高校債務形成的原因、特點與對策

許青云

摘要：1999年高等教育規模擴招之后，高校貸款形成了巨額的債務，有直接和間接原因。其特點債務數額大，債務結構不合理，存在一定數量的隱性負債，因此，導致了一系列問題。化解高校巨額貸款負債的對策有三個方面：靠政府發揮主導作用，一方面增加投入，另一方面盤活現有資源；靠高校自身加強管理，增收節支；靠政府、高校、銀行的共同協商，一方面緩解高校還貸壓力，另一方面維持三方信譽，營造銀校間良好合作環境。

關鍵詞：高等學校；債務；對策

中圖分類號：G40－054文獻標識碼：A文章編號：1672－4038(2009)03－0010－04

聯合國教科文組織在一份題為《世界高等教育發展與趨勢》的綜合報告中指出，中國高等學校在校生人數在過去非常短的時間里翻了一番，高等教育規模躍居世界第一。毋庸置疑，“十五”期間確實是建國以來中國高等教育發展速度最快的時期。2005年高等教育在校生規模已超過2500萬人，2007年在校生規模達到2700萬人，高等教育毛入學率達到23％，跨入了國際公認的高等教育大眾化階段。但與此同時，中國的許多高校也成為銀行的“債務人”。據中國社會科學院發布的《2006年：中國社會形勢分析與預測》顯示，2005年以前，我國公辦高校向銀行貸款總額達1500－2000億元，幾乎所有的高校都有貸款，巨額的貸款負債已成為高校沉重的負擔，并引起了社會各界的廣泛關注。

一、高校債務形成的原因、背景

銀行貸款，作為我國高校進行籌資的手段之一，是隨著我國高校籌資體制變遷，逐步納入到政策允許范圍之內的。1999年高等教育大規模擴招，面臨著教育教學資源嚴重不足的局面，通過銀行貸款來進行籌資，進行校園開發建設，成為眾多高校的普遍選擇。當時，國有商業銀行一方面在商業化改革的過程中增強了經營意識和風險意識，不再盲目向企業發放貸款；另一方面受有效需求不足的影響，陷入了信貸資金庫存巨大的窘境。而此時的政府正在實施新一輪的積極的財政政策，高等教育被納入財政投入擴大內需的重點領域，成為國家經濟政策的組成部分。在國家政策的鼓勵、支持下，銀行與學校雙方建立起了積極的銀校合作，開始了中國高校大規模貸款辦學的歷史。

1直接成因——供需失衡

從需求方面來看，自1999年以來高校在國家政策導向下實行大規模擴招，隨之而來的是基礎教育設施等辦學規模的不斷擴大，教育資金需求量急劇增長。而在供給方面，國家財政對高校的投入增長緩慢，盡管1992年國務院提出，到2000年公共教育經費占GDP百分比的比例不低于4％，1993年“中國教育改革和發展綱要”也寫入了這一目標，然而實際卻一直徘徊在3％以下，至今還未達到4％的目標，此外學費收入也有限，這些供給無法滿足高等教育跨越式發展。供需的嚴重失衡，使得高校不得不尋求銀行貸款來彌補擴建過程中的資金缺口。

2間接成因——三方失控

高校的財務預算缺乏軟約束。一直以來，一些高校沒有形成公布財務狀況的行為習慣，其資金約束幾乎完全不透明，資金的使用權缺少監督，加上高校領導在開支上缺少成本意識，使得高校貸款資金的使用缺少計劃、論證，有的甚至主觀臆斷，胡支亂花、鋪張浪費。而政府在高校貸款的申請和使用上缺少相對完善的監督機制，在評估體系方面也不健全，給高校造成一種“政府買單”的依賴心理。而銀行則認為，作為事業單位的高校，無論怎樣貸款都會有政府托底，絕對安全，因此預警監控乏力。三方失控致使高校貸款本息越滾越大，債務規模不斷累積，造成債務危機，遠遠超出自身的償還能力。

