河北農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)問題與對策

喬立娟 張潤清 劉曉東

摘要:土地是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的最基本要素,建立靈活有效的農(nóng)地流轉(zhuǎn)機制,是農(nóng)村經(jīng)濟和社會發(fā)展的必然趨勢,也是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的有效途徑。介紹河北省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀與存在的問題,旨在探討促進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的對策,積極引導河北省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)向合理、合法、健康方向發(fā)展。

關(guān)鍵詞:土地承包經(jīng)營權(quán);農(nóng)村土地流轉(zhuǎn);農(nóng)民收入

中圖分類號:F301.3 文獻標識碼:B

2001 年底,中共中央下發(fā)了《關(guān)于做好農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作的通知》,明確提出了規(guī)范土地流轉(zhuǎn) “四到戶”和“十六個不”的要求。2005 年1 月,農(nóng)業(yè)部出臺了《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》,對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方式、流轉(zhuǎn)合同的簽訂以及土地流轉(zhuǎn)管理等做出了詳細、明確的規(guī)定。隨著河北省農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展,農(nóng)村人口流動性加強,家庭土地聯(lián)產(chǎn)承包責任制的弊端逐步顯露。加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn),實行適度規(guī)模經(jīng)營,改變現(xiàn)行的均田承包、地塊分散的格局,是提高河北省農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營水平和農(nóng)村土地利用率、產(chǎn)出率的有效方式。

一、河北省農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀分析

河北省是全國糧油集中產(chǎn)區(qū)之一,全國三大小麥集中產(chǎn)區(qū)之一,截至2006年底耕地面積為9 474萬畝,可耕地面積居全國第四位。河北省農(nóng)村常住戶有1 292.6萬戶,從事農(nóng)作物種植業(yè)的有1 210.4萬戶,人均耕地1.4畝。河北省農(nóng)民仍是以農(nóng)作物種植業(yè)作為主要種植方向,占到所有農(nóng)戶的93.64%。由于土地承包經(jīng)營權(quán)延長30年不變等原因,使得一部分河北省農(nóng)村常住戶無法通過村集體承包到耕地:全省有6.1%的農(nóng)戶沒有從戶籍所在村承包耕地;有7.7%的農(nóng)戶沒有經(jīng)營耕地,存在一定的失地或是無地農(nóng)民。根據(jù)現(xiàn)行的土地政策,無地農(nóng)民的數(shù)量將越來越多,現(xiàn)在的土地承包情況將無法滿足需要。在這種情況下,河北省各鄉(xiāng)村開始自發(fā)或有組織的土地流轉(zhuǎn),成為家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的有效補充。

河北省農(nóng)村人多地少、勞動力資源豐富、增收空間不大,土地流轉(zhuǎn)既可以使部分農(nóng)民從土地上撥離出來,從事非農(nóng)工作, 又可維護農(nóng)民的土地承包權(quán)益, 減輕外出務工經(jīng)商人員經(jīng)營責任田的壓力, 解除農(nóng)民離土離鄉(xiāng)的后顧之憂;又為種養(yǎng)大戶、開發(fā)商提供了用武之地,實現(xiàn)了轉(zhuǎn)移勞動力和農(nóng)民增收雙贏。

據(jù)統(tǒng)計河北省農(nóng)村從業(yè)人員3 314.84萬人,其中,在第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)的占67.0%;在第二產(chǎn)業(yè)就業(yè)的占16.8%;在第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)的占16.2%。除傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)外,大量河北省農(nóng)村從業(yè)從員從事于非農(nóng)產(chǎn)業(yè),其中以制造業(yè)、建筑業(yè)、批發(fā)零售業(yè)和服務業(yè)等行業(yè),在經(jīng)濟較為發(fā)達的地區(qū),如石家莊地區(qū)和唐山地區(qū)農(nóng)村將近一半農(nóng)民從事于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。另外,由于河北省毗鄰京津,交通便利,相當一部分農(nóng)民選擇外出打出來獲得更高的收入。2006年,河北省農(nóng)村外出從業(yè)勞動力455.68萬人。

