社工介入老舊小區治理實踐研究

建立健全全過程人民民主制度體系是實現中國式現代化的重要任務。它概括了中國特色社會主義治理下的豐富內涵，在夯實國家治理根基的基礎上，為國家治理體系的提升提供了方向。黨的二十大報告中指出要“建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”，構成了中國特色社會主義現代化的治理實踐基調。在構建中國式現代化的話語體系下，打通社區工作“最后一公里”是從“由社區治理”向“在社區治理”的轉變，切實實現了基層治理常態化民主，需要以黨建引領為保障、以人民意志為中心，將人民意志貫穿于治理的全過程，從而落實基層民主。這既是以人民為本核心理念的體現，又是實現人民民主的有效實踐路徑。

2023年3月16日，中共中央、國務院印發了《黨和國家機構改革方案》，明確提出組建中央社會工作部。社會工作學界將這一改革視為對社會工作組織動員社會力量參與社會建設工作的肯定，也意味著社會工作正朝著“寬口徑”的“大社會工作”方向拓展。[2在“大社會工作”背景下，社會工作的工作領域從局部的黨的（群眾）工作向全面的黨的（群眾）工作轉變，功能從福利服務向福利服務與社會治理雙重角色或復合型角色轉變。[3然而，目前黨和國家對基層治理的多元需求考察還不夠細致，導致社會工作在介入基層治理時，常常面臨居民實際訴求與行政任務訴求相互沖突的尷尬局面。如何協調這些多元訴求，使其成為推動現代化治理的強大力量，還需要在實踐中不斷探索與研究。

一、問題的提出

改革開放以后，中國逐漸從計劃經濟向市場經濟轉型，大量單位改制后移交的公房小區以及因歷史因素形成的安置小區不斷涌現。隨著時間的推移，這些小區逐漸演變為老舊小區。受市場經濟的影響，中產階層和優勢階層更傾向于選擇那些基礎設施完備、自然環境優美、配套服務齊全的新型商品房小區或別墅住宅區，而單位公房小區、安置小區以及部分建成于1998年以前的商品房小區等城市老舊小區，由于地價、開發成本、拆遷成本等因素，在政府規劃和市場選擇中逐漸被邊緣化，成為老年人口、流動人口、低收入家庭等弱勢群體聚集的區域，社會資源儲備相對薄弱。[4]

空間結構變化所呈現的社區社會資本差異在城市空間分化過程中形成了國家權力嵌入與社會資本存儲博弈的國家主導模式、居民自治模式、合作治理模式三種社區治理模式。5在社會資本儲備低的小區，政府通過職能調整將原來的政府承擔歸為社會承擔，通過弱化管制職能和增加服務職能，促進社會組織參與社區治理，引導多元主體參與社區治理；在社會資本儲備高的小區，政府主導而不包攬，賦予居民更多的自治權，社會力量也積極參與其中。當前，多元主體共同參與治理已成為社區治理的重要趨勢，合作治理模式以其多元主體參與和技術支撐的特點，構建了政府放權不放責、多元主體共同治理的格局。但就目前來看，市的城市老舊小區大多采用居民自治型管理模式，業委會（院委會）作為核心管理主體，同時承擔著“物業管理人”和監督者的雙重角色，常常陷入角色混淆的困境。小區居民對公共事務管理的態度兩極分化，要么漠不關心，要么過度依賴業委會。一旦出現業委會換屆失敗或居委會成員缺位，小區日常管理就陷入混亂，往往需要交由所轄社區接管，這無疑加重了基層管理的負擔。

因此，對于老舊小區而言，如何在符合民主的前提下協助院委會劃清職責，提升小區居民的治理意識，分散管理任務，推動居民自治模式向合作治理模式轉型，才是真正實現“共建共治共享”現代化社會治理格局的關鍵所在。[7]

二、融合共生：全過程人民民主與社會工作專業的內在聯系

社會工作起源于西方國家，其專業價值多基于西方個人主義發展而來。傳入中國后，經過多年的本土化實踐，其應用領域逐漸拓展到社區治理。然而，在社區治理中，社會工作常常面臨著出資方與服務對象利益沖突帶來的倫理困境。各學者就其困境主要研究兩個方面：一是利用專業特質進行服務能力和模式的轉型：二是根據治理類型分別構建不同的行動框架。[8.9但這些研究往往忽視了服務對象的真實參與意愿和成果的可持續性，在處理社區管理敏感問題時也不夠深入。而全過程人民民主作為中國特色社會主義民主政治的本質特征，恰恰強調民主在政治生活各個環節的廣泛性、真實性和有效性，與社會工作專業的“助人自助”、治理促進社會公平正義的價值理念高度契合。兩者在理論根基及實踐路徑上緊密相連。全過程人民民主不僅通過“人民當家作主”的認識論促進社會工作本土化發展，還在“以人為本”以及“人民性”方面相互呼應。基于此，在全過程人民民主的指導下，社會工作將“人民性”融入微觀實踐，有望實現“社工推進民主，民主促進治理，治理提升社工”的良性循環。

