“容錯”：統合程序導向型問責 和結果導向型問責的制度創新

中圖分類號：D630.9 文獻標識碼：A 文章編號：1003-8477（2025）07-0086-10

一、問題提出

隨著國家監察體系持續優化，巡察派駐等常態化監督機制的完善，各級政府行政權力的運行受到了嚴格的制度約束，對行政行為的程序正義及合法性提出了更高要求。監督及問責的力度加強有效遏制了地方政府因過高的自主性而產生的權力濫用、徇私舞弊、貪腐等行政失范行為。然而，行政是平衡的藝術。持續強化的問責力度在有效遏制行政失范的同時，也會促使行政人員規避風險、逃避責任，抑制主動擔當和改革創新的動力。[142-51）近年來，“容錯”成為健全黨和國家監督體系的必要手段。以往的問責工作主要聚焦于防范權力濫用和風險，通過明確責任、追究失職行為來約束權力的行使；而容錯則注重提升權力的有效性，通過包容合理的失誤，鼓勵創新和擔當作為。[2]69-76）

2022年，中共中央辦公廳印發的《推進領導干部能上能下規定》指出，要堅持嚴管和厚愛結合、激勵和約束并重。黨的十九屆四中全會指出，既要以強有力的問責督促權力規范運行，也要賦予地方更多自主權，支持地方創造性地開展工作。理論上，容錯與懲戒相輔相成，共同營造既嚴謹又靈活的治理關系，保障權力的規范運行。然而事實上，兩者的適用性和邊界經常存在爭議，在具體的案例研判上容易出現錯誤歸因或碎片化的判斷。

大多數學者將避責類的行政失范行為歸咎于問責方式及執行的不合理，如問責的泛化、片面化、剛性化及情緒化等因素導致行政人員的行為取向向避責及懶政轉化。[3]107-114）容錯的主要目的在于破解“不敢為”的難題，即化解行政人員由于擔心因工作失誤被問責而不敢擔當、不愿作為的矛盾。4]（29-38）這些判斷都有一定的道理，但是無法說明常規的以懲戒為主要手段的問責所產生的弊端就一定能靠“容錯”來避免。試想，如果容錯針對“目的”，而懲戒針對“手段”；或容錯針對“結果”，懲戒針對“程序”，那么容錯和懲戒如同處在平行世界一樣，互不影響。如果要正確認識兩者之間的關系，必須將它們針對的主體或對象統一起來。但一旦統一后，就會發現一些困惑：行政人員為何會陷人無論“主動作為\"還是“消極避責”都會被問責的境地？問責和容錯如何塑造行政人員的風險感知進而影響其對不同決策行為的選擇，如不作為、一刀切執行還是調適？如何理解懲戒與容錯的動態關系，從而在制度設計時，既能實現對權力的有效規范，又不挫傷行動者的自主性？本文從問責的內容和導向入手，將問責分為程序導向型問責（process-basedaccountability）和結果導向型問責（outcome-basedaccountability），從兩類問責導向的沖突來剖析容錯的功能定位。

程序導向型問責強調規則、過程、程序、投入等方面的制度約束。[569-89程序導向型問責確實能夠有效地遏制行政人員濫用職權、徇私舞弊、貪腐等權力越軌行為，從源頭上規范權力使用方式、推動依法行政。但是，對程序、投入的過度強調會促使地方行政人員有意收縮自身的自由裁量權，通過文牘主義、壓制創新及職責推諉等方式來減輕自身對結果負責的壓力。另一方面，結果導向型問責重視可衡量、可感知的績效，但過度強化這一問責取向，也會導致行政人員違規行事。兩類問責的同頻強化及其內在沖突在治理情境復雜多變、資源稟賦差異巨大、民眾訴求多樣的基層社會尤其突顯。針對本該被問責的行政行為展開針對性的“容錯”，其目的是規避過度或失衡的問責帶來的潛在負面效應，降低行政人員在實現公共利益時，因采取的策略性行為而被不當問責的風險，以激勵行政人員的擔當、作為及創新精神。質言之，容錯是對程序導向和結果導向的問責進行動態調整，避免過度的或偏狹的不當問責干擾正常的行政秩序。

