基于糧食安全視角的耕地保護(hù)問題研究

謝　蓉　薛艷杰　吳永興

摘 要：當(dāng)前全球糧食供應(yīng)非常緊張，我國糧食供需也僅能維持基本平衡，糧食安全問題任重而道遠(yuǎn)。耕地是人類獲得糧食最必需的生產(chǎn)要素，一定的耕地保有量是一個國家或地區(qū)實現(xiàn)糧食供給安全最重要的保障。然而我國的許多地區(qū)耕地數(shù)量和質(zhì)量安全普遍面臨較大危機，并成為制約這些區(qū)域糧食安全的重大隱患。文章以上海為例，探討糧食安全視角下耕地保護(hù)的必要性，耕地保護(hù)面臨的主要困境以及可能采取的對策與措施。

關(guān)鍵詞：糧食安全 耕地保護(hù) 上海

中圖分類號：F321.1 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1004-4914（2009）01-010-03

一、國內(nèi)外糧食安全的現(xiàn)狀特征

1.國際糧食安全面臨巨大壓力。2008年初，一份聯(lián)合國糧農(nóng)組織（FAO）發(fā)布的《世界作物前景和糧食形勢》短期報告引發(fā)了公眾的強烈關(guān)注。該報告預(yù)測2008年全球谷物庫存量將降至25年來的最低點，全球糧食供應(yīng)形勢十分嚴(yán)峻。雖然全球糧食產(chǎn)量在逐年增加，但利用量的增長更為驚人。特別是最近幾年來，由于全球油價大幅飆升，生物燃料行業(yè)正成為世界糧食的主要需求源，導(dǎo)致世界糧食庫存量進(jìn)一步下降，糧食價格進(jìn)而呈現(xiàn)不斷攀升的趨勢，而這一趨勢在短期之內(nèi)難以得到有效緩解，國際糧食安全正經(jīng)受巨大考驗。

糧食包括谷物、豆類和薯類三大類別，對于人類的溫飽問題而言，最重要的是谷物。聯(lián)合國糧農(nóng)組織提供的1997—2007年全球谷物產(chǎn)量和利用量的相關(guān)數(shù)據(jù)表明：雖然總體而言，世界谷物的產(chǎn)量和利用量在持續(xù)上升，但由于受天氣、生物災(zāi)害等不利因素的影響，產(chǎn)量波動變化較大，而利用量則一直不斷增長，上升速度越來越快。11年中全球谷物產(chǎn)量超過利用量的年數(shù)只有4年，其余7年產(chǎn)量均不及利用量（如圖1所示），必須依靠庫存才能勉強應(yīng)付。尤其是2000年后的8年間只有兩年產(chǎn)量超過利用量，產(chǎn)不及需的情況在多數(shù)年份普遍存在。而從合計數(shù)也可以得到相似的結(jié)論，這11年共計產(chǎn)量為214.14億噸，而利用量為215.95億噸，供不應(yīng)求，且缺口巨大。

從上述數(shù)據(jù)不難看出國際糧食安全正面臨著巨大威脅，糧食安全已經(jīng)成為全球戰(zhàn)略問題。中國要解決13億人口的吃飯問題，不可能依靠國際市場，而必須依靠國內(nèi)生產(chǎn)才能實現(xiàn)自身的糧食安全。

2.中國糧食安全危機四伏。國家統(tǒng)計局的相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，中國谷物產(chǎn)量呈現(xiàn)波動變化特征。1997—2006年的10年間，經(jīng)歷了小幅上升——大幅下降——大幅上升的發(fā)展變化，如圖2所示。2004年后由于中央采取了一系列促進(jìn)糧食生產(chǎn)發(fā)展的政策措施，有效地調(diào)動了農(nóng)民的種糧積極性，糧食產(chǎn)量呈現(xiàn)不斷上升的趨勢。

國家統(tǒng)計局的相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)也表明1997—2006年的10年間，只有2004年中國的谷物進(jìn)口量超過谷物出口量，其他年份中國都是谷物凈輸出國，參見表1。中國谷物的進(jìn)出口量，相對全國總產(chǎn)量而言份額很小。以谷物凈出口量最大的2003年為例，凈出口量僅占當(dāng)年產(chǎn)量的5.3%左右；而谷物出現(xiàn)凈進(jìn)口的2004年，凈進(jìn)口量也只占當(dāng)年谷物產(chǎn)量的1.2%。由此可見目前中國的谷物自給率較高，產(chǎn)需基本平衡，既不能向國外大量出口，也不需要大量進(jìn)口。

