西方政府管理高等教育公共資源的職能定位

李文良

摘要：根據(jù)公共選擇理論，西方高等教育公共資源屬于準(zhǔn)公共物品，同時(shí)具有公共物品和私人物品的特性。這種屬性決定了西方政府管理高等教育公共資源的職能為提供資金保障、提供法律支撐、推進(jìn)市場(chǎng)化改革、擴(kuò)大高校自主權(quán)，以便增強(qiáng)高等教育公共資源的公平性、法制性、靈活性和自主性。

關(guān)鍵詞：西方政府；高等教育；公共資源；管理

中圖分類(lèi)號(hào)：G462文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1672－4038(2009)03－0092－04

公共選擇理論又被稱(chēng)為“新政治經(jīng)濟(jì)學(xué)”。它以經(jīng)濟(jì)學(xué)的方法來(lái)分析行政學(xué)問(wèn)題，主要關(guān)注公共物品的選擇機(jī)制。美國(guó)著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家保羅·A·薩繆爾森指出：“公共物品是這樣一些產(chǎn)品。不論每個(gè)人是否愿意購(gòu)買(mǎi)它們，它們帶來(lái)的好處不可分開(kāi)地散布到整個(gè)社區(qū)里。相比之下，私人物品是這樣一些產(chǎn)品，它們能分割開(kāi)來(lái)并可分別地提供給不同的個(gè)人，也不帶給他人外部的收益或成本。公共物品的有效率的供給通常需要政府行動(dòng)，而私人物品則可以通過(guò)市場(chǎng)有效率地加以分配。”根據(jù)公共選擇理論，社會(huì)產(chǎn)品可分為公共物品、私人物品和準(zhǔn)公共物品。公共物品具有效用的不可分割性、消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性和受益的非排他性，私人物品具有與公共物品相反的特性，而準(zhǔn)公共物品兼有二者的性質(zhì)。

按照公共選擇理論，我們把西方高等教育公共資源歸于準(zhǔn)公共物品之列。第一，從效用層面上看。一方面，高等教育公共資源是向整個(gè)社會(huì)共同提供的，具有共同受益或聯(lián)合消費(fèi)的特點(diǎn)。其效用為整個(gè)社會(huì)的成員所共享，而不能將其分割為若干部分、分別歸屬于某些個(gè)人。因此，它具有公共物品的特性，即效用上具有不可分割性。另一方面，在西方社會(huì)，高等教育公共資源的一部分收益又被受教育者個(gè)人享用。這就意味著，它在一定條件下可以被分割為許多能夠買(mǎi)賣(mài)的單位，而且其效用只對(duì)為其付款的人提供，即誰(shuí)付款、誰(shuí)受益。因此，高等教育公共資源又具有私人物品的特征，即效用的可分割性。第二，從消費(fèi)層面上看。社會(huì)成員享有受高等教育的權(quán)利，是西方國(guó)家憲法和法律確保的公民權(quán)利。即某一個(gè)人對(duì)高等教育公共資源的享用，不排斥、不妨礙其他人同時(shí)享用，也不會(huì)因此而減少其他人享用該種公共資源的數(shù)量或質(zhì)量。就是說(shuō)，增加一個(gè)消費(fèi)者的邊際成本等于零。因此，高等教育公共資源具有公共物品的特征，即消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性。同時(shí)，在現(xiàn)實(shí)西方國(guó)家中，由于受到政府財(cái)力等其他條件的限制，高等教育公共資源又屬于稀缺資源，一個(gè)人對(duì)某一數(shù)量的高等教育公共資源的享用，實(shí)際上就排除了其他人同時(shí)享用。其他人要享用，就得另行購(gòu)買(mǎi)，其邊際成本就不為零。因此，高等教育公共資源又具有私人物品的性質(zhì)，即在一定程度上具有消費(fèi)上的競(jìng)爭(zhēng)性。第三，從受益層面上看。一方面，高等教育體系一旦形成，就為社會(huì)提供高等教育服務(wù)。要想排除任何一個(gè)生活在該國(guó)的人享受高等教育，是非常困難的。即使拒絕為高等教育費(fèi)用納稅的人，也仍然處在國(guó)家高等教育體系所提供的服務(wù)范圍之內(nèi)。因此，高等教育資源具有受益的非排他性，屬于公共物品范圍。另一方面，在西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，高等教育體系又只能為購(gòu)買(mǎi)了高等教育公共資源的那些人所享用。從這個(gè)層面上看，高等教育公共資源又是受益上具有排他性的產(chǎn)品，屬于私人物品。

