我國政黨制度理論創新的障礙及對策

岳世平

[摘要]思想認識上的不清晰、運行機制上的不暢通、自身建設上的不完善和法制化建設上的不健全是當前影響我國政黨制度理論創新的四大障礙，我國政黨制度理論創新的路徑在于：把握主權在民思想、完善民主監督理論、厘清政黨及政黨制度理論、廓清政黨定位問題、完善執政黨建設理論、完善參政黨建設理論和借鑒西方政黨理論的合理思想。

[關鍵詞]政黨制度；理論創新；障礙分析；對策建議

[中圖分類號]D60

[文獻標識碼]A

[文章編號]1672-2426(2009)11-0021-04

中國特色政黨制度是我國民主政治的重要組成部分，在我國政治生活中一點發揮著重要作用，也為我國革命和建設作出了巨大貢獻。然而由于國際政治格局的變化、民主化浪潮的影響和國內改革開放、現代化建設進程的加快以及隨之而來的人民對政治訴求的增加，都對當前的政黨制度提出了挑戰和考驗，中國特色政黨制度的理論創新成為當務之急、由于理論創新是一個突破舊思想束縛的系統過程，加上制度變遷的路徑依賴性特征，所以，我國政黨制度的理論創新并非易事，它涉及的內容是多方面的

一、我國政黨制度理論創新的障礙

現階段中國特色政黨制度的理論創新，概括起來，主要面臨三個方面的障礙：

(一)思想認識上的不清晰

1價值認同感缺失。新的歷史階段，隨著大批年輕干部走上領導崗位，相當一批黨員領導干部對我國政黨制度的理論價值認識，存在不大了解、不大重視、不大會做“三不大”現象。有人認為，戰爭年代，共產黨作為革命黨，統一戰線是法寶，現在，共產黨作為長期執政的大黨，階級矛盾已不是我國社會的主要矛盾，多黨合作、統一戰線不重要了；有人認為，建國初期，共產黨內工農出身的大老粗多，缺乏治國人才，民主黨派中人才薈萃，堅持多黨合作非常必要，現在恰恰相反，共產黨內人才濟濟，統一戰線和多黨合作，不重要了；有些黨員干部對民主黨派存在認識上的誤區，仍然停留在新中國建立初期的“階級聯盟的”認識上，把民主黨派看作是團結、教育、改造的對象，抱有不信任態度；有人甚至把加入民主黨派看作是思想消極落后，不求進步的表現；有的把多黨合作看作權宜之計；把民主監督看作找麻煩甚至拆臺，等等。

2關系定位模糊。在我國，共產黨與各民主黨派的關系是執政黨與參政黨的關系。“執政黨”，顧名思義，就是執掌國家政權的黨。按照通常的說法，也就是領導國家政權的黨。“參政黨”，就是參加國家政權的黨。中國共產黨的領導地位或執政黨地位，是中國革命和建設實踐的必然產物，也是中國共產黨作為無產階級先鋒隊的性質本身決定的。但執政黨不是靠自身權力化、行政化來體現執政地位，而是通過對國家政權實施政治領導體現執政黨性質。民主黨派依法享有“政治自由、組織獨立、地位平等”。實踐中，有些同志不能正確理解、認識和把握這種關系。有的地方、有的單位，中共領導干部與黨外領導干部在待遇、職權和分工等方面存在明顯差別，不能“一視同仁”、“地位平等”。有的狹隘理解“黨管干部”原則，機關干部崗位調整、年終考核、晉級提拔等事宜甚至將黨外領導干部排除在決策主體之外，或者有的僅象征性地征求一下意見。違背“職”、“權”、“責”相統一的行政組織原理，不利于發揮黨外干部的作用。

(二)運行機制上的不暢通

一是在政權合作機制方面，近年來民主黨派在各級人大、政府、法院及檢察院的參政議政有很大的進步，但是怎么參加參與，地方上如何執行，怎樣操作，全國沒有一個明確的實施細則。反映最為突出的是民主黨派成員在政府和司法部門的任職安排上沒有明確規定。在長期實踐中摸索出來的一些新的參政議政方式，諸如特約人員聘任制、對口聯系工作等。沒有明確的權利和義務規定，使參政議政工作在相當程度上流于形式，極大地挫傷了民主黨派成員的積極性。

