論高校決策中的協商民主

尹曉敏

摘 要:協商民主理論是20世紀后期西方民主政治理論的重要發展形式。以協商民主理論為視角,可以發現高校決策活動存在著諸方面的問題。高校決策中引入協商民主具有豐富決策信息、彌補有限理性、強化責任約束和促成決策實施等多重價值。高校決策中協商民主的實現應涵攝“地位平等”、“誠意溝通”、“論辯說理”、“透明協商”、“理性合意”等基本要素。

關鍵詞:協商民主;高校;決策

伴隨著我國民主法治化進程的不斷推進,傳統的高校管理和組織決策正經受著現代社會變革的巨大沖擊。高校如何契合于時代發展的步伐而實現教育管理決策機制的創新,是一個值得理論研究者和管理實踐者深入探討的問題。本文擬以20世紀90年代以來西方社會盛行的協商民主理論為研究的切入點,從協商民主的視角審視當下高校決策活動中存在著的諸多問題,系統地探討高校決策中引入協商民主的價值意義,并以一則典型案例為范本提出高校實現協商民主的基本要素,以期為高校系統的決策創新提供一點富有啟示性的思考。

一、協商民主的理論蘊意

協商民主(deliberative democracy)理論是20世紀后期西方民主政治理論的重要發展形式,它吸收了各種民主理論的合理成分,在彌補傳統民主缺陷、提升民主品質方面具有重要的作用,是當今世界民主理論和實踐的一個主流熱點。協商民主雖然源自于西方,但是我國社會各界對民主理論的協商轉向及其最新發展趨勢也傾注了足夠的熱情并給予高度的關注,2007年“兩會”期間政協還重點推出了“協商民主”的議題。“協商”一詞包含協調、討論、商議等意思,它是利益相關者聚集起來就某項決策進行商談、辯論,協調各方意見達成妥協,進而形成決策的過程。將協商應用到社會政治生活中去,它又與民主聯系在一起,發展民主離不開協商,只有在協商中才能落實民主,這便是協商民主。概括地說,協商民主是指在公共政策的制定過程中,社會共同體成員在自由、平等的基礎上廣泛參與討論、對話和協商并達成妥協形成決策,從而賦予決策以正當性和合法性。在協商民主中,決策的形成是平等公民以公共利益為導向通過理性的公開討論而達成妥協的結果。這種決策由于公民的廣泛參與而獲得足夠的合法性,并且更具有集體的約束力。

協商民主以平等為先決,以協商為平臺,以理性為基礎,以真理為目標,具有以下理論特質:一是平等性。協商作為一種面對面的交流形式,是以自由平等的公民實現理性一致為基礎的。在協商性民主的各種定義中,學者們給予“平等性”以最大的關注。這種平等性一方面表現為公民身份上的平等,即強調公民享有平等參與決策協商的資格和機會;另一方面也表現在權利上的平等,強調協商中個體的偏好、觀點和理由應該被平等地考慮。二是公開性。“使理性公開也許會‘凈化理性,并通過公開檢驗而過濾關于沖突問題公共協商的信息。”[1]協商過程賦予參與者對各種建議或方案公開審視、檢查和批判的權力,通過實施這種公開性,人們可獲得有關公共政策本質、背景、理論依據等信息。三是自由討論。協商對話是幫助人們對復雜問題形成公共判斷的最理想的方式。這種優點緣于其獨特的自由討論程序所發揮的效力——表現在公民應該忠于交流的理性和正義的價值,積極參與商談和對話,注意相互間的傾聽和響應以及建立尊重、信任關系等。四是公共理性。協商民主尋求最大限度地滿足所有公民的意愿,即使不能達成共識,仍可以使彼此立場更接近,或者只是“迫使多數至少在一定程度上重視少數的影響”,這就是基于多元一致基礎上的合作。[2]可見,協商式民主突破了當代西方民主的限度,是“對自由主義民主或選舉民主的一種修正、一種發展”[3]。而且,作為一種提升公共政策質量的決策模式,協商民主為公共政策網絡中的相關利益主體克服有限理性、化解利益沖突、實現參與權利、促進利益和諧創設了廣闊的可能性空間。