由此可見(jiàn)。我們根據(jù)公共選擇理論把西方高等教育公共資源定位于準(zhǔn)公共物品之列，決定了西方政府在管理高等教育公共資源過(guò)程中具有以下四個(gè)方面的職能：

一、提供資金保障，促進(jìn)高等教育公共資源的公平性

如上所述，在西方國(guó)家，高等教育公共資源具有公共物品的特性。這就決定了政府在配置高等教育公共資源時(shí)必須遵循公平原則，以確保每一個(gè)社會(huì)成員都有共享高等教育公共資源的權(quán)利。正如美國(guó)學(xué)者阿瑟·奧肯所言：“法律規(guī)定。我們有獲得平等的法律裁決的權(quán)利，有言論自由和宗教信仰的權(quán)利，有選舉權(quán)……還有在公共服務(wù)方面的各種權(quán)利，諸如受警察保護(hù)和享受公共教育的權(quán)利等等。”

其實(shí)，高等教育公共資源的“公平性”主要包括“目的公平”和“手段公平”，二者相互依存、相互作用。前者指西方政府在管理高等教育公共資源時(shí)的價(jià)值取向是整個(gè)社會(huì)成員，而不是個(gè)別人或個(gè)別集團(tuán)。后者指實(shí)現(xiàn)前者的工具選擇。也就是說(shuō)，西方政府在管理高等教育公共資源過(guò)程中不但以公共利益為其價(jià)值取向，還要為盡可能多的社會(huì)成員提供實(shí)現(xiàn)“目的公平”的手段，否則“目的公平”只是空談。因此，本文中的高等教育公共資源公平性特指“手段公平”。

作為準(zhǔn)公共物品，高等教育公共資源具有公共物品的屬性，而“公共物品通常是通過(guò)投票箱在政治上得以實(shí)現(xiàn)其供給，因?yàn)槿藗兺镀睕Q定生產(chǎn)多少公共物品，而不是通過(guò)市場(chǎng)決定公共物品的產(chǎn)量，……。在大部分情況下，政府供給公共物品意味著這些產(chǎn)品是所有人都可以得到的，而不是用于在市場(chǎng)上出售的”。這就是說(shuō)，在西方國(guó)家，高等教育公共資源的數(shù)量多少與質(zhì)量?jī)?yōu)劣很大程度上依賴(lài)于政府公共資金的投人數(shù)量。高等教育公共資源具有公共物品特質(zhì)，也就決定了西方政府一定把為高等教育公共資源發(fā)展提供資金支撐作為其價(jià)值取向。有了這種資金支撐，意味著更多的社會(huì)成員有了共享高等教育公共資源的機(jī)會(huì)、促進(jìn)了高等教育資源的公平性。因?yàn)椋峁┑馁Y金支撐越夯實(shí)、數(shù)量越多，就意味著“手段公平”的實(shí)現(xiàn)概率就越大。進(jìn)而受益于高等教育公共資源的機(jī)會(huì)就越大、受益者就越多。為此，西方政府一直把加大高等教育公共資源的投入為己任。如澳大利亞，1996年的高等教育投資總金額為53565.84萬(wàn)美元(教學(xué)為49196.42萬(wàn)美元，研究為3855.78美元，其他為513.64萬(wàn)美元)；1997年的高等教育投資總金額為54662.66萬(wàn)美元(教學(xué)為50122.35萬(wàn)美元，研究為4149.36萬(wàn)美元，其他為390.95萬(wàn)美元)；1998年的高等教育投資總金額為54034.44萬(wàn)美元(教學(xué)為49213.26萬(wàn)美元，研究為4430.23萬(wàn)美元，其他為390.95萬(wàn)美元)；1999年的高等教育投資總金額為53826.84萬(wàn)美元(教學(xué)為49106.91萬(wàn)美元，研究為4328.98萬(wàn)美元，其他為390.95萬(wàn)美元)；2000年，聯(lián)邦政府的高等教育投資額達(dá)60億澳元。在英國(guó)，高等教育經(jīng)費(fèi)盡管有多種來(lái)源，但英國(guó)政府對(duì)高等教育的投入近些年來(lái)一直占到高等教育總經(jīng)費(fèi)的2/3左右。如1999/2000年度，英國(guó)大學(xué)院校的總收入為127.8億英鎊，其中高等教育撥款委員會(huì)的補(bǔ)助為51.5億英鎊、占總收入的40.3％；研究補(bǔ)助與契約收入19.7億英鎊，占15.4％。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在1997－2006年間，投入教育上的GDP比例已從4.5％提高到5.6％。在美國(guó)，公立高等學(xué)校的經(jīng)費(fèi)相當(dāng)一部分來(lái)自州和地方政府，平均來(lái)看，美國(guó)州和地方政府對(duì)公立高校的投入占公立高校總