二、高校債務的特點、問題

隨著1999年國家高校擴招政策的實行，各地高校紛紛擴建，大學城更是雨后春筍。由于部分高校在學校建設上缺乏戰略性規劃，缺乏對銀行貸款風險的識別、評估以及應對措施，造成高校債務債臺高筑。加之近年來銀行對高校貸款嚴格控制，大多數高校與銀行之間斷鏈，已影響到正常的教育、科研工作，其特點：

1債務數額大

據廈門大學教授鄔大光一項調研表明，公辦高校貸款規模高達2000-2500億元。河南省教育廳調查報告顯示，高校擴招以來貸款金額達到233億元。另外，2007－2010年高校貸款需求量為112億元，其中新增貸款規模27億元，置換貸款需求85億元，高校貸款存量之大，全省33所普通本科院校，債務發展到校校都有貸款，平均每校債務超過1億元以上，已遠遠超過多數高校的還債能力和風險抵御能力。

2，債務結構不合理

債務的主要形式是商業銀行貸款，并且很多地方高校的債務為商業銀行短期貸款。河南省教育廳調查顯示，5年內的短期貸款85.5億元，占貸款總額的64％，其中1－3年的短期貸款63.1億元，占貸款總額的47.2％。某一省屬高校貸款1.3億元，其中1.1億元為信用社貸款，貸款期為1年，利率超過10％以上。貸款期短，勢必使高校的資金籌措更加困難。

3存在一定數量的隱性負債

學校負債同企業負債的概念應該是相同的。負債形式主要有顯性負債和隱性負債兩大類。隱性負債是指表面上學校不將其列入債務，但卻存在一種債務關系。其典型形式就是工程款未付款，一些在建項目是基建單位先墊付的資金，幾乎所有高校都有工程未付資金。河南省屬某一高校實際總債務2.7億元，其中未付工程款達8000多萬元，而高校自身在項目建設時并不視為債務。另外一種形式是校內集資，多是從教職工那里通過“高息攬儲”得到的，利息超過銀行貸款基準率，達到7％以上。據河南省教育廳2006年10月調查顯示，省教育廳直供的33所高校向校內教職工借款額為12億元，涉及約1.3萬名教職工。還有比如學校推遲發放或集中在后期發放教職工福利津貼，尤其是國家允許發放但要用學校自有資金解決的部分津貼，當然也包括引進人才時承諾的各種待遇在服務期內分年度兌現，諸如此類的問題和矛盾一觸即發。

4近期還款壓力大

據河南省教育廳調查報告顯示，2007年、2008年到期貸款金額分別為48.6億元、19.4億元，兩年到期貸款金額之和占貸款總額的50％，別外貸款擔保形式，除企業擔保外，河南高校貸款有82.6億元通過收費抵押，一旦資金鏈條斷裂，很難確保學校正常運轉和學校穩定，甚至引發社會的不穩定。

由于高校債務金額大，負債形式單一而且存在一定數量的隱性債務，因此導致一系列的問題。主要有三個方面：一是導致發展戰略雷同，學科專業雷同，千校一面。其背后的原因主要是債務壓力大。而銀行等金融機構之所以愿意為高校貸款，是因為對高校還款能力的預期，而這種預期建立在對未來學費收入的多少上，而學費多少又取決于招生數量的多少，招生數量又取決于

