論制度在高等教育資源配置中的作用

趙　祥　胡志軍

摘要:制度是一定社會形態下的社會組織及其與之相符的規則體系,制度是高等教育資源配置的根本性因素之一。制度在高等教育資源配置中具有維護高等教育的使命,降低高等教育資源配置中的交易費用,約束高等教育資源配置中權力的分配和提高高等教育資源的使用效率的作用。

關鍵詞:制度;高等教育;資源配置

隨著我國經濟社會的大發展,我國高等教育已取得了歷史性的突破,尤其是1999年擴大招生規模后,使我國實現從人口大國到人口資源大國的轉變,到2008年時,全國高等教育毛入學率已達到23%。由此對高等教育的研究也掀開了新的篇章,而對高等教育資源的研究,更是引起了國內學者們的廣泛關注和討論。綜觀這些研究,主要集中在以下幾個方面:高等教育的產出-成本和效益(規模經濟或規模不經濟),高等教育的產品屬性,高等教育機構內部如何分配經費,高等教育資源配置的方式選擇、有效途徑以及配置的效率與公平評價等問題。這些研究,提出了一些很好的建議,但由于對高等教育資源的認識所處視角不同,從而造成研究的片面性或者說是局部性,對影響高等教育資源配置的深層次因素——制度,卻鮮有涉及,對制度在高等教育資源配置中的作用更是無人提及。所以,對制度在高等教育資源配置中的作用進行研究成為非常之必要。

一、制度概念的厘清

不同的學科對制度都作出不同的解釋,并進行了深入的研究,在這里以政治學、社會學、經濟學對制度的界定為前提,對高等教育資源配置中的制度進行界定。

政治學的觀點認為制度是一種公開的規范體系,這一體系確定職務和地位及它們的權利、義務、權力、豁免等等。這種理解把制度看作是一種規范化了的、定型的正式的行為方式或交往關系。[1]社會學學派從整體視角出發,認為制度是一種普遍的原則,用于支配特定的行為模式與互相關系;一定的社會組織才是行動者,制度不僅是規制行動者的規則或規范,更是組織本身,是社會組織及其規則。[2][3]制度分析真正被納入到經濟學分析之中,始于1937年羅納德·H·科斯發表的經典論文《企業的性質》,后來發展起來的產權理論、委托—代理理論、公共選擇理論等與科斯提出的交易成本理論一起形成了完整的制度經濟體系。經濟學的觀點認為“制度是穩定的、受珍重的和周期性發生的行為模式”[4],這種行為模式是一系列被制定出來的規則、守法程序和行為的道德倫理規范,它旨在約束追求主體福利或效用最大化利益的個人行為,抑制著人際交往中可能出現的任意行為和機會主義行為。制度的類型有:用于降低交易費用的制度、用于影響生產要素的所有者之間配置風險的制度、用于提供職能組織與個人收入之間的聯系的制度、用于確立公共品和服務生產與分配的框架的制度。[5]

從上面關于制度的觀點,我們可以看出,站在不同的研究領域對制度的理解不盡相同,但有一點是大家公認的,那就是制度是規范人的行為的。本文認為:制度是一定社會形態下的社會組織及其與之相符的規則體系。其中,“一定的社會形態”是指由經濟與物質基礎和上層建筑與社會活動共同構成的一種社會模式;“社會組織”是指人們集成的社會群體,如政治組織、經濟組織、文化組織、軍事組織、宗教組織、教育機構等,是一群人彼此溝通和彼此關系的模式,包括制定及實施決策的過程;“規則體系”是指一系列用于限定“社會組織”中人的行為的法律、制度、規章等,也包括約定俗成的道德、風俗、習慣等。由此,筆者定義,高等教育資源配置中的制度是指:一定社會形態下的高等教育資源配置組織及其與之相符的規則體系。制度在高等教育資源配置中發揮著四個方面的作用,即維護高等教育的使命,降低高等教育資源配置中的交易費用,約束高等教育資源配置中權力的分配,提高高等教育資源的使用效率。

