本文從宏觀和微觀兩個(gè)視角考慮社會力量進(jìn)入農(nóng)業(yè)農(nóng)村整個(gè)過程中帶來的風(fēng)險(xiǎn)。宏觀視角下指社會力量對整個(gè)社會層面所帶來的風(fēng)險(xiǎn)，從“生計(jì)能力”與“生計(jì)權(quán)利”的內(nèi)容考慮，宏觀視角下社會力量所帶來的風(fēng)險(xiǎn)可以分為對整個(gè)農(nóng)業(yè)投資市場帶來的風(fēng)險(xiǎn)以及對國家糧食安全的影響。微觀視角下社會力量帶來的風(fēng)險(xiǎn)主要是對普通農(nóng)戶群體的影響，是對農(nóng)戶生計(jì)能力和權(quán)利的影響，這種影響主要是社會力量與農(nóng)戶利益聯(lián)結(jié)不合理，以及農(nóng)戶失地之后的就業(yè)生計(jì)不能得到基本保障，從而產(chǎn)生了對農(nóng)戶生計(jì)能力的影響或是生計(jì)權(quán)利的侵害。

（一）宏觀分析視角

第一，盲目性投資增大市場風(fēng)險(xiǎn)。近年來很多社會力量跨界，盲目進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域。許多社會力量僅僅看到了國家對農(nóng)業(yè)的財(cái)政扶持，對農(nóng)業(yè)投資的長期性和風(fēng)險(xiǎn)性缺乏深入認(rèn)識，盲目鋪開農(nóng)業(yè)規(guī)模投入，高估自身對農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的能力，忽視了農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的風(fēng)險(xiǎn)，市場風(fēng)險(xiǎn)估計(jì)嚴(yán)重不足，導(dǎo)致投入風(fēng)險(xiǎn)增大，綜合效益下滑，部分社會力量經(jīng)營較為困難，虧損和跑路概率會增大，進(jìn)一步增加了整個(gè)農(nóng)業(yè)投資市場的風(fēng)險(xiǎn)。

第二，非糧化、非農(nóng)化威脅糧食安全。在高額利潤的驅(qū)使下，社會力量更偏好投資能夠迅速增加資本價(jià)值的非糧食作物產(chǎn)業(yè)或非農(nóng)業(yè)領(lǐng)域[29]。一般而言，較之于糧食作物，種植非糧作物收益更高，社會力量進(jìn)入農(nóng)業(yè)之后往往為了追求更高額的收益常選擇非糧作物種植。同樣，為了獲得遠(yuǎn)比單純開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)更多的利潤，部分社會力量未經(jīng)許可擅自改變農(nóng)業(yè)用地用途，用于商業(yè)、旅游項(xiàng)目開發(fā)或房地產(chǎn)業(yè)務(wù)。若無嚴(yán)格的法規(guī)限制，資本追求利潤的本能可能無限制擴(kuò)張，從而加劇非糧食作物種植和非農(nóng)業(yè)活動(dòng)的開展，對國家糧食安全構(gòu)成嚴(yán)重威脅。

（二）微觀分析視角

第一，利益聯(lián)結(jié)機(jī)制不完善，損害雙方利益。當(dāng)前社會力量與農(nóng)戶的利益聯(lián)結(jié)雖有多種形式，但土地流轉(zhuǎn)關(guān)系仍舊不穩(wěn)定，聯(lián)結(jié)機(jī)制有待完善。其一，利益聯(lián)結(jié)方式比較松散。目前，雖然出現(xiàn)了一些緊密的利益結(jié)合形式，但它們還沒有成為主導(dǎo)模式，在缺乏適當(dāng)激勵(lì)措施的情況下，社會力量不太可能主動(dòng)為農(nóng)戶讓利，尚缺少有效的利益調(diào)節(jié)機(jī)制來激勵(lì)社會力量，這使得社會力量與農(nóng)戶之間的緊密利益聯(lián)系難以形成。其二，利益保障機(jī)制建設(shè)滯后。社會力量進(jìn)入農(nóng)業(yè)農(nóng)村過程中，常有社會力量違約給農(nóng)戶帶來損失，以及農(nóng)戶違約造成社會力量經(jīng)營困難的情況，這主要是利益保障機(jī)制建設(shè)中政府缺位，未能充分構(gòu)建利益保護(hù)機(jī)制，同時(shí)缺少對失信行為的處罰措施或處罰力度不夠。