學校學科專業的多少。因此，各個地方高校基本上都有七、八個學科門類，30多個專業，自然就會出現學科雷同、專業雷同、千校一面的問題。二是迫使大學朝著偏離自身使命的方向發展。蔡元培先生認為，“教育是幫助被教育的人，給他能發展自己的能力，完成他的人格與人類文化上能盡一分子的責任。”因此，大學的使命是要把人培養成自由人或完整的人，是要把人培養成人性的守護者、未來社會的領導者。⑤而巨額債務，則迫使一些地方高校偏離自身使命，朝著“創收”的方面發展。隨著學校擴招，一些地方大量舉債，陸續興建了一批大學城，而這些大都是以學費收入作為抵押的。這些債務的相當部分勢必會轉換到收費上，導致學校更加朝著“創收”方面發展，三是可能形成個別學校資金鏈條的斷裂，進而引發社會問題。從2005年起，國家審計署在連續兩年的審計報告中都對高校債務風險提出警示。針對擴招問題，教育部出臺了三限政策(限人數，限錢數、限分數)。由于學費是學校擴建的一項資金來源，也是償還貸款利息的來源，因而招生規模控制后的高校資金鏈必然緊張。加之，地方高校資金來源的單一性，這樣就隱含著巨大的風險。比如河南某高校貸款金額1.3億元，貸款期為一年，利率10％左右；從教職工中借款5000萬元，利率7％，兩項相加年利息支出1650萬元。應付工程建設資金8000多萬元。每年財政撥款不足2000萬元，事業費收入6000多萬元，保證人員工資和公用經費需6000萬元，貸款本金償還談何容易，這種局面已經導致學校財務危機。另外學校學費收入主要在每年9月份，這樣的資金流與企業相比就非常特殊，一旦在全年的某個時間出現資金周轉困難，很難說不會出現資金鏈條斷裂的可能。

三、化解高校巨額債務的對策

高校巨額貸款負債的化解，一靠政府，二靠高校自身，三靠政府、高校、銀行的共同協商。靠政府發揮主導作用，一方面加大投入，另一方面是盤活現有資源；靠高校自身增收節支，積極應對；靠政府、高校和銀行的共同協商，一方面化解高校還貸壓力，另一方面維持三方信譽。

1政府層面發揮主導作用

一是政府承擔還貸主要責任。高校擴招是黨中央、國務院作出的重大決策，適應擴招需要，提供必要的教學、生活、科研基本條件，也是必須的。從河南高等教育發展來看，1998年普通高等教育招生5.02萬人，在校生14.64萬人，2007年普通高等教育招生達到35萬多人，在校生195.4萬人，普通高校校均在校生規模達到1.29萬人。每萬人中高等教育在校生達到111人，高等教育毛入學率達到19.68％，實現了由精英教育到大眾化教育的跨越，為中原崛起做出了積極貢獻。據省教育廳初步統計，截止2007年高等學校的欠款金額還有131億元左右，僅校園占地、校舍、儀器設備、圖書等新增國有資產400億元左右。根據《高等教育法》規定：“國家建立以財政撥款為主，其他多種渠道籌措高等教育經費為輔的體制，使高等教育事業的發展同經濟、社會發展的水平相適應。”顯然財政撥款應該是高等教育事業發展的主渠道。從以上分析看出，地方高校的債務壓力也應該由政府承擔還貸主要責任。應該看出高校擴招不僅使廣大人民群眾受到了高等教育，素質大大提高，而且增加了國有資產，壯大了經濟實力。事實上部分省份已經采取措施化解高校負債問題。比如江蘇省政府與各高校簽訂了相關責任書，用5年時間有效減輕高校債務，政府拿出30－40億元，另外政府通過資金運作籌集30－40億元，余下部分由高校自己承擔。浙江省政府已拿出40億元，償還大學貸款利息。

二是通過政策性金融手段，形成支持高校發展的長效機制。政策性金融是國家運用“看得見的手”對市場進行干預的一種方式，在其運行機制中，既有資金來源方面財政無償撥付性質，又有資金運用方面銀行有償借貸的性質。高等教育顯然會促進經濟的發展，并起先導性、全局性和基礎性的作用，因而政策性金融機構有理由予以支持。具體支持方式將各個地方高校的商業銀行貸款轉為政策性貸款，由銀行接手。并將現在地方高校的短期貸款調整為8－15年為期的貸款，以便給地方高校一個喘息的機會，儲備發展的后勁。

三是政府繼續出臺和實施土地置換政策，允許校區置換。對于高校而言，高校通過校區土地置換，不但可以獲得置換收益，將其全部用于新校區建設，使高校規模擴大，而且還可以化解高校貸款負債。目前在河南、遼寧、浙江等省份高校已成功置換。實踐證明，校區置換是高校籌集資金建設新校區發展和化解高校貸款負債的重大舉措。