二、制度在高等教育資源配置中的作用

1. 維護高等教育的使命

從大學的發展歷程,我們可以總結出高等教育的使命主要是三個方面;早期的大學以培養神職人員、行政管理人員、律師、政治家等為目標,注重教學,教學使命成為這一時期的重要特征,教授們的主要職能就是把普遍接受的真理代代相傳下去;19世紀,為了實現國家的偉大復興,以洪堡等人發起的大學革命,確立了學術研究在大學中的地位,開辟了高等教育的新領域,并影響和改變了世界的高等教育,大學的學術研究使命得以確立;20世紀初,隨著現代化工業的發展,培養大量的技能性人才成為當時的緊迫任務,為此,根據“威斯康星理念”,努力發揮大學為社會服務的職能,促進社會和經濟的發展,使得服務社會成為了大學的第三大使命。這三大使命構成了現代高等教育的使命,即高等教育的使命就是對高深知識進行繼承、傳播和探索以及服務社會,正如伯頓·克拉克教授所言:“知識材料,尤其是高深的知識材料,處于任何高等教育系統的目的的實質和核心。”[6]紐曼在《大學的理想》中也談到:“本布道中所持的大學觀是,大學是一個教授廣博知識的地方”,是“一切知識和科學、事實和原理、探索與發現、實驗和思索的高級保護力量”。[7]約翰·S·布魯貝克引用普洗的話:“每一個較大規模的現代社會,無論它的政治、經濟或宗教制度是什么類型,都需要建立一個機構來傳遞深奧的知識,分析、批判現存的知識,并探索新的學問領域。換言之,凡是需要人們進行理智分析、鑒別、闡述或關注的地方,那里就會有大學。”[8]高等教育資源的配置是為了更加有效地、合理地使用有限的高等教育資源,使之為繼承、傳播和探索高深專門知識及服務社會提供保障,更好地為滿足人類需求服務。作為高等教育資源配置的根本性因素——制度,也不能背離此功能,制度的安排要體現高等教育對高等專門知識的繼承、傳播和探索以及服務社會。

2. 降低高等教育資源配置中的交易費用

制度經濟學認為用“選擇科學”和“效率科學”作為經濟學的研究范疇、用經濟組織代替經濟制度,忽略了經濟發展或它們的結構和職能發生變化的動力,故需要考察社會、經濟、法律、所有權、文化、習慣等諸多方面的因素;由于全球各地的制度安排千變萬化,所以對經濟學的中心問題——資源的分配和使用作出的選擇各不相同,這其中交易費用對此產生的影響尤其突出。根據張五常對交易費用的界定,交易費用被看作是一系列制度費用,包括信息費用、談判費用、起草和實施合約的費用、界定和實施產權的費用、監督管理的費用和改變制度安排的費用,簡而言之,包括一切不直接發生在物質生產過程中的費用。[9]

高等教育資源配置中的交易費用包括:高等教育資源配置的組織成本,如負責分配資源機構的運作成本、職工工資等;資源信息獲取的成本,如經濟社會發展的未來重點領域、人才的市場需求、新進教師的勝任力、學生的學習取向等;獲取資源的談判費用,如教師合同的簽訂、物質條件的獲得、財力的獲取等;資源獲取后的管理、監督等費用;改變某種資源配置制度的費用;等等。合理的制度安排,應該盡可能地降低資源在這些“環節”的損失。以物質資源的獲得為例,高等教育機構要實施教育服務,就要提供一定的物質基礎,這些物質基礎包括場所、實驗儀器、圖書資料等資源。這些資源的獲得有來自政府的投入、社會組織(個體)的投入和受教育者的付費等。如果沒有制度,那么每個高等教育機構的每個單位物質資源的來源都得與各級政府談判、尋求各個社會組織(個體)的投入、與每個受教育者就出售教育服務費用進行談判等,這筆費用是如此之大不言而喻,而且這容易造成政府部門對高等教育機構進行“權力尋租”,孳生腐敗。所以一個合理的物質資源配置制度,就要求政府對高等教育的投入要常規化并逐步增加,鼓勵和吸引大量社會組織(個體)參與高等教育并可獲得合理的報酬(包括物質上的或精神上的),而學生的付費在一定時期內應該是固定的并符合此時期內一般學生的承受能力和實行部分補助。

3. 約束高等教育資源配置中權力的分配

影響高等教育資源配置的權力有四個:政府權力、市場權力、學術權力和行政權力。政府權力指國家(或地區)根據本國社會經濟的發展目標對高等教育作出的統一規劃,包括數量、質量和水平等,從而國家對高等教育資源進行配置的權力,也包括制定高等教育的法律法規等;市場權力指社會經濟發展對高等教育的需求而引起高等教育資源配置的流向,也包括社會組織(或團體)、個人對高等教育的投入、捐贈等;學術權力是指高等院校的學術機構和學術人員等根據教學活動、科學研究、學科建設、課程設置、師資培養、學位授予以及就業、招生等方面的需要而對高等學校資源實行配置的權力;行政權力,是指高等院校的各級行政部門和行政人員在其崗位上所行使的影響高等院校資源配置的權力。政府權力和市場權力是高等教育資源配置的外部權力,學術權力和行政權力是高等教育資源配置的內部權力。這四種權力,因為不同的制度安排,在高等教育資源配置中發揮不同的效力。合理的制度安排,就是要使這四種權力處于均衡狀態,互相制約、互相促進。