改革開放40多年來，我國問責制度經歷了4個發展階段：以目標責任為中心的傳統問責；以突發性事件為起點的問責；以履職過錯為核心的常態問責；以擔當作為為要件的全面問責。[6（4-18）本文認為，容錯機制將有助于推動以約束為導向的懲處型問責，向以約束、引導和鼓勵擔當并重的全面問責進行轉型。接下來，本文將在現實經驗的基礎上，結合既有的理論工具，揭示行政不當行為的內在復雜性，并對容錯機制的功能定位與作用方式展開規范性分析。行政問責的手段應契合行政倫理的道德預期。即便是程式化的問責規范，也應體現“春秋決獄”所強調的對主觀動機的重視。以容錯為切入點，能夠推動理法兼容、責權統一的問責機制建設。

二、程序導向型問責與結果導向型問責

問責除了被定義為一種規范行政權力的制度安排，還被看作是公共機構對多元甚至沖突的問責來源的期望管理。[7（143-147）基于不同的期望和要求，問責被分為結果導向型問責和程序導向型問責。以下分析了兩類問責的差異。

（一）問責目標的差異

結果導向型問責強調行政人員要對績效、產出效率、組織目標達成、客觀社會效果及民眾滿意度等最終結果負責。[8（120-135這一問責取向與新公共管理范式（NPM）相契合。NPM認為政府不應該將注意力聚焦在管理中嚴格的程序、過程、規章等的投入，而是應該關注管理活動的產出與實績、直接提供服務的效率與質量以及是否能夠主動、靈活、低成本地應對外界環境的變化并對不同的利益需求作出富有成效的反應。"^{[9]（377-387）}NPM 倡導用3E框架來構建政府績效評估體系：經濟（Economy）、效率（Efficiency）與效益（Effectiveness）。經濟和效率原則關注的是成本控制及投入與產出之間的合理性，而效益原則更多關注政策執行效果，主要體現為客觀社會效果以及對社會需求的滿足。[10]15-25）

程序導向型問責通過對規則、程序、過程投入等的規范來約束官僚行為，以防止權力濫用及腐敗等違法亂紀行為。程序導向型問責旨在克服委托一代理關系中代理人濫用自由裁量權追求個人偏好或利益的代理人困境問題。程序導向型問責通過對輸入端的嚴厲控制使地方行政人員必須嚴格按照規定程序執行政策，確保行政決策和執行的公平性、合法性及可預測性，進而有效遏制亂作為和腐敗等代理人問題。

（二）權力分配及工具利用差異

結果導向型問責認為地方政府行政人員更熟悉當地環境和公民的需求，因此要向他們下放更多的自由裁量權，以提高他們對公民需求的回應能力和責任屬性。[1（207-225）結果導向型問責認為權力下放帶來的好處是多方面的：首先，行政人員能夠充分考察地方的復雜情境，使決策更加貼近實際情況；其次，行政人員能夠有效發揮其專業知識和實踐技能，為解決地方發展中的具體問題提供創新性的解決方案；最后，自由裁量有助于及時響應地方民眾的期望和需求，增強政策的針對性和有效性。[12]2-13）結果導向型問責主要依賴技術性的績效管理系統來對行政人員是否有效達成目標等結果進行評估。通過制定清晰的績效指標、測量方式及獎懲辦法，績效管理能夠促使行政人員對結果負責。

相反，程序導向型問責主張權力向上收縮。在委托一代理關系中，委托人和代理人之間往往存在利益不一致和信息不對稱。當地方行政人員在政策執行中被賦予自由裁量權時，擁有信息優勢的代理人可能會偏離委托人的期望來追求個人利益，進而損害民眾利益。[13K173-202）因此，需要建立行政程序來限制和規范自由裁量權的行使，并通過嚴格的監督來削弱上下級之間的信息不對稱，以確保行政人員按照規范的程序執行委托人的指令。

（三）兩者利弊比較

自新公共管理運動興起以來，以結果為導向的績效管理模式或問責模式打破了傳統行政管理范式的僵化、低效及自我服務等弊端。但是不少研究也對NPM的結果主義帶來的管理弊端進行批判，比如“效率至上”原則可能導致對工具效率的過分追求而忽視社會公平正義、目標替代及短視行為、選擇性執行和機會主義等。[14[72-74但是，這些批判在一定程度上混淆了結果導向和效率導向之間的區別，過分關注NPM對經濟與效率的強調，而忽視了它對客觀效果和公民滿意度的重視。批評火力集中于以結果為導向的問責方式將忽視過程的合法性、依法辦事的素養、服務態度等“潛績”的提升。[15]（33-39）