土地流轉(zhuǎn)前,河北省大部分地區(qū)的農(nóng)戶經(jīng)營的承包耕地多是種植玉米和小麥。在收成好的年景時,扣除種子、化肥、農(nóng)藥等生產(chǎn)費用,每畝耕地可得凈收益500 元左右。通過土地流轉(zhuǎn),農(nóng)戶可得流轉(zhuǎn)收益每年每畝約300 元,畝收入與自己耕種土地差別不大,且省去了人工費用。同時,農(nóng)戶可以從土地上分離出去,打工或從事其他行業(yè)賺取無費用、無成本的勞動收益,外出打工一般每天30 元,月收入可以達到1千元左右,不僅增加了農(nóng)民的收入,還解放了農(nóng)村勞動力。與此同時,種養(yǎng)大戶可以通過轉(zhuǎn)入土地進行規(guī)模經(jīng)營,如邢臺地區(qū)威縣五里臺村村民們通過包入土地,大面積種植棉花,種植面積最多達到40畝,普通也有10畝左右,棉花每畝純收入約為1 200元,同時進行西瓜套作畝純收入可達到2 000元,通過機械化種植和忙時雇人采摘的方式,年收入均達到2萬元以上。

二、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中存在的問題

河北省農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)為河北農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展,消化剩余勞動力和增加農(nóng)民收入發(fā)揮了積極的作用。但由于目前農(nóng)地評估制度不健全,農(nóng)村土地市場不規(guī)范和農(nóng)地過于分散等原因,導致在目前農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中存在一定問題。

1.農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)認識不足,流轉(zhuǎn)費用不明確。河北省農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)大部分是農(nóng)戶間自發(fā)進行,流轉(zhuǎn)規(guī)模較小,流轉(zhuǎn)費用不明確。隨著中央惠農(nóng)政策的不斷出臺,農(nóng)民從中央惠農(nóng)政策中得到的實惠越來越多。一些農(nóng)戶認為種田不但不再繳納農(nóng)業(yè)稅,還可以獲得一定量的農(nóng)業(yè)補貼,覺得棄之可惜;或是擔心喪失土地經(jīng)營權(quán),生活無保障;或是擔心土地流轉(zhuǎn)費用難以兌現(xiàn)等原因而不愿將土地流轉(zhuǎn)出去。

調(diào)查發(fā)現(xiàn),目前河北省各地的土地流轉(zhuǎn)費用差距頗大,也沒有統(tǒng)一的定價標準。流轉(zhuǎn)雙方大多以種糧效益作為商定流轉(zhuǎn)費用的依據(jù),結(jié)果往往使承包農(nóng)戶吃虧引發(fā)一些經(jīng)濟糾紛。唐山地區(qū)的每畝耕地年流轉(zhuǎn)價大約為500元/畝,邢臺地區(qū)大約為300元/畝,保定地區(qū)則在250元左右。而且即便是同一地區(qū),同樣地塊的流轉(zhuǎn)價格也可能存在顯著不同。以河北省保定地區(qū)徐水縣小公村為例,同一戶村民的幾個地塊轉(zhuǎn)出,分別以167元/畝、174元/畝、200元/畝和免費的價格由本村人租種。如此低的流轉(zhuǎn)價格,大大打擊了農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的積極性。

2.流轉(zhuǎn)機制不健全,缺乏必要的服務。河北省土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)很多實質(zhì)上不是真正意義上的流轉(zhuǎn),不進行登記,不遵循一定的程序,沒有履行必要的手續(xù),也缺乏明確的法律依據(jù)。大多采取“口頭協(xié)議”,沒有通過流轉(zhuǎn)合同或契約來規(guī)范流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)利和義務關(guān)系,造成承包關(guān)系混亂,流轉(zhuǎn)工作無序。大部分土地流轉(zhuǎn)都沒有簽訂合同,即使有合同,也存在條款不清和利益分配不規(guī)范等不完善之處,致使土地流轉(zhuǎn)糾紛隱患增多。另一方面,使得承包者沒有長期保障,擔心投入資金收不上來,造成承包者普遍存在短期行為,不肯對土地作較多投入,進行掠奪性種植,破壞地力,也不對水利設施進行妥善維護。