（一）“人民當家作主”的認識論指導社會工作

全過程人民民主以共同體為導向，將“統一”視為全過程人民民主理論成立的前提，將“人民性”置于政治實踐的核心地位，要求社會治理的全過程必須體現人民主體性。這一認識論對社會工作專業具有三個層面的指導價值：第一，“統一”的主體性確認要求社會工作突破傳統救助模式，將服務對象從“被動接受者”轉化為社會治理的“能動參與者”。在傳統救助模式下，服務對象往往處于被動接受幫助的狀態，缺乏參與社會治理的主動性和能力。而全過程人民民主強調人民的主體地位，鼓勵社會工作者引導服務對象發揮自身的主觀能動性，積極參與社區事務的決策、管理和監督；第二，“最大公約數”下的過程性民主理念推動社會工作方法創新。不僅局限于個案、小組、社區等服務供給，更強調服務對象需求表達機制的建構。過去，社會工作者在提供服務時，可能更多地基于自身的專業判斷和經驗，而忽視了服務對象的真實需求。全過程人民民主的過程性民主理念要求社會工作者搭建多樣化的平臺，讓服務對象能夠充分表達自己的需求和意見；第三，全過程的系統性參與原則促使社會工作從單一介入策略轉向多維賦能，通過培育社區自組織，使居民在空間規劃、資源分配等環節實現實質性參與。這種認識論重構了社會工作的專業邊界一一服務過程既是問題解決過程，更是民主實踐過程，從而使專業服務升華為民主權利的實現載體。

（二）“以人為本”與“人民性”的價值耦合

社會工作“以人為本”的價值倫理與全過程人民民主的“人民性”原則存在三重價值共振。在價值內核層面，兩者共同指向對人的主體尊嚴的維護。例如，突破物質援助范疇，通過建立“民主協商議事角”，使民眾獲得公共表達空間。在實踐邏輯維度，雙方均強調參與式發展路徑。如將項目決策權交由居民議事會，政府資金轉變為社區自治資本。在評價體系構建上，“過程有效性”取代“結果達標性”成為共同標尺，將服務對象滿意度調查升級為“服務改進協商會”，將評估過程轉化為民主協商實踐。在價值耦合的同時，通過滲入主體、程序、內容、范圍等多個維度，將靜態服務視作動態服務，有效破解了人民民主的內在和實現內容覆蓋的問題，建立了全過程的民主制度。[]

全過程人民民主與社會工作的互動，本質上是政治文明與社會文明的協同進化。在“人民當家作主”的認識論指引下，社會工作正從傳統服務提供者轉型為民主實踐推動者。“以人為本”與“人民性”的價值融合，催生出更具生命力的社會治理形態。這種雙向賦能不僅深化了社會主義民主政治的內涵，更為社會工作專業的本土化發展提供了價值坐標和實踐路徑。

三、個案研究：中國式民主治理老舊小區的現實可能

本文對中國式民主治理老舊小區的研究源于市S街道Y社區的老院信義治理行動。為了將黨建引領社區治理扎根于各小區，建立小區治理長效機制，優化小區治理能力，提升基層治理整體水平，市社治委于2019年在武侯區啟動了通過黨建引領、居民參與、民主協商以及機制保障來重建小區信義關系的基層治理行動試點（以下簡稱“信義治理”），試點成功后逐步向各區推進。在這一行動背景下，Y社區于2023年結合社區實況，以T小區為項目試點，通過項目制形式邀請G社會工作服務中心設計院信義治理行動（以下簡稱“治理行動”）。本文就以T小區為例，展開案例分析。

（一）項目背景介紹

T小區作為Y社區管轄范圍內典型的“三供一業”老舊小區，地處市中心，整個小區存在居住環境臟亂、基礎設施老化、消防和安全隱患大等情況。院委會年事已高，仍然沿用手抄記賬方式管理小區。一方面，苦于無物業管理小區；另一方面，擔心小區無“接班人”而頻繁奔波于社區。

（二）服務需求與資源評估：全過程人民民主下社會工作治理方法的提出

項目組通過文獻法、觀察法和訪談法對T小區進行前期踏勘，與院委會骨干及居民代表進行調研訪談。T小區在產權屬性上具有單位售后公房和商品房的雙重屬性，在88戶居民中，原住戶占比 50% ，租住戶和二代業主占比 50% 。