四是政府制定優惠政策，吸收民間資本介入。建立新型的股份制高校。全國政協常委、蘇州市副市長朱永新建議政府大力發展民辦高等教育，讓民間資本進入，對部分負債嚴重，無力償還貸款的學校，可以采取“債(貸)轉股”的形式，用優惠的政策鼓勵民間資本介入，建立新型的股份制高校。這一建議拓寬了解決高校巨額負債問題的思維，為尋求更好的解決辦法提供了借鑒和思考。

2學校層面加強管理，增收節支，全面提高辦學效益

一是樹立投資管理觀念，盤活現有資產，厲行節約。高等教育法規定，高等學校應當依法建立健全財務管理制度，合理使用，嚴格管理教育經費，提高教育投資效益。前幾年部分高校缺乏科學的規劃和民主決策程序，對貸款項目和額度缺乏嚴格、科學的可行性論證，存在著盲目攀比、重復建設、資產重復購置、浪費嚴重現象。要充分認識銀行貸款的性質，增強風險防范意識和責任意識。高校作為貸款主體，要增強償還貸款意識，學校貸款既不能超過學校償還能力，又不能影響學校正常運轉，應根據事業發展需要和學校實際償還能力確定貸款項目和適當的貸款額度。要切實加強財務管理，挖掘內部潛力，整合現有資源，合理調度資金，通過自有資金的有效運作來減少貸款額度，降低貸款成本。同時，要加強對應收款項的到賬率，做好應收未收學費、助學貸款工作，提高學費到帳率。

二是建立科學的貸款資金控制制度，保證貸款資金專款專用的原則。根據項目需求計劃，優化貸款結構，制定切實可行的還款計劃和保障措施，建立貸款預警提示制度和內部監督控制制度，定期對貸款規模及使用情況進行分析和評價。一是達到預警線，應立即采取風險應對措施，以達到降低貸款資金成本和降低財務風險目的。同時，充分發揮審計、監察、工會等部門的監督作用，監督信貸資金是否用于解決制約高校當前和未來事業發展的關鍵問題，是否用于高校事業發展有重大影響的項目，禁止信貸資金改變用途用來平衡預算，以抵補日常經費開支和還舊債等問題，保證貸款資金的專款專用。

三是積極拓寬籌資渠道，擴大自有資金積累，確保償債能力。除積極爭取政府撥款，獲取政府貼息外，要樹立良好的社會形象，鼓勵和吸引企業和個人捐資助學。通過合作共建、后勤社會化等方式吸引社會資本投入學校。還可以通過信托投資方式向職工籌集資金，以緩解高校資金緊張，滿足高校后續建設的需要。

四是制訂切實可行的還貸計劃，營造銀校之間良性合作的環境。比較而言，教育投入具有風險小、收益高的特點，出現了一段時間內高校與銀行之間的“密月期”。要保持與銀行之間良性合作關系，維持“雙贏”局面，就要由政府提供制度保證，重新界定高校這類組織的貸款期限和利率。

3政府、高校和銀行三方協商，修改債務條件和債務重組，化解高校巨額貸款債務

一是高校的巨額貸款負債涉及到政府、高校和銀行三方的利益，可采取修改債務條件的方式來解決高校的負債問題。具體采取什么方式，可以協商。修改債務具體條件可以考慮延長還款期限，降低貸款利息等。二是以空間換時間的債務重組。“空間”指高校老校區，“時間”是指把老校區騰出來用于商業開發，未來有升值空間，其土地出讓金作為未來還款來源，銀行可以進行提前貸款。在重組方案中，可以協議商定將來銀行發放貸款，政府負債土地轉性，轉性后的出讓收入，優先用于償還貸款。在債務重組時，將所有債權人集合在一起組成一個銀團，采用以空間換時間的債務重組方案，解決高校融資條件和解決剩余資金缺口。這一重組成功案例，在江蘇大學7億元債務化解中得到了實現，且其模式的推廣有一定的操作空間。