河北省各鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍沒有建立土地流轉(zhuǎn)的中介服務組織,加之具有一定規(guī)模的種植大戶太少,村民委員會和村民小組的服務功能又發(fā)揮得不夠,尤其是村民委員會在土地流轉(zhuǎn)方面的服務職能作用還沒有充分發(fā)揮出來,當農(nóng)戶由于規(guī)模經(jīng)營或外出務工等原因,需要流轉(zhuǎn)土地時,村民委員會對協(xié)調(diào)流轉(zhuǎn)、指導簽訂合同等服務不能及時跟上,嚴重影響了土地流轉(zhuǎn)的速度、規(guī)模和效益。

3.地塊過于分散,無法規(guī)模流轉(zhuǎn)。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制初期,我國農(nóng)村大多數(shù)土地是按土地的遠近、好壞,林木的種類、大小、多少搭配按人口平均到戶。這種平均分配制度導致土地過于零碎和分散,后經(jīng)數(shù)次承包地調(diào)整,每戶的承包就更加零散。據(jù)課題組調(diào)查,農(nóng)戶承包的田地最多的有十幾塊,少的也有兩三處。土地的細分化既不便于土地的經(jīng)營管理,也不便于農(nóng)田基本建設和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。隨著越來越多的大型機械在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的應用,狹小的地塊嚴重阻礙了生產(chǎn)力的發(fā)展,也不利于土地流轉(zhuǎn)的進行。

分散的地塊多采用互換、轉(zhuǎn)包和轉(zhuǎn)讓的形式在親友和本村村民間流轉(zhuǎn),很多采用口頭協(xié)議,轉(zhuǎn)包費較低。且由于流轉(zhuǎn)面積小,轉(zhuǎn)讓金額不足以給轉(zhuǎn)出戶充足的生活保障,轉(zhuǎn)入戶也難以進行長期的規(guī)劃和大面積的規(guī)模經(jīng)營。以保定地區(qū)徐水縣小公村為例,某戶農(nóng)民承包耕地總面積為6.8畝,卻分為大小8個地塊,最小的僅為0.2畝,最大的地塊也不過2.1畝。該農(nóng)戶進行承包地轉(zhuǎn)出時需要對每塊土地轉(zhuǎn)租進行議價并制訂8份土地轉(zhuǎn)租協(xié)議,大大增加了土地流轉(zhuǎn)的成本。另一方面,由于地塊分散且面積較小,也使得其它農(nóng)戶不愿租種。

4.規(guī)模種植風險大,土地流轉(zhuǎn)需求動力不足。土地經(jīng)營分散,制約著規(guī)模經(jīng)濟的發(fā)展。為提高土地生產(chǎn)效率,可以采取承包大戶通過自愿流轉(zhuǎn)或者村集體幫助流轉(zhuǎn)的形式承租下來,統(tǒng)籌開發(fā)利用,取得規(guī)模效益。但由于農(nóng)業(yè)投資成本高、周期長、風險大、收益低等多種因素影響,各類經(jīng)營業(yè)主不敢大規(guī)模搞開發(fā)。即便種植大棚蔬菜或發(fā)展高效農(nóng)業(yè),收益提高的同時需要相對較高的投入,也面臨更大的市場風險,使得土地流轉(zhuǎn)市場大規(guī)模開發(fā)需求不足。

河北省農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)整體上規(guī)模小,數(shù)量少,與農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地關(guān)系不緊密,對土地大規(guī)模流轉(zhuǎn)貢獻不大。而且在土地大規(guī)模流轉(zhuǎn)中,相當一部分農(nóng)業(yè)企業(yè)與農(nóng)戶的關(guān)系還是松散型或不穩(wěn)定的,沒有結(jié)成風險共擔、利益共享、協(xié)作發(fā)展的關(guān)系,各種風險完全由業(yè)主承擔,一旦遇到自然災害或是市場價格波動,不僅使農(nóng)戶利益得不到保障,企業(yè)也可能中止租種,產(chǎn)生利益糾紛。