在小區物業管理需求評估中，發現以下問題：一是管理人才年齡斷層。院委會管理人員平均年齡70歲以上，力不從心，年輕居民參與意愿低，院委會希望找到接班人或引入合適的物業管理模式；二是管理主體能力缺失，多為退休職工，管理方式落后，難以滿足二代業主的新需求，且利益格局難以打破；三是管理制度不完善。門衛夫妻依賴其他收入，導致公共收入流失，附屬設施缺乏維護制度；四是信息公開方式單一。僅依靠宣傳欄，信息的時效性、安全性和準確性難以保障，影響了居民與管理主體之間的信任；五是收入來源匱乏。主要依賴院落管理費等，公共收入低，難以滿足硬件設施改造需求。

在資源評估方面，G社工機構對社區內外、正式與非正式、制度化與非制度化組織代表進行訪談后發現：在社區內，社區為T小區提供網格化信息，可鏈接多部門提供公共服務。小區居民之間熟識度較高，參與社區活動意愿較強，但缺乏市場性物業組織和有組織的志愿者團體。在社區外，市出臺了針對黨建引領“信托制”小區治理的專項政策，各區也出臺了相關指導文件。社治委聯合銀行和軟件公司，為小區公共資金管理和監督提供技術支持。信義學院能夠提供知識類專業指導，但礙于時間成本和專業門檻，難以覆蓋所有小區，各方主體之間尚未形成有效合作。

T小區的治理需求涉及各個層面且交織融合，需要通過社區內外深入有效的多元主體協同共治。然而，社區內生力量及社區外專業組織的“缺場”，使得T小區在經歷政府操辦的老舊小區改造這一公共福利后，并未繼續跟進小區內在的長效治理機制建設。同時，T小區由于曾經的單位記憶、鄰里網絡、社區精英等歷史沉積優勢以及居民強烈的治理制度改良意愿，為基層民主協商提供了可能。[12，13]基于對T小區的服務需求和資源評估，項目組提出結合全過程人民民主的社會工作治理方法，承擔社區治理中的資源鏈接者和組織者角色，通過全過程民主協商議事的方式，結合社會工作專業服務，從激活小區內動力、協同外聘服務主體、搭建民社信義關系三方面展開行動，通過T小區示范打樣，以點帶面的推進方式打造Y社區整體連片治理的多元主體協同治理結構。

（三）“內培賦能—外引服務—信義轉型”實踐路徑

1.挖掘小區潛在能量，激活小區內生動力

T小區作為老舊小區，硬件設施相對老舊、老年人口眾多、居民收入水平較低等因素導致服務任務繁重，加大了治理難度。但T小區也蘊含著有利于治理的歷史沉淀，與新型商業小區相比，鄰里關系網絡熟悉緊密、鄰里之間的特殊信任較高，有利于組建凝聚力較高的黨建組織，為居民組建自治組織提供有利條件。

一方面，項目組以小區老黨員為突破點，將培訓內容拆分為三部分進行培訓，通過黨員號召進行精神宣講，回顧小區物業發展歷史，由現存小區管理問題引出對政策文件中“信托制”物業的介紹，引導黨員在小區治理中發現自己的價值。

另一方面，項目組根據前期踏勘所收集的居民骨干及熱心居民名單，展開二次宣傳動員與討論，將“信托制”物業小區治理理念拓展至更多群體。通過組織居民座談會、發放宣傳資料等方式，向居民詳細介紹“信托制”物業的優勢和運作模式，解答居民疑問，提高居民對這一治理模式的認知度和接受度，為后續工作的開展奠定了基礎。

2.協同外聘服務主體，合法規范治理風險

以市社治委牽頭開發的“信托制”物業機制為契機，項目組集合了研究以物權為中心解決小區物業矛盾的信義治理專家學者在設立信義學院，旨在為實施信義治理機制的社區提供知識指導。考慮到Y社區計劃為T小區引入“信托制”物業機制以解決老舊小區根深蒂固的物業問題，G社工機構鏈接信義治理專家對T小區的整體治理方案進行把控設計規劃，并在為T小區的服務中提供過程督導。同期，G社工組織在對服務區域進行前期勘查后，根據區域問題需求鎖定了相關社區組織，并定期與各家社會組織進行政策解讀等溝通學習。