二是在政治協商機制方面，總體來說，政治協商的具體機制在中央一級貫徹得比較好，地方次之，基層又次之。政治協商的實際效果，在不同時期或者同一時期的不同地區、不同部門有著很大的差異。效果如何，在很大程度上取決于當時當地主要領導人的開明程度和認識水平。也就是說因為缺乏強制性的制度規定而帶有一定的主觀隨意性。

三是在民主監督機制方面，當前雖然有一些文件和暫行規定，但對于監督的內容、范圍、形式、具體程序、實施辦法等方面則缺乏具體的分層次、分領域的規定。因此，在執行過程中存在因時、因地、因人變化很大的現象。民主監督的效果在很大程度上受制于黨派領導人政治素養的高低。而且，在我國有關監督的法律、法規中，如《中華人民共和國行政監察條例》、《公務員法》、《反貪污賄賂法》等中沒有明確規定各民主黨派的監督權限，這不能不說是一個缺陷。

(三)自身建設上的不完善

1影響共產黨主導作用的進一步發揮的一些因素尚存在。如：一些地方黨的領導方式與執政方式的不完善還沒有真正解決，一些地方黨委包攬過多。權力過分集中。一些地方黨委對人大、政府和政協的工作尊重不夠，習慣于用傳統的政治動員方式，指揮人大、政府和政協的工作，不少地方黨委還直接做了許多政府職責范圍內的事情，把政府變成黨委的而不是人大的執行機構：對民主黨派人士的安排與使用尚不能進一步適應新時期的工作需要，從黨外人士安排的狀況看，多黨合作的程度和層次尚未達到新中國建立初期的實際水平。權力缺乏監督與制約，一些黨政干部腐敗現象仍然很嚴重。

2參政黨自身作用的充分發揮也存在一些問題需要解決。由于歷史的“先天不足”和現實的“后天失調”，各參政黨的自身建設雖有很大進展，但仍不能滿足時代要求。如：一些參政黨人士對如何發揮作用不清楚，不少參政黨成員仍然對參政議政的范圍、形式、渠道認識不一；參政議政缺乏規范。1989年《中共中央關于堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的意見》(下簡稱《意見》)規定參政黨參政議政的基本點是“一個參加，三個參與”，但怎么參加、參與，地方上怎樣執行、如何操作，全國沒有一個明確的實施細則。參政黨自身能力不足，參政黨成員多是知識分子，專業能力強，但與目前參政黨在參政議政和民主監督中所體現的女治素質、能力和水平還有距離。

(四)法制建設上的不健全

1制度落實不平衡。由于法制化水平還不夠高，一些地方和單位對多黨合作和政治協商制度的真正落實取決于領導干部的重視程度，結果形成多黨合作和政治協商制度的執行極不平衡狀態。表現有二點：首先，上熱下涼。即多黨合作和政治協商制度在中央很受重視，在省一級還可以，在地市級不太理想，在縣、鄉(鎮)則比較差。所以，有人將此現象概括為“上熱、中溫、下涼”；其

次，外熱內冷。即“黨外熱”、“黨內冷”，這是指參政黨成員對其比較重視，期望值較高，并且希望中共各級領導高度重視，特別希望在推進其制度化、規范化、程序化方面能取得更大進展。相對而言，中共黨內的情況就要復雜一些，還有相當一部分人，包括部分黨政領導干部，這方面的觀念和意識仍不強，對這一政治制度自身價值缺乏認識，工作停留在表面，與參政黨人士缺乏真誠交流、溝通與合作。

2重形式輕實質。在多黨合作實踐中，有些地方、有些部門形式主義傾向不同程度地存在。體現在三點：一是先決策后協商。按照《意見》要求，中共各級黨委、政府在作出重大決策前要與參政黨人士協商，認真聽取其意見，形式有：民主協商會、座談會等。這是參政黨人士履行政治協商和參政議政職能的重要途徑和方式，但目前這項工作在不少地方流于形式。一般是在正式通過決議的前兩天召開這樣的座談會，會前既不發預案，也不給調研時間，這種會名為協商或征求意見，其實就是通報情況而已。二是重提案輕落實。參政黨人士參政議政的積極性比較高，各黨派都設有專門的參政議政機構和若干專門委員會，其主要職能就是搞調研，拿提案：每位政協委員都有提案任務。應當說，近年來，提案的數量和質量都在大幅度提高。但問題是，這些提案究竟在多大程度上得以落實和采納?表面上看，各級政府對提案也重視，要求各相關職能部門予以處理和答復，并且件件落實，但目前缺乏一種完善的處理機制和程序，帶有很大的隨意性。三是重安排輕使用。一些地方對參政黨人士的政治安排和實職安排越來越重視，安排力度逐年加大，但在對黨外領導干部的使用上還存在一些問題，主要是與中共領導干部尚不能完全一視同仁。