第二，失地農(nóng)戶再就業(yè)困難，缺乏相應(yīng)保障。在土地流轉(zhuǎn)不斷發(fā)展的今天，失地農(nóng)戶再就業(yè)問題突出，生活和養(yǎng)老保障喪失的風(fēng)險(xiǎn)增加。隨著農(nóng)地轉(zhuǎn)移到社會力量手中，土地的規(guī)模化和機(jī)械化得到推廣，這極大地釋放了農(nóng)村的勞動(dòng)力。但是，由于我國農(nóng)村發(fā)展相對滯后，農(nóng)民普遍教育程度不高、職業(yè)技能欠缺，導(dǎo)致在就業(yè)市場上的競爭力不如城市居民。同時(shí)，農(nóng)業(yè)相關(guān)企業(yè)能夠吸納的勞動(dòng)力有限，因此許多失地農(nóng)戶同時(shí)也面臨著失業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)。在農(nóng)村社會保障體系尚不完善以及城鄉(xiāng)社會保障制度不統(tǒng)一的情況下，無論是留守或是進(jìn)城，農(nóng)戶的生活和養(yǎng)老保障風(fēng)險(xiǎn)均會增加。

五、社會力量進(jìn)入農(nóng)業(yè)農(nóng)村面臨的阻礙

基于前文的理論分析可知，社會力量進(jìn)入農(nóng)業(yè)本身屬于社會科學(xué)研究的范疇，適合威廉姆森經(jīng)濟(jì)治理理論的分析情景，本文引入威廉姆森經(jīng)濟(jì)治理理論的經(jīng)典框架，從資源配置、政策供給和治理結(jié)構(gòu)三個(gè)層面分析社會力量進(jìn)入農(nóng)業(yè)面臨的阻礙（見圖5）。

（一）資源配置層面

要素供需失衡是社會力量進(jìn)入農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域面臨的主要制約因素[30]。農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化依賴于土地、資金、人力等多種要素的有效整合，然而，當(dāng)前農(nóng)業(yè)要素市場的改革進(jìn)展緩慢，這使得社會力量在推動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的進(jìn)程中面臨較大困境。在土地要素方面，農(nóng)地流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范，對流轉(zhuǎn)雙方的約束、流轉(zhuǎn)糾紛的調(diào)解仲裁等機(jī)制尚不完善，使得農(nóng)地流轉(zhuǎn)各方的利益得不到有效保障，《中國農(nóng)村政策與改革統(tǒng)計(jì)年報(bào)（2023年）》統(tǒng)計(jì)，2023年一年內(nèi)全國因農(nóng)地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的糾紛就高達(dá)4.8萬件。在資本要素方面，農(nóng)業(yè)項(xiàng)目通常需要較長的時(shí)間來收回投資，且面臨較大的風(fēng)險(xiǎn)，尤其是受天氣等自然條件的影響較為明顯，此外，由于缺乏銀行認(rèn)可的抵押物，農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域長期面臨融資困難的問題。在勞動(dòng)力要素方面，農(nóng)村勞動(dòng)力短缺直接影響了社會力量正常的農(nóng)業(yè)經(jīng)營活動(dòng)，農(nóng)村勞動(dòng)力資源存量相對較高的勞動(dòng)力大多流向了非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)村留守勞動(dòng)力素質(zhì)普遍不高。