二、協商民主視角下的高校決策問題檢視

以協商民主理論為視角審視作為高校管理活動之核心的決策活動,可以發現在當前高校的決策活動中存在著如下諸方面的問題。

1. 決策過程的民主參與程度不足

在黨委領導下的校長負責制的決策機制中,學校黨委會是大學內部的最高決策機構,“黨委作為學校的決策中樞幾乎包攬了學校所有學術事務和非學術事務的決策權”[4]。校長作為強有力的行政長官,他不僅是學校的最高行政權力代表,也是學術權力的核心。這種高度集中的領導與決策機制,使高校決策管理的行政化傾向較為嚴重,決策過程中校內各類主體的民主參與程度不高,具體表現在:高校學術人員特別是熟悉教學科研情況的專家、教授在決策中的話語權不足,學術權威作用的發揮受到限制;教代會作為全體教職工行使民主權利的組織,其在參與學校與教職工利益相關的重大問題的決策中作用較弱,缺乏廣泛的群眾性和普遍的代表性;學生作為高校的重要主體,在參與高校決策的過程中也明顯地存在著“參與深度不足、參與力度不強、參與序度不夠、參與效度不高”等不足之處。[5]

2. 決策協商中的論辯說理不充分

論辯說理是指具有平等地位的決策者和決策參與方圍繞著決策問題,尤其是決策爭議的焦點而展開的言語交鋒過程。通過這一過程的民主演繹,能有效地滿足決策相關者在政治生活中追求民主價值的意愿與渴望,并通過對不同利益觀點的整合與轉換,提升決策的質量和水平,使之具有以客觀理性和民主蘊涵而征服人心的內在力量。有鑒于此,論辯說理也應成為高校決策中一個重要的程序環節。然而目前在高校決策協商過程中,由于管理部門的決策者與普通教師尤其是學生在教育管理關系上的衡平性尚未真正確立,法律所賦予的高校管理者與教師、學生的平等地位尚未真正實現,因而作為決策參與方的普通師生往往難以獲取決策者所擁有的、進行決策論辯所需的大量真實而有效的信息,致使雙方在論辯說理過程中的話語權從形式上的平等淪為事實上的不平等,論辯雙方的地位呈現非對稱性架構。實踐中,許多高校決策論辯會因決策者和普通師生無法形成真正的“高手過招”而淪為決策者單方發布話語的“獨角戲”,決策的協商過程中理應呈現出的場景,即針鋒相對的論辯和充分詳實的說理當然也就蹤影難覓。

3. 決策信息的透明度不高

當前,我國高校的行政公開缺乏相應的制度規范,尚未明確高校對其所持有的公共信息具有法定的公開職責及其違反職責應當承擔的后果。由于欠缺相關制度的強制性規范,作為決策信息主要持有者和決策程序運行主導者的高校決策方通常也會表現出一般行政主體對自身所掌握信息的保密傾向,缺乏公開決策信息和決策協商過程的主動性與徹底性。現實中,我國高校在決策程序運行中向外公布的信息相當匱乏,對于多數師生員工而言,除了被動地作為信息受體獲悉有關決策問題的部分信息外,不具有通過正當合法的渠道主動、及時、充分、準確地獲取與己直接或間接相關的決策信息的權利。由于欠缺制度化的信息獲取與公開機制,高校決策過程的很多階段尤其是關涉決策核心問題的協同商議環節往往成為“信息黑箱”,其中大量本應向師生員工公開的信息被人為地阻隔掉了,由此產生的結果就是決策者與普通師生之間在決策信息的擁有上存在著顯著的非均衡性與不對稱性。高校決策信息的不透明直接引發了道德風險并極易導致決策者“敗德行為”的產生,即表現為某些高校決策者在缺失公眾監督的情況下做出一些背離于高校公共利益的決策行為。