從責任政府的構建角度而言，程序導向型問責使行政人員無法任意地將個人或集體偏好植人決策過程，進而促進決策的可預測性及負責任的行政行為。但是，對程序規范的過分追求可能會限制行政人員在政策執行過程中對其專業知識和信息優勢的有效運用，導致決策和執行缺乏靈活性，難以根據復雜情境做出創造性調適。同時，也可能阻斷行政人員的行政行為與政策結果之間的責任鏈條，使他們逃避對最終結果的責任。如何協調結果導向型問責和程序導向型問責之間的沖突是公共治理將持續面臨的一個挑戰。表1總結了程序導向型問責與結果導向型問責在目標、工具及自由裁量權等方面的差異。

（四）我國問責導向的演變

我國于20世紀80年代將目標責任制引入政府管理中，強調對實際績效和政策結果的追求，通過層層目標分解以及易于評估的標準化指標設定來促進政策目標自上而下地落實。眾多研究表明，在績效型政府的驅動下，地方主政官員的考核和提拔形成了圍繞地方GDP增長為主的晉升錦標賽。[16]36-50在這種以結果為導向的考核及問責機制下，條線行政意志得到了高效地貫徹和執行，行政效率空前提升。對結果的追求及對程序的放松，使地方行政人員產生了強烈的動機去進行以邀功為主的行政行為。但是，這種單純追求結果的問責模式也為國家治理帶來了眾多隱患，如有些行政人員為貫徹上級的指令不惜采取非法手段，“數字出官”“先上車后補票\"等違規亂象層出不窮，加劇了政府與民眾之間的沖突。[14]（72-74）

表1程序導向型問責與結果導向型問責對比

習近平總書記在2013年全國組織工作會議上的講話中提出地方官員考核方式“再也不能簡單以國內生產總值增長率來論英雄了”。①為了保障社會公平正義，抑制腐敗行為，當下國家制度環境越來越強調法治政府建設，在規范行政權力的運行范圍的同時，優化行政權力運行程序。為了提高黨員干部法治思維和依法辦事的能力，各級政府建立了法治建設實績考核體系，把依法決策、依法管理和依法辦事等納入政績考核體系。"^{[17]（181-208）}2018 年，國家監察體系的建設對所有行使公共權力者的行政行為在程序及合法性方面進行規范。巡察派駐等常態化的政治機制的建立進一步加強了對地方政府的信息收集及行為監督，促使地方行政人員行為規范化。以程序為導向的問責模式影響了地方行政人員的注意力分配及行為邏輯，將其對結果的關注轉移到程序遵從。

在權力約束日益增強的環境下，地方政府的行為逐漸趨向于規范化，地方政治風氣及清正廉潔的氛圍有了顯著提升。但是，由于問責機制在落實過程中出現的一系列情緒式問責、運動式問責、加碼式問責和機械式問責等執行偏差，部分行政人員因害怕違反規則和程序而被問責，其行為動機因此從邀功走向壓制創新、限制議程及忙而不動的避責傾向。[18（38-48地方行政人員通過下文、開會、檢查、留痕等程序來逃避對最終結果的責任，最終造成事實上的責任真空和集體不負責的窘境。

三、兩類問責導向的潛在沖突

程序導向型問責與結果導向型問責之間的沖突根植于委托一代理關系中的權力分配困境。委托一代理關系的核心問題在于平衡委托方的控制權和代理方的自主性之間的沖突。委托方的控制能夠有效抑制代理方亂作為、徇私舞弊等腐敗行為，但過強的控制又容易抑制代理方的專業行政能力和效率。[19175-97）結果導向型問責雖然強調對結果進行嚴格的評估，但是在實現行政目標的工具選擇、過程設置等方面給予代理人較高的自由裁量權或剩余控制權，因此地方政府在一定程度上可以根據地方或情境的具體情況來靈活執行政策。程序導向型問責通過對輸入端的嚴格把控使行政人員較難利用自身對地方情況的信息優勢來靈活地彌合政策與地方需求之間的不匹配。