但是中國糧食安全隱患仍明顯存在，未來中國耕地還將有所減少，而糧食需求仍將急劇增加。首先，我國人口基數(shù)大，人口總量仍在不斷增長。其次，雖然居民的飲食習(xí)慣逐漸改變，食物構(gòu)成有所變化，直接食用的糧食需求下降，但肉類需求快速上升導(dǎo)致飼料糧需求不斷增加，因而糧食總需求量仍將持續(xù)增長。再次，糧食作為現(xiàn)代工業(yè)重要原材料的地位正在不斷強化。本輪國際糧價上漲的最主要原因，即在于以能源替代為代表的新的糧食需求急劇膨脹。這對于中國這樣一個資源匱乏同時又嚴(yán)重依賴原材料大量投入的新興工業(yè)化國家而言，意味著未來糧食需求會急劇增加。

3.大城市糧食安全前景堪憂。對于東南沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的許多大城市而言，糧食供需嚴(yán)重失衡。以上海為例，作為中國人口最多的城市，糧食需求總量規(guī)模非常大。2005年上海常住人口為1778.42萬人，其中農(nóng)村人口338.18萬人，按城市人口每年人均消費糧食59.5公斤，農(nóng)村人口每年人均消費糧食146.16公斤計算共需要糧食約13.5億公斤，而上海當(dāng)年的糧食產(chǎn)量僅10.5億公斤。而且上海還有大量以糧食為原料的下游產(chǎn)業(yè)和企業(yè)，糧食總需求量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出總產(chǎn)量，必須從其他地區(qū)和國家購買。

在國際糧食供應(yīng)緊張，國內(nèi)糧食安全壓力加重的背景下，上海等大城市地區(qū)不可能完全依靠外部大市場和大流通來保證本地糧食供給安全，而是必須確保一定的糧食自給率，以避免出現(xiàn)嚴(yán)重的糧食危機。對于上海等地區(qū)而言，實現(xiàn)糧食安全最關(guān)鍵的節(jié)點即在于保護(hù)糧食生產(chǎn)的載體——耕地，確保一定的耕地保有量并提高耕地質(zhì)量。中國經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)在耕地保護(hù)方面所面臨的問題都比較類似，而上海市是其中最為突出的，因此，本文以上海為例進(jìn)行探討。

二、耕地保護(hù)的困境——以上海為例

中國絕大多數(shù)地區(qū)都存在人多地少的矛盾。以上海為例，2005年按戶籍人口計算，上海的人均耕地面積僅0.0174公頃，只相當(dāng)于聯(lián)合國糧農(nóng)組織確定的人均0.053公頃的警戒線的1/3，而耕地數(shù)量和質(zhì)量安全的前景不容樂觀。

1.耕地面積逐年減少。隨著經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展、城鎮(zhèn)化建設(shè)的迅速推進(jìn)，上海全市耕地面積連年持續(xù)減少。1995年上海的耕地面積為29萬公頃，2005年降至23.73萬公頃，減少近18.17%。同期上海的戶籍人口從1995年的1301.37萬人增加到2005年的1360.26萬人，增加近4.5%。1995年上海糧食播種面積為34.4萬公頃，2005年降至16.61萬公頃，下降近51.7%，同期降幅超過耕地，如圖3所示。

伴隨著上海市經(jīng)濟(jì)的高速增長和城市化的不斷推進(jìn)，無論是城市用地規(guī)模擴張、城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、各類園區(qū)或功能區(qū)建設(shè)，還是改善居住條件、增建綠化，甚至是產(chǎn)業(yè)空間布局的擴散調(diào)整等等，對土地的需求都在不斷增加，耕地保護(hù)壓力日益增大。同時，農(nóng)業(yè)內(nèi)部產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化，如根據(jù)比較效益的差異，農(nóng)民放棄收益率低的糧食作物而進(jìn)行蔬菜瓜果、花卉苗木等經(jīng)濟(jì)作物種植，造成糧食播種面積下降。

2.耕地后備資源嚴(yán)重不足。目前上海市的土地利用率幾乎接近100%，只有部分不太適宜種植的灘涂區(qū)域還沒有利用，耕地后備資源嚴(yán)重不足。多年來上海市主要是依靠海涂圍墾來增加耕地，但是從生態(tài)平衡的角度考慮，進(jìn)行大規(guī)模的灘涂開發(fā)會造成濕地水文狀況的變化，并由此“引發(fā)濕地植被演替和鳥類生態(tài)的更替，對相關(guān)區(qū)域的生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)帶來不可預(yù)見的危害。”