4. 部分決策者理性協商意識較為淡漠

協商民主描繪了一種新的高校決策形式,即在高校決策的框架中,參與決策協商的各方是平等的、自由的,他們提出各種理由以說服他人,或者轉換自身的偏好并最終達成共識,從而賦予決策以正當性和合法性。因此,協商過程實質上是以理性為基礎、以真理為目標的決策過程。然而目前在高校決策中,由于管理部門的決策者在決策中的優勢地位是客觀存在的,無論是對決策信息的掌握還是對人財物的支配,作為決策參與方的普通師生都無法與之相比擬。現實中,某些決策者往往會借助于其自身地位上的優越性而傲視參與決策的普通師生,例如對自身決策意見的過分自信、難以就決策分歧點進行心平氣和的商談等,那么決策者這種理性協商意識的淡漠就為雙方彼此之間通過真誠對話與理性妥協達成有質量的決策合意設置了重重障礙。

三、高校決策中引入協商民主的價值解析

詹姆斯·D·費倫認為,一個團體或社區的人們在做出集體決策之前進行討論和協商,其目的包括:提示私人信息;減少或克服有限理性;推動或鼓勵一種賦予需求或要求正當化的特殊模式;有助于在團體的監督下促進決策實施的可能性;提高參與者的道德素養和知識水平;獨立于討論結果,做“正確的事情”。[6]協商民主本身所具有的先天優勢,為高校解決現有的決策問題打開了一扇大門,高校決策中引入協商民主的價值意義體現在如下方面。

1. 豐富決策過程的所需信息

高校決策過程中的協商民主有助于決策者最大限度捕捉到決策所需要的各種信息,豐富決策信息資源庫。決策中民主協商程序的運行能促使決策者與決策參與方就決策事項展開針鋒相對的論辯和說理,能充分顯示教職工和學生群體的真實偏好和決策需求,使決策者更科學地了解民意,更準確地體察民情,更全面地傾聽民聲,更有效地集中民智。以教師參與高校決策的民主協商過程為例,教師是工作在教育教學第一線的人員,他們對教育教學工作十分熟悉,同時也掌握了大量有價值的信息,促成教師參與決策商議,可以利用他們對高校內部教育教學不同工作環節的活動條件及要求的充分了解來彌補決策者的信息不足,使高校未來行動的設想更加豐富、備選方案數量更多、理性決策方案的選擇空間更大。“廣泛的參與使決策過程不會缺乏決策所需的知識和有見地的想法,而這也是所有組織成員應該對決策做出的貢獻。對于像學校這樣擁有眾多學識淵博的員工的組織來說,這一點尤其重要。”[7]

2. 彌補決策過程的有限理性

赫伯特·西蒙曾反復論證,組織決策是過程行為,任何人在組織決策中都具有能力的有限性,這種有限性只能借助決策的群體化來予以解決。克服個人認知上的盲區對決策可能產生的不利影響的方法之一就是邀請多人參與決策過程,通過不同個體的理性疊加分散決策的風險,以避免決策中“獨木”現象的發生,即避免因決策主體單一化、決策權過分集中而致決策失誤的發生。這一原理在高校決策過程中也是完全適用的,協商民主是彌補高校決策過程“有限理性”的有效方式之一,因為“協商允許個人或團體從其他人從未考慮或想到的立場、境遇、優勢等方面向他們表達如何看待這件事”[8]。實踐中,師生員工參與決策協商為決策者交流思想、集思廣益、集體決斷提供了契機,能有效地抑制或避免因決策者數量偏少、意見單一及其個別成員偏激、急躁等個性品質缺陷可能造成的決策失誤,使高校管理決策的形成置于較為穩妥可靠的基礎之上。

3. 強化決策過程的責任約束

協商民主具有強化高校決策過程責任約束的功能。這是因為高校決策中因民主協商程序的公開運行而產生的公眾監督的存在,勢必對高校決策者產生一種心理壓力,可以促使他們更加謹慎地行使權力,規范決策行為,加強責任約束,自覺地按法治精神辦事。正如有學者所指出的,“如果公正的規則沒有得到公正的適用,那么公眾的壓力常能夠糾正這種非正義”[9]。民主協商使高校的決策活動暴露在陽光中,處在師生員工的監督下。公眾對高校決策行為的法律和道德評價將形成一股強大的輿論壓力,形成對決策者內心和行為的有效約束,防止其恣意行事,這也正是公眾監督機制得以發揮效能的根本所在。“決策者把自身置身于公眾的監督之下,自覺接受公眾對決策方案的挑剔和苛求,是對公民的負責。在眾目睽睽之下,決策者必須以認真負責的精神,以如履薄冰的心態小心求證,使決策符合大多數人的利益,阻止秘密的、幕后的政策協議的產生。”[10]