三、促進河北省土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的對策建議

土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)與否是承包戶自己的權(quán)利,土地流轉(zhuǎn)工作要尊重民意,遵循自愿原則。承包農(nóng)戶必須在土地流轉(zhuǎn)中享有充分的參與權(quán)、知情權(quán)和自主權(quán)。同時要保護農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán),使農(nóng)民對土地產(chǎn)生歸屬感,用心經(jīng)營土地,保證土地政策的實施。

1.健全農(nóng)村的社會保障機制,弱化土地的保障功能。由于河北省農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展相對滯后,因此土地經(jīng)營對農(nóng)民而言,不僅是一種經(jīng)營手段,更是大部分農(nóng)民就業(yè)、生存保障和社會福利的主要依靠。因此,做好農(nóng)地流轉(zhuǎn)首要問題是解決農(nóng)民的社會保障問題。現(xiàn)階段要逐步將農(nóng)民的社會保障由依靠承包地轉(zhuǎn)變?yōu)橐揽可鐣Ｕ现贫?通過推行農(nóng)村養(yǎng)老保險,建立農(nóng)民最低生活保障制度,完善農(nóng)村合作醫(yī)療保險制度,實行大病統(tǒng)籌的方式讓農(nóng)民病有所醫(yī),老有所養(yǎng),基本生活有保障,解除轉(zhuǎn)出土地農(nóng)民的后顧之憂。

在具體操作上,應該按照“低水平、廣覆蓋”的原則設計農(nóng)村居民基本養(yǎng)老、醫(yī)療保障制度。所謂廣覆蓋,是指農(nóng)村中各類人員均可參保。其資金籌措應按國家、集體、個人共同分擔的思路解決。引導農(nóng)民自己拿出一點,有條件的集體經(jīng)濟組織補貼一點,政府撥出一點。對于轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)民,可以以土地換保障,不占有土地的,不繳費或少繳費,直接納入保障范圍。同時,做好農(nóng)民低保和農(nóng)村社會救助工作。制定農(nóng)村低保標準,凡符合低保條件的全部納入低保范圍。對無勞動能力或無贍養(yǎng)人的老年人、殘疾人等貧困家庭,給予常年社會救濟或臨時社會救助。

2.增加土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)模式,發(fā)展規(guī)模經(jīng)營。課題組調(diào)查顯示,目前河北省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)大多是農(nóng)戶間自發(fā)進行的,土地流轉(zhuǎn)形式主要為轉(zhuǎn)讓與出租,在鄉(xiāng)村組織的引導下進行的大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)較少,流轉(zhuǎn)形式也比較單一。提高土地資源的利用率和產(chǎn)出率,需要采用多樣化的土地流轉(zhuǎn)模式,實現(xiàn)土地適度規(guī)模經(jīng)營。使農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)由單一的出租與互換向轉(zhuǎn)包、出租、入股、信托等多種形式轉(zhuǎn)變。按照“政府引導、法人投資、企業(yè)經(jīng)營、產(chǎn)業(yè)化開發(fā)”的思路, 引導各類組織和個人參與土地流轉(zhuǎn), 不斷拓展土地流轉(zhuǎn)的渠道。

在土地流轉(zhuǎn)上,積極探索龍頭企業(yè)帶動型、合作經(jīng)濟組織帶動型、主導產(chǎn)業(yè)帶動型、集體經(jīng)濟帶動型、流通市場帶動型、種養(yǎng)能手帶動型等六大規(guī)模經(jīng)營模式,推進農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營,集約利用。其中土地股份合作制和土地信托模式均值得推廣。土地股份合作制指土地承包者將其擁有的土地承包經(jīng)營權(quán)入股,在自愿的基礎上組建土地股份制或股份合作制企業(yè),農(nóng)場和股份合作社,憑其所擁有的股權(quán)參與權(quán)益的分配并共同承擔風險,按股分紅,使土地使用權(quán)以資本形式進行流轉(zhuǎn)。土地信托模式是指土地承包者將土地委托給土地信托服務機構(gòu),將其擁有的土地使用權(quán)在一定期限內(nèi)轉(zhuǎn)讓給其他單位和個人的行為。土地信托機構(gòu)通過招投標的方式將大片土地出租給種田大戶或工商企業(yè)來經(jīng)營,農(nóng)民則根據(jù)自己流轉(zhuǎn)的土地數(shù)量來獲取租金。