（二）政策供給層面

社會力量投資農(nóng)業(yè)農(nóng)村仍缺乏系統(tǒng)的政策支持。第一，支持政策缺乏明晰性。盡管中央政府已經(jīng)發(fā)布了一些宏觀指導(dǎo)性文件，但缺少具體的執(zhí)行規(guī)則和配套措施，導(dǎo)致一些扶持政策不能很好地實(shí)施，難以為社會力量的參與創(chuàng)造一個(gè)穩(wěn)定的政策環(huán)境[31]。此外，某些補(bǔ)貼政策的具體資助和非資助標(biāo)準(zhǔn)等信息，主要由政府機(jī)構(gòu)掌握，社會力量對這些政策的了解不足，需要提高政策的透明度和清晰度。第二，保險(xiǎn)、擔(dān)保等政策支持體系不完善。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保障程度整體偏低，未能充分滿足現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營的需求，保險(xiǎn)的覆蓋面需要進(jìn)一步擴(kuò)大，精確的投保和理賠服務(wù)還需加強(qiáng)，并且針對大規(guī)模災(zāi)害的風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制還不夠完善。信貸擔(dān)保體系的建設(shè)也相對落后，在產(chǎn)權(quán)抵押制度發(fā)展緩慢的情況下，缺乏對信貸擔(dān)保風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償?shù)挠行д叻龀帧?/p>

（三）治理結(jié)構(gòu)層面

首先，政府對土地流轉(zhuǎn)價(jià)格的干預(yù)較大。政府的介入導(dǎo)致農(nóng)地流轉(zhuǎn)租金迅速上升，進(jìn)一步增加了社會力量的運(yùn)營成本。當(dāng)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格下降時(shí)，社會力量在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營上的收益可能會減少甚至出現(xiàn)虧損。其次，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場的建設(shè)滯后。目前，涉及農(nóng)業(yè)和農(nóng)村財(cái)產(chǎn)權(quán)利的證書化、抵押登記、評估和流轉(zhuǎn)等體系尚未完善，在一些地區(qū)，流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)未經(jīng)過正式登記和發(fā)證的問題仍然存在，使得經(jīng)營權(quán)面臨受損的風(fēng)險(xiǎn)，阻礙了社會力量向農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域的流動(dòng)。最后，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)保護(hù)力度有待加強(qiáng)。盡管農(nóng)地經(jīng)營權(quán)可以流轉(zhuǎn)，但經(jīng)營主體的經(jīng)營權(quán)仍然容易受到侵犯，農(nóng)村集體經(jīng)營組織有時(shí)會變更或收回已轉(zhuǎn)讓的土地經(jīng)營權(quán)，影響了社會力量投資的積極性。

六、進(jìn)一步的思考及對策選擇

本文在可持續(xù)生計(jì)理論和威廉姆森經(jīng)濟(jì)治理理論的基礎(chǔ)上，構(gòu)建了社會力量參與農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避與障礙廓清分析框架，基于前文對社會力量進(jìn)入農(nóng)業(yè)農(nóng)村帶來風(fēng)險(xiǎn)和面臨阻礙的詳細(xì)剖析，從風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避和障礙廓清兩個(gè)方面，具體提出相對應(yīng)的對策建議，以期社會力量能更好加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的進(jìn)程。

（一）風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避

第一，加強(qiáng)對社會力量的引導(dǎo)和準(zhǔn)入監(jiān)管。一是積極引導(dǎo)社會力量，避免盲目投資。對部分社會力量盲目冒進(jìn)的投資行為要嚴(yán)格規(guī)范引導(dǎo)，加大對成功案例的總結(jié)宣傳，建議挑選一些具備良好條件、堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)和豐富實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的地區(qū)，在全國范圍內(nèi)建立社會力量投資農(nóng)業(yè)農(nóng)村的示范區(qū)域，探索總結(jié)我國不同地區(qū)社會力量進(jìn)入農(nóng)業(yè)農(nóng)村的具體做法經(jīng)驗(yàn)。二是加強(qiáng)對社會力量的全方位監(jiān)督，謹(jǐn)防出現(xiàn)非糧化、非農(nóng)化現(xiàn)象。對社會力量從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需有的經(jīng)營資質(zhì)和履約能力進(jìn)行審核，把好“準(zhǔn)入關(guān)”;盡快構(gòu)建事前預(yù)警、事中跟進(jìn)和事后糾偏的體制機(jī)制，建立健全制度化、規(guī)范化、程序化的監(jiān)控機(jī)制，對于那些隨意改變土地用途、擅自縮減糧食種植面積的社會力量，依照法律和規(guī)章實(shí)施最嚴(yán)厲的懲處，以此提升違法行為的代價(jià)。