在大多數情況下，合理規范程序有助于達成良好的效果。但是在地方政府行政過程中，尤其是基層政府面臨的日益復雜的情境，強調對程序的嚴格遵循有時會和結果產生沖突。本文認為，結果導向型問責與程序導向型問責之間潛在的沖突可以分為三類情形：第一，嚴格的程序遵循所產生的規則時間與客觀社會效益相沖突；第二，程序導向型問責模式與地方行政人員的改革創新動力相沖突；第三，一些“過時之規\"所產生的繁文縟節增加了行政人員的遵從負擔（Complianceburden），進而與行政效能相沖突。

（一）規則時間與客觀效果之間的沖突

程序導向型問責所產生的“規則時間”有時會對社會效益以及突發事件的及時處理產生阻滯作用。“‘規則時間'指公共工程項目為獲取相關法律法規和政策所規定的資質、要件等所消耗的時間”。[209當規則時間呈現剛性特征時，任一程序環節的未完成狀態都將導致整體工程項目的停滯，這種制度剛性在面對緊迫的發展需求或突發性公共事件時，往往會造成發展機遇的錯失或應急響應的延誤。一般而言，當行政人員為了提升行政效益或最大化公共利益而突破既定組織規范時，可被認為是“親社會性違規\"（Prosocialrulebreaking）行為，其本質體現了責任倫理與行政擔當。[2IK5-28該理論框架揭示了科層制組織中的價值張力：當正式規則體系與實質治理目標發生沖突時，行政人員需在“程序正義”（ProceduralJustice）與“結果正義”（SubstantiveJustice）之間進行倫理抉擇。但是，在政策執行過程中行政人員常常猶如風箱中的老鼠，處于“親社會\"還是\"親規則\"的雙重壓力下。[22]99-122）

容錯機制在調和上述張力中具有關鍵制度功能。比如某市河流管理局局長黃某某在汛期迫近的緊急態勢下，基于歷史水文數據分析預判施工窗口期，跳過政府采購程序，提前安排有相關項目實施經驗的水電實業公司進場施工，事后再補辦采購程序。盡管該行為違反《政府采購法》的競爭性采購要求，但紀檢監察機關通過動機審查與后果評估，認定其符合“緊急避險”的行政倫理原則，主觀動機是為了妥善處理突發情況以維護公眾的利益，故適用容錯免責機制。①在另一個案例中，某市行政審批服務局黨組書記、局長池某某在主持辦理某市某河流城區段綜合治理項目、城區生態修復及綠化亮化提升工程等5項經濟社會和民生發展的重點建設項目審批時，在項目要件不全的情況下先行核發行政許可。池某某容缺受理行為雖然違反了審批相關程序規定，但因其服務于區域發展戰略的時效性需求，且配套建立補正機制，最后池某某被予以容錯免責。②

這兩個容錯案例均體現了為實現社會的總效益而突破規則時間的剛性規定，同時也符合“三個區分開來”中“把為推動發展的無意過失，同為謀取私利的違紀違法行為區分開來”的精神要義。容錯機制本質上構成了規則體系的“安全閥”，通過動機審查及結果評估的雙重過濾機制，既防止程序突破異化為權力尋租通道，又為行政人員保留必要彈性空間。這種動態平衡機制有效緩解了程序剛性與治理效能之間的結構性矛盾。

（二）程序遵循與改革創新之間的沖突

程序導向的行政邏輯強調規則確定性和過程合規性，而創新實踐則要求制度彈性和政策靈活性，二者之間往往呈現出深刻的治理悖論與結構性張力。創新是一個從無到有、從有到新的過程，這意味著突破既有制度框架、重構治理模式，必然涉及對傳統規則、既定流程的調整甚至顛覆，因而天然具有試錯特征與不確定性。[23（24-39）然而，在法治體系尚不完善的制度環境下，地方政府的創新實踐可能因突破現行規范而面臨“合法性困境”，進而形成“創新—法治\"的二元對立格局。[24]63-68在此背景下，當地方政府的改革舉措偏離程序導向型問責對規則、流程及輸入要素的剛性要求時，便可能觸發問責風險，從而強化地方官員規避創新、固守成規的保守傾向。創新作為驅動改革的核心要素，在我國現代化治理體系中占據戰略地位。黨的十九屆五中全會公報中“創新”一詞的高頻出現（共計15次），凸顯了其在國家治理議程中的優先性。