3重合作輕監督。我國多黨合作政治制度的基本價值，如果說，在新中國建立前主要是團結、合作，以幫助中共奪取國家政權和建立新政權的話，那么，隨著國家政權的建立和鞏固，這一基本價值已經在逐步發生轉變。民主監督，作為參政黨的基本職能，應發揮越來越重要的作用。但近年來，在多黨合作和政治協商的實踐中，人們往往更多地把注意力放在政治協商、參政議政上面，對于民主監督問題反而關注得較少，有的干脆避而不談。造成這種局面有多種原因，從根本上說，是一個思想認識問題，即對我國多黨合作和政治協商這一政治制度的基本價值缺乏深層次的理解，對民主監督的作用和意義缺乏認識，同時，有些黨的領導干部長期習慣于聽好話，聽順耳的話，聽到不同意見就有抵觸，把提意見視為找岔子，常常會指責為“不合作”、“不支持”、“唱對臺戲”。另一個原因就是體制問題，即目前我們的體制還沒有造就一個讓人敢講真話的社會環境，講真話、提意見的結果輕則挨批評，重則受處分，甚至丟烏紗。這樣一來，參政黨人士多數情況下就只好扮演“吹鼓手”的角色，大會、小會。作報告、寫文章基本上就是歌功頌德，即使非要提意見時，專揀那些不痛不癢的問題講，誰也不得罪，皆大歡喜。因此，如何從體制和機制上確保民主監督功能的發揮，是完善和創新我國政黨制度的當務之急，也是多黨合作和政治協商制度法制化建設的重要內容。

二、我國政黨制度理論創新的對策

針對我國政黨制度現實執行中出現的上述問題，進行中國特色政黨制度理論的完善和創新，就要特別研究、汲取和借鑒下列幾種思想、問題和理論。

1把握主權在民思想。從國家性質上說，我國是人民民主專政的社會主義國家，國家的一切權力屬于人民。這是我們的國體，也是我們國家的根本制度。其他一切制度均從屬于該制度，為該制度服務。政黨制度，作為國家的基本政治制度，理所當然地從屬于國家的根本制度。因此，無論共產黨的執政權、領導權，還是民主黨派的參政權，都是由人民主權派生出來的權力。共產黨的執政權、領導權是歷史選擇的結果，歸根到底是由共產黨的性質和宗旨決定的。中國共產黨是工人階級的先鋒隊，同樣也是中國人民和中華民族的先鋒隊，是人民利益的忠實代表，其宗旨奉行全心全意為人民服務，其執政權和領導權最終贏得人民的認可并為國家根本大法所確認，這就是中共執政權和領導權的合法性、正當性的來源和根據。各民主黨派的參政黨地位及其參政權，也是人民選擇和人民賦予的結果，從根本上說，同樣是由各民主黨派的人民性和代表性所決定的。

在新的歷史時期，民主黨派的性質被界定為：“各自所聯系的一部分社會主義勞動者、社會主義事業的建設者和擁護社會主義的愛國者的政治聯盟”民主黨派無論是過去的“民族資產階級、小資產階級的階級聯盟”，還是現今的“政治聯盟”，其本質都是部分人民群眾的代表，特別在目前，各民主黨派成員的主體已是高中級知識分子，而知識分子早已成為工人階級的一部分，因此，民主黨派實際上是一部分工人階級和其他各社會階層代表人士的政治聯盟。這部分人理所當然地要在國家政治生活中扮演一定角色，并在國家政權體系中占有一席之地，以實現其政治和經濟利益。據此，我國參政黨的存在和發展具有歷史必然性，并非可有可無；多黨合作具有長期性，并非權宜之計。