4. 促成決策方案的順利實施

制定理性的決策方案不是決策的最終目的,順利實施決策方案、最終實現決策目標才是高校進行決策活動之初衷,因此,理性決策方案的順利實施是決策活動富有成效的關鍵。在高校中,師生員工以民主協商的方式參與決策過程是高校決策方案順利實施的根本保證。這是因為如果師生員工無權參與學校決策,不能在對自身利益有著直接或間接影響的學校管理決策的形成中向決策者提出自己的意見和主張,不能與決策者展開有意義的交流和溝通,就會產生強烈的不公正感,這種感覺源于他的權利主體地位被決策者所忽視,其人格尊嚴遭到貶損。反之,如果師生員工直接參與了決策的民主協商過程,充分發表了自己的意見和建議并受到決策者的重視,就會對決策方案倍感親切并形成高度的決策認同感,進而在執行中努力遵行決策方案的要求,積極創造條件以充分實現決策目標。

四、高校決策中協商民主的實現——以廈門理工學院學生民主參與管理決策為分析范例

高校決策中協商民主的實現是一個復雜的過程,期間需要諸多要素的相互配合與有序運作。協商民主的實現需要高校決策者與決策參與方基于相互平等的地位,本著真誠與善意就決策問題進行公開透明的協商溝通,當彼此之間因溝通而產生分歧時,雙方應當通過充分的論辯和有力的說理消解分歧,最終達成有質量的決策合意。鑒于理論闡釋的抽象性,本文在此擬以一則2006年度我國高校決策中協商民主的典型案例——廈門理工學院學生民主參與管理決策為范本,探討協商民主的實現應涵攝的基本要素。

隨著學生宿舍電腦數量的不斷增加,一些同學深夜上網操作電腦的行為影響了其他同學的正常休息,成為一個引發宿舍成員之間摩擦、糾紛的主要“導火索”。為了優化宿舍電腦管理措施,加強管理者和學生間在此問題上的交流與溝通,引導學生以民主協商的方式積極參與學校的相關決策,2006年6月,廈門理工學院召開了一場別開生面、吸引了《光明日報》等眾多媒體關注的學生宿舍管理專題聽證會。聽證會上,學生代表、宿舍物管公司代表、學生管理人員代表等暢所欲言、各抒己見,就如何規范宿舍使用電腦這一決策問題展開了十分激烈的論辯,最終達成了“兩不”和“四要”的決策性意見,并得到了聽證會場內外師生的一致響應。讓學生以民主協商的方式參與管理決策的制定,這在廈門乃至全國高校尚不多見,在此,筆者擬以該案例為范本,闡析高校實現協商民主應涵攝的如下基本要素。

1. 地位平等

高校決策者與決策參與方之間就決策問題進行理性協商的一個基本前提是雙方在協商中地位的平等性,否則處于強勢地位的一方完全可以憑借其實力壓服另一方以化解決策分歧,從而使決策的形成過程變成“弱肉強食”的游戲。本案中,廈門理工學院正是秉承了“以學生為本”的管理理念,真正視學生為與管理者地位平等的決策參與方,尊重學生的真實意見和想法,才使得以聽證會這一民主協商的方式達成有質量的決策合意具有了可能。因此,盡管在高校管理過程中管理者與普通師生之間存在著管理與被管理的現實關系,但這種關系不能重置于雙方就決策問題進行協商的過程之中,雙方地位在民主決策過程中的平等性正是理性協商得以展開的基本要素。