為調和程序剛性與創新需求之間的沖突，容錯機制在實踐中被賦予制度緩沖功能。例如，2023年6月，長陽土家族自治縣在不動產非公證繼承登記領域推行“承諾替代證明\"改革，允許申請人在無法獲取傳統親屬關系證明的情況下以信用承諾替代。盡管該創新大幅提升了行政效率，破解了歷史遺留難題，但其突破既有登記規范的做法亦可能引發產權登記錯誤的風險。為此，當地政府向紀檢監察機關主動提交風險報備，以確保改革在制度包容框架下推進。③當前，一些地方政府創建了“風險報備機制”，明確對探索型、創造型、改革型工作中可能因客觀原因出現需要容錯的重大事項，在實施前進行風險報備，為改革擔當者賦能。④容錯機制及其衍生的風險報備制度能夠為地方創新提供合法性保障，從而激勵行政人員在規則彈性空間內探索更優治理方案。這一實踐亦契合“三個區分開來”原則中關于“探索性試錯\"與“違紀違規\"的判別標準，體現了制度創新與程序正義的動態平衡。

（三）遵從負擔與行政效能之間的沖突

程序導向型問責模式如若不考慮規則或程序是否符合實際并進行實時更新，而是一味地督促行政人員按章辦事，將造成高昂的遵從負擔，導致官僚系統的僵化和低效。學者根據規則的有效性將其分為兩類：高質量規則（greentape）和繁文節（red tape）。[25（53-580高質量規則是有效的，通過為行政人員設置明確清晰的行為期望以達成規則的預期目標，而繁文節不但無法達成規則期望實現的目標，而且由于其繁瑣和不切實際的程序要求產生高昂的遵從負擔。規則目的轉變、環境及執行方式的變化、繁多且不協調的規則叢林、新舊規則不兼容等均會導致曾經高質量的規則演變為繁文節。[26]62-68）因此，規則雖然能夠帶來穩定和秩序，但組織也應實時審視規則是否已經演化為繁文節和陳規陋習，成為抑制行政效能的阻滯因素。

容錯一定程度上能夠為繁文節的滌除及規則的更新提供契機。當發現行政人員是由于規則的不合理而導致違規被問責時，地方紀委監委或上級部門應該引起充分重視，對規則進行研判。通過對政策法規進行及時的立、改、廢，以維護規則的有效性與連續性，實現法律法規與社會發展的緊密銜接。[24]63-68）如，2019年1月，某市開發區殘疾人服務中心舉辦殘疾人果樹管理培訓班，參加培訓的153名殘疾人中，有79人年齡超過60歲，不符合有關文件規定的“接受培訓的殘疾人要在就業年齡段”的要求。但這一做法是因為考慮到了該地區農村大部分果農是60歲以上老人的實際人口結構情況，且培訓取得很好的實際成效，因此區紀工委對該中心予以容錯免責。①這一案例表明，容錯機制有助于解構規則失靈的制度根源，挖掘行政人員違規的潛在原因，是主觀有意為之還是客觀條件或程序僵化，導致無法有效協調。通過對規則程序的研判促使規則進一步切合情境以適應變化的需求，當發現曾經高質量的規則已經淪為繁文節，那么就應該及時對其進行轉變，以促進組織程序的完善。

四、在程序與結果之間：問責風險的動態變化邏輯

隨著我國治理模式從注重結果向追求結果與程序并重進行轉變，行政人員將面臨著程序導向型問責和結果導向型問責的雙重壓力。通過簡化行政審批程序可以提高行政效率進而抓住發展時機，但卻可能招致因違背相關規定而被問責的風險。嚴格遵循公共項目審批程序可以保證程序的合法性，但是如果疏于對突發狀況的及時處理，卻可能引發更大災害的爆發，社會總效益受損，最終地方官員需要擔負領導責任的風險。因此，行政人員處于一個規避程序問責可能招致結果問責，而規避結果問責又可能招致程序問責的進退兩難中。