第二，推動(dòng)社會力量與農(nóng)戶形成利益共同體。一是支持社會力量與農(nóng)戶、村集體建立利益緊密的聯(lián)結(jié)機(jī)制。利用政策扶持、資金投入和基礎(chǔ)設(shè)施改善等手段，激勵(lì)社會力量與農(nóng)戶構(gòu)建緊密的合作關(guān)系，并引導(dǎo)社會力量與村民集體及農(nóng)戶之間建立公正的利益分配機(jī)制。例如，可以扶持和規(guī)范合作社的發(fā)展，有效提升農(nóng)戶的組織化水平，增強(qiáng)他們在市場中的議價(jià)地位和談判實(shí)力。二是加強(qiáng)利益保障機(jī)制建設(shè)。強(qiáng)化守信獎(jiǎng)勵(lì)和違約懲罰機(jī)制，將違約行為列入信用檔案，并將其作為獲得融資貸款和享受政策優(yōu)惠的關(guān)鍵參考，以維護(hù)合同執(zhí)行的可靠性;建立土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)保障金制度，可采取多級分擔(dān)的模式，縣、鄉(xiāng)、村、社會力量出資設(shè)立土地流轉(zhuǎn)保證金，當(dāng)出現(xiàn)合同不能正常履行時(shí)，可根據(jù)多方對保證金的約定承擔(dān)損失份額，以此切實(shí)保障土地流轉(zhuǎn)雙方權(quán)益。

第三，完善失業(yè)預(yù)防和保障托底制度。首先，積極為失地農(nóng)戶創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會。對于自主再就業(yè)有困難的農(nóng)戶，地方政府、社會力量、村組織等應(yīng)當(dāng)給予必要的幫助，政府對面向當(dāng)?shù)剞r(nóng)村地區(qū)招工的投資項(xiàng)目和企業(yè)給予優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)就業(yè)機(jī)會向失地農(nóng)戶傾斜。其次，完善農(nóng)村社會保障制度。政府應(yīng)重視社會力量對失地農(nóng)戶生活、就業(yè)、養(yǎng)老等社會保障帶來的沖擊，盡快完善農(nóng)村社會保障制度，做到土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)戶社會保障建設(shè)同步，同時(shí)建立健全失地農(nóng)戶的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，避免失地農(nóng)戶變成“老無所養(yǎng)、老無所依”的社會群體。

（二）障礙廓清

第一，加快健全土地、人才和融資保障機(jī)制。一是完善土地流轉(zhuǎn)機(jī)制。需要在農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場中進(jìn)一步制定和改進(jìn)適應(yīng)當(dāng)?shù)氐姆ㄒ?guī)，改進(jìn)土地轉(zhuǎn)讓過程中的合同編寫、信息公告、政策指導(dǎo)、價(jià)值評估等管理服務(wù)體系，優(yōu)化農(nóng)地經(jīng)營權(quán)定價(jià)機(jī)制和提升土地流轉(zhuǎn)效率。二是完善農(nóng)業(yè)人才培養(yǎng)機(jī)制。外引內(nèi)培相結(jié)合，培養(yǎng)高素質(zhì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營人才，發(fā)揮人才聚合效應(yīng)，營造良好環(huán)境，吸引城鄉(xiāng)人才留在農(nóng)村。三是完善農(nóng)業(yè)融資和風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制。通過資本金注入、保費(fèi)補(bǔ)貼等辦法，促使農(nóng)業(yè)融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)不斷加大對農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的投入。完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系，重點(diǎn)發(fā)展?jié)M足新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體需求的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品與服務(wù)。通過增加注冊資本、提供保險(xiǎn)費(fèi)補(bǔ)助等措施，激勵(lì)農(nóng)業(yè)融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)加強(qiáng)對農(nóng)業(yè)的資金支持。同時(shí)，改善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)系統(tǒng)，優(yōu)先發(fā)展?jié)M足新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體需求的保險(xiǎn)產(chǎn)品及服務(wù)。