另外，隨著大型水利工程的實施，以及1998年洪災(zāi)后在長江上游地區(qū)實施的植被恢復(fù)、控制水土流失的長江流域生態(tài)恢復(fù)工程，長江河口地區(qū)的泥沙的來源量已明顯減少，灘涂的淤漲速度也因此放慢，難以滿足快速增長的經(jīng)濟(jì)需求。

3.耕地整體質(zhì)量有所下降。在城市開發(fā)建設(shè)的過程中，建設(shè)占用的耕地多為優(yōu)質(zhì)良田。為實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡，上海市主要依靠在崇明島圍灘造地來彌補。但是新圍墾出的耕地耕作條件差，土壤含鹽堿量高，土壤脫鹽、脫鈣的過程較長，質(zhì)量遠(yuǎn)不及被占用的耕地。同等生產(chǎn)條件下新圍墾耕地的產(chǎn)量只有熟地的1/3左右，必須經(jīng)過多年的改造，投入比較多的精力和財力，其生產(chǎn)能力才能達(dá)到或接近熟地。

同時，由于長期忽視有機肥的施用，現(xiàn)有耕地的土壤質(zhì)量有所降低。以上海市金山區(qū)為例，“曾建立64個土壤養(yǎng)分檢測點，分析樣本后發(fā)現(xiàn)土壤中有機質(zhì)、速效磷、速效鉀的含量與第二次土壤普查時期（1980年）相比均有所下降，其中速效磷、速效鉀的下降趨勢較為明顯。上世紀(jì)80年代初金山區(qū)耕地有機肥年使用量在2500千克/畝左右，而進(jìn)入上世紀(jì)90年代以后，有機肥使用量急劇減少，近兩年已下降到平均100千克/畝左右”，而化肥使用又以偏施氮肥為主，磷肥僅在夏熟作物上使用，鉀肥則很少使用，造成土壤中磷、鉀元素大量虧空，導(dǎo)致土壤中磷、鉀含量減少。耕地質(zhì)量的下降對提高糧食單產(chǎn)非常不利，也影響糧食產(chǎn)量增長的潛力。

4.耕地污染不容樂觀。目前，上海的土地污染特別是耕地污染情況不容樂觀。上海的耕地污染主要來自三個方面：首先是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)本身，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程大量使用化肥、農(nóng)藥和農(nóng)膜，都會導(dǎo)致許多不可降解和難降解的有機化學(xué)物在土壤中累積，造成巨大污染。就總量而言，上海市化肥和農(nóng)藥的使用量比2000年有所減少，但農(nóng)用塑料薄膜使用量卻有所增加（參見表2）。從單位面積上來看，化肥和農(nóng)藥的使用量較大。2005年上海市化肥施用量高達(dá)174千克/畝，而按照折純量計算也高達(dá)40.57千克/畝；農(nóng)藥施用量高達(dá)2.35千克/畝。化肥的利用率平均約為40%，大量未被吸收的化肥和農(nóng)藥逸失到大氣或從排水溝渠流失，造成土壤、水和空氣的污染。而殘留在土壤中的農(nóng)膜不易分解，妨礙作物根系對水的吸收，而且殘膜在漫長的分解過程中會不斷析出鉛、錫、脂類化合物，進(jìn)一步造成土壤污染。

其次，部分工業(yè)企業(yè)排出的廢水、廢氣、廢渣處理不徹底或未經(jīng)處理就排往河流，或堆放在周邊地區(qū)，對周圍的耕地造成直接或間接污染。

再次，隨著農(nóng)村生活水平的提高，農(nóng)村人均生活垃圾廢物排放量進(jìn)一步增加，而農(nóng)村目前又缺乏足夠的相關(guān)處理設(shè)施。沒有經(jīng)過任何處理的生活垃圾客觀上也導(dǎo)致了農(nóng)村耕地的污染。

長此以往，污染物在土壤中大量殘留，直接影響土壤的理化結(jié)構(gòu)和功能，降低耕地生產(chǎn)力，影響作物生長，造成農(nóng)作物減產(chǎn)和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量下降，進(jìn)一步加劇了糧食安全風(fēng)險。