2. 誠意溝通

高校決策者與決策參與方就決策問題進行協商溝通應當是出自于雙方內心的真誠善意。由于教育管理行政權相對于教師或學生的個體權利而言處于強勢地位,因而在雙方協商溝通的過程中,如果決策者借助于其自身地位上的優越性而傲視作為決策參與方的普通師生的話,那么這種缺乏誠意的態度勢必成為決策者和師生之間進行有效溝通的不可逾越的障礙。而在本案中我們可以清晰地看到,廈門理工學院的領導一反過去由管理者單方出臺學生規則的慣例,特別強調“要先聽聽大學生的心里話”再行論斷。并且在舉行專題聽證會之前還通過問卷調查、走訪摸底等方式全面把握學生在宿舍使用電腦的情況和學生們的真實想法,以便使作出的決策能契合于民意。由此可見,廈門理工學院的管理決策者確實是本著真誠和善意就宿舍電腦管理這一決策問題與學生進行富有成效的溝通,并以此為基本依據作出最終的理性決斷。

3. 論辯說理

當高校決策者與決策參與方之間的協商溝通產生分歧時,雙方應當通過充分的論辯和有力的說理消解分歧,尤其是決策者一方不得利用教育管理行政權的強制力,迫使普通師生接受自己的意見。“理想的溝通情境是指人在相互溝通過程里,真誠地和正確地使用語言。遇到意見分歧的時候,討論者并不倚靠權威或其它扭曲的手段去令對方接受自己的見解,而是雙方信守著有效聲稱的規則,用論證支持自己的論點,通過反復討論達成共識(consensus)。”[11]在本案中,決策聽證會現場與會的學生方、宿舍管理方、學校管理方代表的論辯說理和意見交鋒十分激烈:有的代表認為應對電腦使用者進行強制性管理,于每晚11點半左右切斷網線;有的代表則認為,晚上有相當部分同學是利用電腦進行學習而非玩游戲,如果統一切斷網絡,實是以偏概全、有失偏頗;有的代表建議統一制定宿舍電腦使用公約,同學之間相互監督管理,并將公約遵守情況納入學生綜合考評中;有的代表則建議延長學校機房的開放時間,禁止學生帶電腦進入宿舍,等等。通過這樣的論辯說理,不僅能使學校在統合考慮各方意見的基礎上提升決策的質量,而且還能有力地促使學生心甘情愿地接受并遵行經過多方論證、為大多數人所支持并附設有充分理由的決策意見。

4. 透明協商

透明意味著高校對決策問題的民主協商是一種公開的,可以讓第三人觀察、評價的決策過程,透明的協商過程賦予高校內外各類主體對各種建議或方案公開審視、檢查和批判的權力,通過實施這種公開性,關心高校決策問題的群體可以獲得有關高校公共決策的本質、背景、理論依據等信息,并進而使高校決策者、決策參與方以及關心這個決策過程的第三人對決策過程的協商民主產生一種“真”的信賴,使人們感到它所具有的不可輕易否認、令人信服的力量。在本案中,聽證會協商過程完全是公開和透明的,此過程的運行不僅公之于學校師生員工,而且還向社會公共媒體敞開大門,當時《光明日報》、《中國教育報》、《工人日報》、《福建日報》、《廈門日報》、中央人民廣播電臺、福建電視臺等二十余家福建省內外的主流新聞媒體都以較大版面或在黃金時段相繼報道了此事,在福建省乃至全國高等教育界都引起了積極的反響。

5. 理性合意

高校決策的民主協商過程包含著決策者與作為決策參與方的師生員工之間的意見交換與信息溝通、告知與反饋、陳述與聽取、說理與論辯,最終達成以相互認同為基礎的決策方案,這一過程就是決策者與師生員工彼此形成合意的過程。合意表達了這樣一種理念:即高校決策的協商過程是決策者和師生員工所持意見的不斷磨合過程,高校最終作出的教育管理決策是雙方意見融合的結果。形成合意的決策所體現的不只是決策者或是師生的單方意志,而是雙方意志相結合的共同意志。本案中,參與決策協商的各方是平等的、自由的,他們提出各種理由以說服他人,或者是努力轉換自身的認知以達成決策的共識。這里值得一提的是,廈門理工學院的管理決策者對其自身的決策意見并不是持一種“唯我獨尊”的態度,沒有借助于其自身決策地位上的優越性而輕視參與決策協商的普通學生,而是就決策分歧點與學生進行開誠布公的理性商談,并通過真誠對話與相互理解最終達成了富有質量的決策合意。

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