2完善民主監督理論。民主監督是我國政治監督的一大特色和優勢，政治監督是政治管理的免疫系統。“從社會政治生活來看，如果說利益是政治生活的基礎、動力和目標，那么，政治權力則是社會政治生活的核心”。從政治學角度看，由于執政黨掌握著國家政治權力，為保證社會公共權力機關在所擔負職權的正當范圍內和軌道上運行，在國家管理中引入了政治監督，其目的在于抵御權力的腐蝕性，避免普遍利益受到特殊利益的干擾，以保證政治管理目標的實現。黨的十六屆四中全會通過的《中共中央關于加強黨的執政能力建設的決定》(下簡稱《決定》)鄭重重申：“各級黨組織和干部都要自覺接受黨員和人民群眾監督。拓寬和健全監督渠道，把權力運行置于有效的制約和監督之下。”…中國共產黨成為執政黨后，執掌國家政權，需要接受來自各方面的監督。狹義的“民主監督”就是特指民主黨派對共產黨的監督，這是我國獨具特色的監督形式。鄧小平同志曾指出：“對于我們黨來說，更加需要聽取來自各方面包括各民主黨派的不同意見，需要接受各方面的批評和監督，以利于集思廣益、取長補短、克服缺點、減少錯誤。”民主監督既是我國社會主義民主政治的重要形式，又是民主政治的重要體現，也是我國多黨合作政治制度的重要內容。完善民主監督制度，是加強我國多黨合作制度法制化建設的重點和難點。《決定》中明確要求中國共產黨各級組織要“真誠接受民主黨派監督”，表明了中國共產黨在新的歷史條件下，加強社會主義民主政治建設和加強對自身監督的決心。但這種監督要真正發揮作用，必須靠法制保障。

3厘清政黨及政黨制度理論。黨以

馬克思列寧主義的政黨學說和統戰思想為指導，總結革命、建設、改革開放等時期統戰經驗和政黨制度建設經驗，建立起了有中國特色的政黨及政黨制度理論。其基本點是：政黨和政黨制度是人類社會政治生活發展的產物；階級性是政黨和政黨制度的本質屬性；政黨制度的類型受各種主客觀因素的制約，不應強求一致；中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度是馬克思列寧主義政黨學說與中國革命和建設實踐相結合的一個創造，符合中國國情，是國家的基本政治制度；中國共產黨是執政黨，各民主黨派是參政黨；等等。不過當代中國政黨制度理論側重于階級性和政治性論述，缺少對政黨及政黨制度在不同的社會政治制度下的具有普遍適用性的工具性功能的認識，尤其是缺少對西方政黨制度中對權力的制約和監督機制的批判性借鑒。從某種程度上說這是黨的組織理性相對欠缺，在具體運行機制的構建上缺乏應有力度的根本原因。

4廓清政黨定位問題。長期以來，從某些方面看，我們對于政黨在政黨制度中的定位理論研究不夠。其原因，正如有學者指出的：“西方學者往往更重視政治體制運作的一面，因而往往有意無意地避開政黨的階級性問題。而馬克思主義政黨都比較強調政黨政治性的一面，與此同時卻往往對政黨的政治體制定位不屑一顧。”這個問題一直到1989年《意見》的頒發，才獲得突破。它首次正式明確提出“執政黨”與“參政黨”的定位。但目前，在理論和實踐上對于這種定位的理解還存在一些模糊認識和分歧。特別是對于“參政黨”的含義、在國家政治生活中的地位及與“執政黨”的相互關系等問題，認識上的分歧還比較明顯。根據該文件，我們應當正確把握如下幾個關鍵點：一是在兩者的相互關系中，中國共產黨是執政黨，是起領導和核心作用的政黨，在國家政治生活中居于主導地位；各民主黨派是參政黨，是處于被領導地位的政黨，但不是反對黨，而是執政黨的“親密友黨”。二是中共對各民主黨派的領導是政治領導，即政治原則、政治方向和重大方針政策的領導，而不是具體事務的領導和管理；各民主黨派享有憲法規定范圍內的“政治自由、組織獨立和法律地位平等”，有權獨立自主地處理自己的內部事務。三是民主黨派在國家政治生活中的基本作用是“參政”和“監督”。“參政”的基本點是“一個參加、三個參與”；“監督”，主要是指監督共產黨的各項活動，對黨和國家的方針政策、各項工作提出意見、批評、建議。四是“參政”和“監督”的出發點和最終目的是為了更好地實現“合作”，并幫助共產黨鞏固執政地位。監督與合作，是手段與目的的關系，兩者相輔相成，不可偏廢。正如有的學者主張，將我國的政黨制度表述為“中國共產黨領導的多黨合作和民主監督制度”。據此，我國“參政黨”的概念可以簡單理解為：參與中共執掌國家政權并對中共的活動予以監督的政黨。因此，我國各民主黨派既是參政黨，又是監督黨。實踐中，有些人只講合作，不講監督，或重合作，輕監督，這是與我國多黨合作政治制度建立的宗旨及存在價值不相符的。