三、確保糧食安全的耕地保護(hù)對策與措施

未來我國糧食安全壓力還將增大，2008年7月2日國務(wù)院常務(wù)會議原則通過了《國家糧食安全中長期規(guī)劃綱要》，提出將我國糧食自給率穩(wěn)定在95％以上。在此背景下，各地區(qū)必須采取更加有效的措施進(jìn)行耕地保護(hù)，同時有條件的地區(qū)也應(yīng)積極拓展增量，努力提高耕地質(zhì)量和產(chǎn)出績效，為實現(xiàn)區(qū)域糧食與主要農(nóng)產(chǎn)品供給安全，以及社會經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展提供有力保障。

1.有效保護(hù)耕地存量資源。不斷完善耕地保護(hù)制度，采取更加有效的措施遏制耕地資源銳減的勢頭。一是由國家權(quán)威機構(gòu)對各區(qū)域耕地資源現(xiàn)狀進(jìn)行詳查，根據(jù)人口規(guī)模預(yù)測和糧食及主要農(nóng)產(chǎn)品自給率底線確定最低耕地保有量，實地落實基本農(nóng)田的位置和范圍。二是根據(jù)新的社會經(jīng)濟(jì)形勢和土地利用現(xiàn)狀，重新編制或修訂區(qū)域的土地利用總體規(guī)劃，制定更加詳細(xì)的利用和保護(hù)規(guī)則，并高度重視與相關(guān)規(guī)劃的銜接，提高耕地保護(hù)實效。三是建立耕地保護(hù)主要黨政領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制，將耕地保護(hù)成效作為衡量政績的重要指標(biāo)，定期進(jìn)行耕地核查，嚴(yán)控違法違規(guī)的耕地占用行為。四是借鑒發(fā)達(dá)國家耕地保護(hù)的成功經(jīng)驗，完善耕地保護(hù)的主要政策法規(guī)，對耕地保護(hù)提出更加具體明確的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)、要求和懲戒措施，加重懲戒力度，保證耕地審批及使用合法、公開、透明，違規(guī)處理嚴(yán)格、公正。加強輿論引導(dǎo)，強化農(nóng)地所有者的耕地保護(hù)法律意識，以及公眾對耕地保護(hù)重要性的認(rèn)識和參與監(jiān)督的能力。五是提高耕地征用補償標(biāo)準(zhǔn)，除一次性的經(jīng)濟(jì)補償外，還應(yīng)幫助失地農(nóng)民繳納一定額度的社會保險金，解決長期的生活保障問題，并增加吸納就業(yè)，給予非農(nóng)就業(yè)培訓(xùn)補助等其他附加條件，提高耕地占用成本，體現(xiàn)耕地的稀缺性，減少盲目占地行為。六是倡導(dǎo)集約節(jié)約用地，無論是城鎮(zhèn)建設(shè)、園區(qū)建設(shè)還是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，都應(yīng)更加重視內(nèi)涵和功能建設(shè)，提高土地集約利用水平，避免盲目求大，浪費土地。七是建立健全生態(tài)補償機制，明確農(nóng)田作為濕地或開敞空間在區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)中的重要作用，給予適當(dāng)?shù)纳鷳B(tài)補償金，對耕地保護(hù)效果好的區(qū)域予以有力的獎勵和發(fā)展扶持措施。