小區治理具有公共屬性，每一項事務都與各位小區居民息息相關，因此，在提供服務時，居民的需求和意見尤為重要。若僅采納居民意見，則居民仍處于治理行動中的被動地位，其主動性并不完整，仍然會造成居民的強依賴意識。在T小區內形成以院委會為基礎、以自治組織為主體的治理條件下，項目組通過居民自愿、自主的方式邀請小區自治組織全過程介人協商議事流程。以工作坊的形式，協助自治組織盤點院落資產，明確居民志愿者在法律層面的物業管理權責，培養自主組織治理能力。至此，形成社區、治理專家、社會組織、社工、自治組織五方聯動的多元主體社區治理格局。

3.提升主體專業能力，搭建民社信義關系

各主體在提升治理專業能力的過程中，會逐漸對社會工作者形成職業認識，為社會工作專業在主客體之間的權威影響提供動力。社區治理專業化應立足于社會工作專業知識和專業技術方法，以社區場域的多種組織和社會資源為基礎，采取以社會技術為主的治理機制。提升服務主體的專業能力是社區治理專業化的內在需求，培養民主協商議事能力是社區治理“最后一公里”的本質要求。項目組以民主協商和賦能實務培訓相結合的方式，從傳播民主理念和培養專業技能兩個層面提升行政主體、外聘組織和小區治理主體的治理能力。

在傳播民主理念層面，項目組在Y社區提供場地、組織熱心居民等行動的支持下，開展以政策解讀為基礎的基層民主意識提升活動，如開展民情懇談壩壩會，以面對面交流的方式潛移默化地帶領居民感受到民主意識。對于行政主體而言，這樣做一是為了擺脫行政控制所造成的“自上而下”的治理僵局，二是為了回避社會工作在社區治理中所面臨的“行政吸納”困境。對于外聘組織而言，通過政策解讀加強居民對基層民主的理解，在豐富治理視角的同時也有利于后續服務的維持。這一過程也是社會組織對G社工機構專業能力認同的過程。對于小區治理主體而言，內化民主意識與治理技能提升相伴相隨，民主意識的提升能夠迫使小區治理主體一步步進入“全過程”的民主程序。[14民主意識的培養過程，也是信義關系的搭建過程。

在培養專業技能層面，項目組通過邊訓邊做的實務方式開展，技術傳授的過程中實踐三大工作方法以及專業工作流程，也是發揮各服務主體的資源、領域、行動偏好等優勢以實現長效治理機制的過程。例如，在培訓過程中，項目組組織居民參與實際的小區環境整治項目，讓居民在實踐中學習如何運用社會工作的專業方法解決實際問題。通過這種方式，居民既掌握了專業技能，又增強了對小區治理的責任感和參與感。

四、結束語

自2012年“城鄉社區治理”被寫入黨的十八大報告以來，城鄉社區治理、基層公共事務和公益事業在群眾自我管理等方面面臨諸多難題。在T小區實施的民主協商多元共治實踐中，社會工作展現出獨特的優勢。一方面，全過程人民民主理論為社會工作機構參與社區治理提供了堅實的理論指導，確保社會工作在實踐中始終秉持“人民性”，將“全過程”和“實效性”融入行動，在基層民主框架下開展工作；另一方面，社會工作的“社會性\"“中立性”特質，使其在社區治理中能夠“寓治理于服務”\"以需求為導向”，并提供個性化服務，有效整合社會資源，優化服務質量。此外，社會工作在社區治理中還能發揮“紐帶支撐”作用，促進各治理主體的合作，實現資源與權力的平衡，構建政府為輔、專業社會組織參與居民自治組織和居民個人為主的中國式民主下的多元共治良性循環社區治理模式。

基于對Y社區“信義治理”項目個案的研究，本文為城市老舊小區建立長效機制提供了有益啟示。但是，這一項目模式的實用性有著明確的時空界定。從空間維度來看，社會發展到不同階段，城市社區的建設水平會呈現出各種差異，不同城市的社區建設和社會組織發展不同，政府、市場及社區各治理主體間的資源和權力也存在差異，因此，該經驗在不同老舊小區治理場景中的有效性有待進一步驗證。從時間維度來看，社會治理結構具有“生命周期”的屬性，本文總結的經驗是基于市社治委建設的“信義治理”模式之下生成的城市老舊小區治理方式，尚處于發展初期，其在成熟期的表現有待長期跟蹤研究。

在未來的研究與實踐中，應進一步探索如何突破時空限制，使這一治理模式能夠在更廣泛的地區和不同類型的老舊小區中發揮作用。同時，要持續關注社會治理結構的變化，不斷優化社會工作介入的方式和方法，使其更好地適應社會發展需求。期待未來有更多的研究和實踐聚焦于老舊小區治理，充分發揮全過程人民民主的優勢，推動社會工作與社區治理的深度融合，為實現老舊小區的可持續發展、構建更加和諧美好的社會奠定堅實的基礎。

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