5完善執政黨建設理論。執政黨建設理論是關系到政黨制度完善的關鍵。如何科學地協調執政黨同人大(立法機關)、政府(行政機關)、法院和檢察院(司法機關)關系的問題，如何將黨的意志上升為國家意志和人民意志的問題，如何正確處理同其他各民主黨派的關系的問題，既是執政黨建設理論的實質內容，也是關系到政黨制度內部結構及其與國家其他政治制度關系的重要內容。長期以來，我們習慣于以“社會主義事業的領導者”的身份思考問題，而不習慣于從“社會主義執政黨”的角度來思考問題。然而，執政黨建設理論同黨的自身建設還是有重要區別的。作為執政黨，黨在優化執政方式、提高執政水平、把握執政規律上還僅僅處于探索階段。毫無疑問這些都會影響我國政黨制度的發展、完善和創新。

6完善參政黨建設理論。參政黨建設理論是我國政黨制度健康發展的必然要求，它需要共產黨與各參政黨的共同努力。1949年8月，在給當時的民建負責人黃炎培的信中，毛澤東就提出了各參政黨要重視理論建設的問題。由于各民主黨派在新民主主義革命時期階級基礎的“先天不足”和在社會主義建設時期思想、能力的“后天失調”，又加之“參政黨”的概念是在1990年的中共中央文件上才正式提出來的，所以，參政黨理論建設一直是一個比較薄弱的環節。長期以來，各參政黨習慣于以“友黨”的身份來參與國家的政治生活，對于如何以參政黨的身份有效參加和參與國家的政治生活，健全和完善參政議政、政治協商、民主監督的運行機制等缺乏系統的理論探索，過多地、被動地依靠共產黨的“領導、支持、幫助”，缺乏自我更新、與時俱進的勇氣與魄力。

7借鑒西方政黨理論的合理思想。當今世界政黨政治發展新變化之一，就是多黨制在世界呈擴展勢頭。目前，世界上大多數西方國家都采用的是兩黨制或多黨制，盡管多黨制在一些發展中國家“水土不服”。帶來動蕩、混亂甚至種族仇殺，但至今仍未呈現出終止多黨制恢復一黨制政體的跡象。這在一定程度上說明，兩黨制或多黨制理念已經深入人心，這種政黨模式是世界政黨政治發展的大趨勢，也是人類政治文明的重要成果之一。盡管它有諸多缺點和弊端，從總體上看，它顯然要優于一黨制。因此，完善和創新我國多黨合作和政治協商制度，就要善于吸收西方政黨制度的合理內核，如競爭機制、監督機制、透明機制、選舉機制等現代民主理念，并有效克服和防止一黨制的專制、特權、非理性、非科學、腐敗等弊端。因此，我國民主黨派的存在、發展并充分發揮其作用，是我國民主政治建設的需要，是發揚民主、反對腐敗的重要政治力量。從這個角度上說，我國民主黨派存在的基本價值就是發揮監督作用。我國多黨合作模式既不同于西方多黨制，又不同于別國的一黨制，是獨具中國特色的政黨制度，這一政黨制度獲得成功的關鍵，就是要取兩者之長，避兩者之短。

我國政黨制度的理論創新還涉及如黨際關系理論、政黨制度的制度化法制化理論以及人大、政協制度建設理論和政治民主化等理論問題，但上述七個理論問題是我國政黨制度建設中的基本理論，在政黨理論體系中處于基礎地位，對我國政黨制度的理論創新具有十分重要的指導意義。