以我國為例,在經濟與物質基礎較為薄弱的建國初期,國家實行計劃經濟,高等學校的設置、人員安排、課程、教學計劃、教材等實行全國統一安排。這一時期,各種權力在高等教育資源配置中,政府權力占據了絕對地位;基本上無市場權力可言;學術權力也是在政府權力“規定”的范圍開展學術研究,對資源的配置無能為力;行政權力變成了政府權力配置資源的延伸。而改革開放后,尤其是1992年黨的十四大確立了建設社會主義市場經濟體制后,市場機制作為資源配置的手段越來越突出,市場力量參與配置高等教育資源的權力增大。隨著《中國教育改革和發展綱要》、《中華人民共和國高等教育法》等法律法規的頒布和實施,市場力量對高等教育資源配置的權力得到了進一步的增強,民辦高等院校、社會捐贈、合作辦學等多種形式的高等教育模式基本形成;同時,學術權力對資源的配置大大增強,在人員引進、交流、繼續學習,實驗室、儀器設備、圖書資料,以及受教育者的考核等方面,學術權力發揮了主要作用;行政權力更加體現了對資源配置的服務功能。雖然現階段我國高等教育資源配置的各種權力基本上處于一種均衡狀態,但也仍然存在一些不合理的現象。如權力界限不清,政府權力和市場權力交織在一起,學術權力和行政權力交織在一起,造成了分工不明、責任不清。本該政府配置的資源由市場配置,市場想配置的資源卻配置不了;學術權力決定不了需要配置的資源,行政權力配置資源時不受學術權力的影響。二是行政權力泛化,高等院校資源配置多由行政權力來決定,學術權力成為了資源配置的“咨詢機構”。三是資源配置缺乏合理性、科學性、高效性,“一言堂”、權威人士的“考慮”在高等院校資源配置中還比較嚴重。這些現象的出現與現階段我國高等教育資源配制的制度不健全是分不開的,所以加強制度建設,完善運行機制,是高等教育資源配置權力分配優化的重要途徑。

4. 提高高等教育資源的使用效率

高等教育資源配置的目標是提高資源的使用效率,使用效率主要是指兩個方面,一是物質資源的使用效率,二是人力資源的使用效率。一個合理的制度安排,應該達到“物盡其用,人盡其才”。就我國目前而言,從物質資源上看,高校儀器設備普遍利用率低下,20%以上處于閑置狀態,價格昂貴的大型科研裝備的利用率最高不過15%;[10]重復建設、小而全、“專用性”強等現象仍然比較突出。究其原因主要是由于高校資源的產權不明晰,從而造成權責不清、風險意識不夠,使得資源的使用沒有體現“利益最大化”。造成這種現象的根本性因素是我國現階段高等教育資源配置制度建設的不完善。

“大學者,大師之謂也。”教師是高等教育中的關鍵性因素,在“傳授解疑”的過程中直接對高等教育資源進行使用,這種使用是否得當,是否提高了效率,直接決定了高等教育資源的使用效率。教師對資源的使用取決于教師的積極性,而教師的積極性又是由教師的需求是否得到滿足決定的。某種制度安排是否滿足了教師的需求,直接影響到教師的積極性,從而影響到高等教育資源的使用效率,正如諾斯所言,“制度就是一種激勵結構,一種激勵體系。好的制度應該可以激勵人們發揮他們的創造力,提高他們的生產效率,有效地運用高技術”[11]。在我國現有的高等院校中,抑制教師積極性的因素主要有:分配制度不完善,個人收入與個人貢獻、業績脫節,平均主義嚴重;尊重和自我實現的需求得不到滿足,成果權利得不到享受,成就得不到肯定;一評“定終身”的職稱評審制度易使“馬放南山”現象普遍;能上能下的用人競爭機制尚未建立,“只上不下”仍然嚴重。這些現象,嚴重抑制了教師的積極性,從而影響到高等教育資源的使用效率。以職稱評定為例,在成為教授之前,不管是副教授或是講師或是助教,都得努力發文章、搞科研,并且大部分是自己動手。條件不好的,創造條件做試驗、搞調研,爭取多出成果,真是“無所不盡其極”。可以說這時候的資源在教師那里無論是物質的或是人力的,都得到了使用的“最大化”。而一旦獲得教授職稱后,可謂名利雙收,工資上升了,課酬也提高了,而且也用不著擔心因未完成“任務”而降為副教授,并且直到退休。這樣的結果造成了教授三年不發表一篇文章仍然是教授,十年前的研究成果仍然是學術交流的主要內容;大量資源閑置,只有當“有時間”的時候才到實驗室去看看。正是因為現行的職稱評定存在的這種缺陷,才有人提出教授、副教授的評定要采取競爭機制,實行能者上、弱者下的機制,打破一評定終身的制度。

參考文獻:

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[7] 紐曼.大學的理想[M].杭州:浙江教育出版社,1996.1.

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[9] 張五常.交易費用的范式[J].社會科學戰線,1999(1).

[10] 蔣萊,虞乃而.我國高校資源使用效率的現狀、原因與對策[J].教育與經濟,2003(3).

[11] 諾思訪談:諾思的“制度富國論”[N].21世紀經濟報道,2002-04-08.