2.合理開拓耕地增量資源。一是全面清查、核減和撤銷不合理的開發(fā)區(qū)，將退出的土地進(jìn)行復(fù)墾。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)開發(fā)區(qū)數(shù)量普遍較多，面積較大。以上海市為例，除外高橋保稅區(qū)、金橋出口加工區(qū)等五個國家級開發(fā)區(qū)以外，每個區(qū)縣都有各自的市級工業(yè)區(qū)，此外，還有多個區(qū)級工業(yè)區(qū)和鎮(zhèn)級工業(yè)區(qū)。通過全面核查、撤銷和復(fù)墾，可增加耕地數(shù)量。用地規(guī)模并不是開發(fā)區(qū)產(chǎn)出規(guī)模的重要影響因素，未來應(yīng)通過其他產(chǎn)業(yè)政策機制調(diào)整提高效益和競爭力，其規(guī)模須加以控制從而節(jié)約用地。同時繼續(xù)完善城市土地儲備制度，對征而未用的土地進(jìn)行復(fù)墾。二是進(jìn)行適度的自然村歸并和土地整理。我國農(nóng)村地區(qū)的自然村規(guī)模普遍較小，分布比較松散，戶均宅基地面積較大。隨著城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，大量農(nóng)村人口進(jìn)入城鎮(zhèn)工作、居住，但農(nóng)村宅基地仍然保留，出現(xiàn)較多空置房屋，甚至形成空心村，造成較為嚴(yán)重的土地閑置浪費現(xiàn)象。現(xiàn)階段可結(jié)合社會主義新農(nóng)村建設(shè)，推進(jìn)人口向集鎮(zhèn)集中，對過于分散，已不適應(yīng)新的生產(chǎn)生活形勢要求，或進(jìn)城務(wù)工人口集中的自然村進(jìn)行歸并，對在城鎮(zhèn)有穩(wěn)定工作和住所的居民宅基地以置換、回購或其他有效途徑實現(xiàn)退宅還田。三是經(jīng)權(quán)威機構(gòu)進(jìn)行科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)沫h(huán)境影響評價后，進(jìn)行適度的土地開發(fā)，保證一定數(shù)量的新增耕地資源。

3.全面恢復(fù)提高耕地質(zhì)量。一是在工業(yè)園區(qū)、小城鎮(zhèn)和畜禽養(yǎng)殖場加快排污設(shè)施建設(shè)，加強對工業(yè)企業(yè)和畜禽養(yǎng)殖場“三廢”排放的監(jiān)督和管理；鼓勵并推廣診斷型農(nóng)業(yè)，通過測土配方施肥和專家診斷，科學(xué)確定化肥農(nóng)藥的使用量，可避免不合理的施用；結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)盡快完善農(nóng)村環(huán)衛(wèi)體系建設(shè)，解決農(nóng)村生活垃圾亂推放的問題，通過多種措施從源頭上防控耕地污染。二是對受污染的耕地進(jìn)行土壤無害化處理，提高農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量，保證農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全。三是鼓勵通過種植綠肥，施用有機肥，適度休耕，科學(xué)調(diào)節(jié)茬口等多種措施實現(xiàn)地力的恢復(fù)和提升，保證可持續(xù)的生產(chǎn)能力。四是加大中低產(chǎn)田改造力度，通過多種措施對區(qū)域內(nèi)中低產(chǎn)田形成的主要障礙性因素進(jìn)行綜合治理，全面提高糧食產(chǎn)量和質(zhì)量。

4.努力提升耕地產(chǎn)出績效。一是更加重視農(nóng)業(yè)科研投入和農(nóng)業(yè)科技成果的轉(zhuǎn)化與推廣，通過整合本地農(nóng)業(yè)科研院校、機構(gòu)及政府直屬的農(nóng)技推廣服務(wù)單位等相關(guān)的科研力量和資源，重點進(jìn)行區(qū)域內(nèi)土壤改良、良種繁育等方面的研究、實驗和推廣，以科技上的突破和創(chuàng)新提高產(chǎn)出能力和農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)。二是繼續(xù)加強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，大幅提高設(shè)施糧田、高產(chǎn)糧田比重，增強抗自然風(fēng)險的能力，實現(xiàn)糧食穩(wěn)產(chǎn)、增產(chǎn)。三是全面放開糧食價格，提高種糧者的成本收益率，對本區(qū)域承擔(dān)主要糧食生產(chǎn)任務(wù)的區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村莊提高糧食直補、良種補貼、農(nóng)機購置補貼、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料綜合補貼等的補貼標(biāo)準(zhǔn)，通過綜合措施提高種糧農(nóng)戶，尤其是專業(yè)大戶、企業(yè)或農(nóng)場的種糧積極性，研究制定有效的扶持政策鼓勵糧食規(guī)模化、專業(yè)化生產(chǎn)，提高勞動生產(chǎn)率和盈利空間。四是將稻田等農(nóng)地納入?yún)^(qū)域生態(tài)系統(tǒng)規(guī)劃中來，使之與生態(tài)林地、水系有機結(jié)合，共同構(gòu)筑更加高效的生態(tài)保障空間，在發(fā)揮耕地生產(chǎn)經(jīng)濟(jì)功能的同時，更好地發(fā)揮生態(tài)調(diào)節(jié)功能。

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（作者單位：華東師范大學(xué)地理系 上海 200062；上海社會科學(xué)院咨詢中心，上海 200020）

（責(zé)編：若佳）