（一）問責風險邊界模型

基于格雷厄姆（Graham）和韋納（Wiener）的“風險保護邊界\"（risk protectionFrontier）模型，[27]（1-41）胡德（Hood）提出“避責邊界\"（blameavoidancefrontier，BAF）模型。[28]107-118）BAF模型的運行假設是指：對于每一種指責來源，都存在一種相反的指責形式（例如，因違反程序而被問責的反面是因結果不佳而被問責）。BAF所反映的是在風險社會下，“做或不做都會完蛋”的零和博弈情形。它將行政人員置于“做某事可能被指責\"（damned-if-you-do）和\"不做某事也會被指責\"（damned-if-you-don't）的困境，這兩股力量對行政行為形成推拉和牽引。

本文參考BAF原理，構建程序導向和結果導向兩類問責的風險邊界模型（見圖1）。在這一弧形問責風險邊界上，行政人員所面臨的兩類問責風險呈現此消彼長的情形。沿著問責風險邊界游走，從原點出發的45度對角線P點向左上方移動，行政人員感知到的程序問責風險逐漸加強而結果問責風險逐漸減弱；而當P點沿著弧線向右下方移動，行政人員面臨越來越強的結果問責風險和逐漸減弱的注：圖1改編自胡德（2024）[28]（0-118）及Grahamamp;Wiener（1995）[27]1-41）

圖1兩類問責風險邊界

程序問責風險。決策者必須通過權衡兩種問責風險的嚴厲程度、發生的可能性和其他環境因素來綜合評估，以作出“最佳”的選擇。但事實上，無論決策者作出何種決定，在問責風險邊界上，不存在沒有潛在風險和指責的選項（no-blameoption），決策者只能通過權衡各方風險要素選擇可能面臨的指責最小的方案。

這也體現了在風險社會下，決策者通常面對來自多方問責風險或期待的沖突，他們必須在多重沖突中作出最符合自身利益的選擇。圖1僅僅展現了結果和程序兩種導向的問責風險沖突，而在現實工作中，行政人員將面臨更加多維的風險和沖突。

（二）動態的問責風險邊界模型

胡德認為，有效的組織管理方法能夠對問責風險邊界產生影響，如在提高程序遵從時，不致使結果導向降低。[28][107-118即，能夠在程序和結果之間進行調適，降低“無勝點\"（no-winpoint）的發生概率。本文認為，問責及容錯規則如設置得當，在一定程度上能達到此種效果。圖2繪制了動態的問責風險邊界，展示了容錯和懲處型問責相互拉扯的關系，以及在這種關系中，問責風險邊界動態移動的樣態。容錯使問責風險邊界1向內縮小到邊界2，而以強監督和懲處為特征的懲處型問責將使問責風險邊界1向外擴展到邊界3。

圖2動態的問責風險邊界

懲處型問責通過高密度的監督減少行政人員的自由裁量權，并通過施加懲罰來形成威懾。[29152-60）懲處型問責將擴大問責風險邊界，假設程序問責和結果問責的平衡點在邊界1上是M1，它將移動到M3，即在程序問責風險不變的情況下，結果問責風險變得更強，進而使行政人員在程序遵循和結果導向之間進行調適時面臨更大的問責風險。當施加懲處型問責時，問責風險邊界擴大，程序遵從和結果導向之間的轉換成本和曝光度均有所提升。一方面，直觀上弧長增加，意味著在程序問責風險和結果問責風險之間，轉化相同角度的成本提升；另一方面，從一種風險轉換到另一種風險的幅度增加，意味著偏離平衡位置的最大距離增加，從而提升了轉換程序和結果被曝光的顯著性。