第二，健全社會力量政策支持體系。一是強(qiáng)化政策落地性。結(jié)合《社會資本投資農(nóng)業(yè)農(nóng)村指引》等現(xiàn)行政策，進(jìn)一步出臺具體政策，明晰操作方案、具體路徑和實(shí)施細(xì)則。制定并發(fā)布針對社會力量投入農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域的政策優(yōu)惠指導(dǎo)和市場準(zhǔn)入限制清單，梳理并整合現(xiàn)行的優(yōu)惠政策，清晰界定社會力量獲取優(yōu)惠政策的準(zhǔn)入門檻和必備條件。二是改革完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策。在原來糧食優(yōu)惠政策基礎(chǔ)上，以“誰種田、誰受益”為原則，進(jìn)一步完善政策內(nèi)容及普及措施。可以考慮增加對適度規(guī)模經(jīng)營主體的補(bǔ)貼力度，補(bǔ)貼向規(guī)模經(jīng)營主體和糧食主產(chǎn)區(qū)傾斜。三是完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和農(nóng)業(yè)擔(dān)保政策。完善保費(fèi)補(bǔ)貼、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償資金政策等，將農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)作為未來財(cái)政支農(nóng)資金支持的主要領(lǐng)域之一。繼續(xù)優(yōu)化農(nóng)業(yè)擔(dān)保政策，借助政策性擔(dān)保機(jī)構(gòu)和再擔(dān)保機(jī)構(gòu)的支持，構(gòu)建一個(gè)多方參與的融資擔(dān)保系統(tǒng)，確保信貸擔(dān)保機(jī)制能夠持續(xù)穩(wěn)定地發(fā)展。

第三，構(gòu)建和完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)市場。一是以市場為導(dǎo)向設(shè)定土地流轉(zhuǎn)的價(jià)格。建立一個(gè)將土地轉(zhuǎn)讓價(jià)格與市場行情相聯(lián)系的體系，在適宜的地區(qū)，可以嘗試設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)級別的土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)，為社會力量租賃或承包農(nóng)戶土地提供交易平臺，確保交易的透明度、有償性和競價(jià)性。二是大力發(fā)展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)線上交易平臺。加強(qiáng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺建設(shè)，培育完善的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易體系。主動(dòng)完善線上和線下的配套服務(wù)，進(jìn)一步改進(jìn)抵押登記和流轉(zhuǎn)流程，調(diào)動(dòng)行業(yè)協(xié)會、中介機(jī)構(gòu)等多方主體的積極參與。三是強(qiáng)化產(chǎn)權(quán)保護(hù)措施。廣泛實(shí)施農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的證書化和資產(chǎn)化，擴(kuò)大可交易資產(chǎn)的種類和數(shù)量，以更有效地吸引社會力量投入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域。

[注 釋]

①本文將社會力量定義為來自非政府直接投資的工商資本（民營資本、國有企業(yè)、集體企業(yè)、外商投資等）。

②本文的社會力量進(jìn)入農(nóng)業(yè)農(nóng)村特指社會力量通過流轉(zhuǎn)土地，直接介入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)，進(jìn)行規(guī)模化種植或養(yǎng)殖活動(dòng)。

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（責(zé)任編輯：張麗陽）