3.建立土地流轉(zhuǎn)規(guī)章制度,健全服務網(wǎng)絡。河北省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中,農(nóng)民自發(fā)的土地流轉(zhuǎn)主要是出租與互換,流轉(zhuǎn)方式效率低、規(guī)模小、期限短且收益少,也沒有規(guī)范的流轉(zhuǎn)合同。為了從管理上規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn),應當建立相應的土地流轉(zhuǎn)規(guī)章制度,逐漸進行政府主導式流轉(zhuǎn)。通過在各村成立村土地流轉(zhuǎn)服務站,區(qū)( 縣) 、鄉(xiāng)( 鎮(zhèn)) 成立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務中心的方式來健全土地流轉(zhuǎn)的服務網(wǎng)絡。村土地流轉(zhuǎn)服務站負責宣傳貫徹農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策法規(guī),開展政策咨詢和服務,做好土地流轉(zhuǎn)情況調(diào)查,及時傳遞和反饋土地流轉(zhuǎn)信息。土地流轉(zhuǎn)服務中心負責農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的監(jiān)督、指導、管理、調(diào)解等職責。

各區(qū)( 縣) 、鄉(xiāng)( 鎮(zhèn)) 要建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)程序制度、審查制度、價格指導與保護制度、用途管制制度、收益分配機制、合同管理制度、登記備案管理制度等制度,培育和支持社會中介組織參與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務,幫助農(nóng)民聯(lián)系流轉(zhuǎn)對象,協(xié)調(diào)流轉(zhuǎn)價格,指導合同簽訂,督促合同兌現(xiàn)。同時在各區(qū)( 縣) 和鄉(xiāng)( 鎮(zhèn)) 要建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)仲裁機構(gòu),配合司法部門協(xié)調(diào)處理和仲裁農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)的各種矛盾和糾紛,為流轉(zhuǎn)雙方提供有關(guān)的法律、政策咨詢和信訪服務等,切實維護流轉(zhuǎn)雙方的合法權(quán)益。

4.建立土地流轉(zhuǎn)有形市場,促進土地高效有序集中。目前,河北省大部分土地流轉(zhuǎn)市場屬于無形市場,流轉(zhuǎn)雙方均需要較高的搜尋與考核成本,且操作不規(guī)范。針對土地流轉(zhuǎn)無形市場交易成本較高的情況,可以效仿山東省滕州市建立土地流轉(zhuǎn)市場的方式解決。山東滕州土地有形市場自2006年初創(chuàng)辦以來,隨著市場的發(fā)展,不僅有具體的交易場所,還形成了完善的價格機制、談判機制與管理機制。土地流轉(zhuǎn)市場的建立,既減少土地無序流轉(zhuǎn),又減少矛盾糾紛,促進土地流轉(zhuǎn)正規(guī)化。

具體操作方法為,由政府投資建立土地交易大廳,確定交易流程。同時各村設立一名農(nóng)村土地信息員,及時掌握土地流轉(zhuǎn)信息。土地流轉(zhuǎn)市場將農(nóng)村信息員采集的農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)信息匯總至土地交易系統(tǒng)進行統(tǒng)一發(fā)布,包括土地位置、承包人情況、土地面積、肥沃程度、擬交易價格和出讓年限等信息。交易中心設多名服務人員,通過拍賣競價或平等協(xié)商方式進行交易,交易成功簽訂土地流轉(zhuǎn)合同。建立土地有形市場,一方面有利于農(nóng)民以滿意的價格轉(zhuǎn)出土地,一方面獲得確定的租金收入,還可以通過外出打出獲得收入,提高農(nóng)村經(jīng)濟水平。而一些企業(yè)和經(jīng)營大戶也可以通過土地流轉(zhuǎn)市場獲得所需土地,發(fā)展規(guī)模經(jīng)營提高土地產(chǎn)出效益。

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(責任編輯:孫桂珍)