這一隱喻直觀上可以幫助我們理解行政人員避責的動機和行為。當組織強化懲戒導向的問責時，行政人員會表現出明顯的重結果而非程序，或重程序而非結果的極端傾向，并且沒有試圖對兩者進行兼顧的動機。程序遵從與結果導向，兩種策略下的問責風險會同步增加，且不兼容性也會愈發明顯。至于行政人員側重哪種策略，需要考慮特定情境下的懲戒指標的屬性。但可以確定的是，在嚴肅的懲戒面前，任何調適行為都意味著行政人員要承擔更高的成本和風險來向組織和上級解釋自己行為的正當性。正當的調適行為意味著行政人員在試圖厘清權責邊界的前提下，彌合個體利益、組織利益和社會利益之間的落差，平衡潛在沖突的關系甚至是主動承擔一部分領域中的風險和責任（責任兜底），以換得個體和組織在其他關鍵領域中的行政合法性與績效。然而，這卻與“懲戒”所隱含的“正確與錯誤的二元對立”的邏輯前提不一致。隨著曲線外推，懲戒力度加大，行政人員面臨越來越嚴重的信任危機。在這種情況下，個體利益、組織利益與社會利益之間將呈現出零和博弈的狀態，絕大多數行政人員都將展現“理性人”假設中的行為模式，選擇規程策略來避責，其中“自禁”“從眾”就是常見的方式。[28[97-113）這意味著絕大多數潛在的被問責者將盡可能減少行動或與他人保持一致，以規避風險，躲過問責風暴。這種基于低信任的懲處型問責方式將使行政人員放棄對具體情景的道德判斷（moraldeliberation）和行為決策，而是機械性地將注意力轉向懲戒力度較大的問責形式，進而淪為一味追求“安全\"的工具人。因此，過于嚴格的懲處型問責可能會瓦解上下級之間的信任，難以形成調適、彈性及互惠性等機制。

容錯在一定程度上傳遞了較高的信任和較低的指責傾向，可以被看成一種以激勵和學習為導向的機制。通過鼓勵行政人員進行創新和試錯并容忍他們在探索、調適及創新的過程中犯錯誤，容錯營造了一個更加包容和支持的組織環境。容錯將使問責風險縮小，邊界1上的M1將移動到邊界2上的M2，即在程序問責風險不變的情況下，結果問責的風險變小，進而使政策執行者在程序遵循和結果導向之間進行調適時面臨更小的問責風險。當問責風險邊界縮小時，程序遵從與結果導向之間的轉換速度將更快，呈現出曲線運動的非均勻性和加速過程。在風險更小的情況下，行政人員將產生更大的動力在程序與結果之間進行符合情景的調適，以實現最大的社會效益。

因此，在應然層面，“容錯”發揮的主要功能是強化組織對成員的信任，而不是刻意改變成員對不同問責方式風險的預期，從而迫使他們必須在高問責風險的方案中選擇一種。一言以蔽之，名實相符的“容錯”應該能降低行政人員在自主性范疇內所能采用的可及方案的整體風險，允許他們根據具體情境來調整工作方案。相較于懲處型問責下的非此即彼的目標替代，容錯為行政人員提供了更多的自由裁量空間來彌合現實與規則的差距、協調各方期待和利益的沖突或采取創新措施來解決棘手社會問題。

五、結論

基層行政工作存在復雜多變的執行情境，這種復雜性不僅表現為問題類型的多樣與模糊，也體現為差異化的責任偏好。行政人員往往需要在多重甚至相互沖突的責任期待之間進行權衡取舍。程序導向與結果導向這兩種問責取向，正好對應了典型的、易于產生張力的責任期待類型。行政人員通常會在程序問責的風險和結果問責的風險形成的邊界上，定位自身的風險偏好，最大程度地降低自己被問責的風險。然而，這樣的定位只是改變形成兩類問責風險的分配比例，并不能降低整體的問責風險。換言之，當程序導向的問責與結果導向的問責雙雙增強時，行政人員有可能面臨自身無法掌控的問責風險。容錯機制的出現，實質上降低了他們在合法合規的框架內，靈活化解程序合法性與結果有效性之間的沖突帶來的整體風險。

懲處型問責與容錯通過拓展或縮窄問責風險邊界，來影響問責風險的整體大小。懲處型問責營造的剛性化制度環境將擴大問責風險邊界，使行政人員傾向于采取一刀切或避責等消極對策。無論是強化問責力度，還是提高績效標準，行動者只能在“刻板僵化的程序本位”和“不惜代價的結果本位”之間進行非此即彼的選擇。容錯營造的包容性的組織氛圍將縮小問責風險邊界，使他們愿意主動采用策略性的執行方式，緩解程序與結果之間的張力。然而，必須承認，現實中的容錯機制仍處于探索階段，其主體、策略、程序與依據尚未形成統一的制度規范，制約了制度與實踐的可預期性。這種“較低的可預期性\"若長期存在，不僅會降低容錯的激勵力度，甚至會變相鼓勵政策執行中的投機行為，引發監察權的實質性擴張，進而對常規行政工作的正常運行程序構成僭越性干預。真正有效的容錯機制，應當通過建立一套穩定的免責程序與明確的適用依據，降低行政人員在特定情境中進行必要的程序調適和規則轉換的風險，從而提升他們對行政問責公平性與公正性的認可，促使其對行政行為的成本一收益形成相對穩定的預期。基于此，本文提出如下三個方面的思考：

首先，建立問責調查和容錯評估同步啟動、彼此銜接、融會貫通的制度系統。先啟動問責機制，再根據被問責者提出的容錯申請進行調查核實，實際上是讓被問責者承擔了“自證合法性”的風險和成本，削弱了容錯的激勵力度，使得被問責者更傾向于規避問責帶來的風險，而不愿為自身行為投入舉證所需的精力與成本，同時也回避承擔舉證后衍生的新的風險。懲戒和容錯不是兩個相互割裂、非此即彼或簡單組合的制度安排，它們應該是相互銜接、協同的系統化整體。[2K69-76問責調查和容錯評估同步啟動可以促使調查不是片面地聚焦個體問題，而是對規章、流程和環境因素進行系統分析，從而更全面地理解問題，更好地平衡責任追究與對系統性問題的診斷。同步啟動能夠營造一種包容信任和鼓勵創新的組織文化，減少因懲罰而產生的恐懼心理和消極防御行為。當前地方政府建立的風險報備機制，是創造性地將容錯機制提到問責機制之前，以釋放問責風險。

其次，問責與容錯的邊界應該在多元主體的協商中產生。容什么“錯”如何“容\"錯、“誰\"來容錯等問題不能始終保持高度情境化的特征。誠然，每個決策行為背后包含著行為發生時間、地點及具體背景等一系列復雜的信息組合，因此無法事前界定具體情景中的決策責任，更不可能列出容錯情形全覆蓋式的清單。[30]（22-26）這就要求，地方政府制定基本的容錯制度規范之后，在具體的執行過程中，仍然需要對每個具體案例的研判依據和邏輯進行論證，從個案出發，提煉出可供后續監察工作借鑒的判例和參考依據。在網絡化及多元化治理情境下，決策制定和執行往往包含多方利益相關者之間的合作和互動，不同的問責類型本身就代表著對多元主體期待的滿足。因此，在具體案例的論證過程中，應該納入多元主體的協商。通過真誠地和切合情境的部分人對話，綜合各方意見，全方位剖析問題。只有這樣，無論是問責還是容錯才不至于造成缺乏溝通的單邊話語霸權。當前，地方參與容錯的主體一般包含黨委（黨組）紀檢監察機關、黨委組織部門。一些地方政府開始納入“兩代表一委員”及行業領域專家，使容錯機制更加開放和包容。容錯程序中的結果公開環節和救濟環節也應該得到進一步規范，以對容錯主體的權力進行制約，維護容錯客體的合法權益，促進公眾監督容錯的相關工作。[311[（125-135）

最后，在容錯的相關工作之外，也應增加層級之間透明且常態化的溝通與反饋。“可調適的問責”與“可信任的容錯\"共生共存才能構造一個更有彈性和韌性的基層治理體系。[614-18）對問責與容錯的平衡即是要在委托方的控制權和代理方的自主性之間進行平衡。以懲戒為主的問責模式不一定能加強行政主體的責任感，反而可能讓他們放棄對自身責任的思考，陷入避責的慣性。基層行政人員的工作屬性決定了他們需要運用自由裁量權在復雜情境及多元利益結構之間進行差異化調適。有效問責的制度設計，關鍵在于提高懲戒的針對性的同時，也能夠引導行政人員通過制度化的、程序透明的反饋，真實地反映自身面臨的績效悖論與問責困境，坦陳決策過程中經歷的利弊權衡與倫理考量，讓他們能夠且敢于在復雜情境下作出合乎社會利益的決策。

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責任編輯 賈曉林