經(jīng)費(fèi)收入的40％左右。雖然私立高等學(xué)校的經(jīng)費(fèi)以自籌為主，但也會(huì)得到州和地方政府的資助。一般而言，對(duì)私立高校的投入占私立高校總經(jīng)費(fèi)收入的比例在4％左右。

二、提供法律支撐，增強(qiáng)高等教育公共資源的法制性

西方國(guó)家是法治社會(huì)，依法行政是政府管理社會(huì)公共事務(wù)必須遵守的準(zhǔn)則。作為準(zhǔn)公共物品，高等教育公共資源具有公共物品屬性，如效用的不可分割性、消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性和受益的非排他性。加強(qiáng)高等教育公共資源立法，是確保其擁有公共物品屬性的有效途徑。因此，各國(guó)政府不斷加強(qiáng)高等教育公共資源的立法工作、不斷提升高等教育公共資源的法制性，為高等教育公共資源的發(fā)展提供了依據(jù)和可靠保障。

西方國(guó)家是憲政國(guó)家。各國(guó)憲法是根本大法，是母法，是一切政府行為的最高準(zhǔn)則。西方各國(guó)憲法是西方政府關(guān)于高等教育公共資源法律、法規(guī)的根本依據(jù)，它構(gòu)成了高等教育公共資源立法的母法維度。在憲法之下，各國(guó)都設(shè)有教育基本法。如，日本在1947年3月正式頒布施行了《教育基本法》，法國(guó)于1984年制定了《法國(guó)高等教育法》，英國(guó)1944年通過(guò)了《1944年教育法》。美國(guó)于1965年制定了《高等教育法》并在1968年和1972年對(duì)其加以修正，形成了兩個(gè)修正案。這些高等教育公共資源基本法，對(duì)高等教育的目的、性質(zhì)和原則及其他關(guān)于高等教育公共資源的重大問(wèn)題作出了法律規(guī)定。如《法國(guó)高等教育法》共分6部分69條。第一部分主要規(guī)定了高等教育的涵義、性質(zhì)、任務(wù)以及實(shí)施高等教育的基本原則。第二部分規(guī)定了法國(guó)公共高等教育各階段的入學(xué)資格、培養(yǎng)目標(biāo)及其管理。第三部分規(guī)定了法國(guó)公立高等學(xué)校的法人資格及其權(quán)利義務(wù)、學(xué)校的設(shè)置程序以及不同種類(lèi)公立學(xué)校的管理體制、學(xué)校內(nèi)部各種委員會(huì)的組成與財(cái)務(wù)制度等。第四、第五、第六部分就受教育者、教育人員、中介機(jī)構(gòu)等問(wèn)題作了規(guī)定。由此可見(jiàn)，各國(guó)的教育基本法構(gòu)成了其政府高等教育公共資源立法的基本法維度。

除了有涉及調(diào)整高等教育公共資源重要問(wèn)題的教育基本法之外，西方政府也制定和實(shí)施了其他一系列法律。以此來(lái)規(guī)范高等教育公共資源的配置和發(fā)展。如，美國(guó)的《高等教育設(shè)施法》、《職業(yè)教育法》、《初高等學(xué)校教育法》、《人才發(fā)展培養(yǎng)法》、《國(guó)際教育法》、《職業(yè)教育發(fā)展法》等；日本的《國(guó)立學(xué)校設(shè)置法》、《國(guó)立學(xué)校特別會(huì)計(jì)法》、《學(xué)校教育法》、《大學(xué)設(shè)置基準(zhǔn)》等；澳大利亞的《高等教育財(cái)政法》、《2003高等教育支持法》等。這些法律對(duì)于調(diào)整有關(guān)高等教育公共資源的具體問(wèn)題具有重要作用。這些法律構(gòu)成了西方政府高等教育公共資源立法的普通法維度。為了更好地貫徹執(zhí)行基本法、普通法的有關(guān)規(guī)定，西方政府進(jìn)一步制定和實(shí)施了一系列的條例和細(xì)則。如，日本《關(guān)于國(guó)立大學(xué)評(píng)議會(huì)暫定措施規(guī)則》，美國(guó)《2000年目標(biāo)：美國(guó)教育條例》等。這些條例、細(xì)則，構(gòu)成了西方政府高等教育公共資源立法的法規(guī)維度。

從以上西方政府構(gòu)建高等教育公共資源立法的母法維度、基本法維度、普通法維度和法規(guī)維度來(lái)看，西方政府已經(jīng)構(gòu)建起一個(gè)完整的高等教育公共資源法律體系，為高等教育公共資源的配置和發(fā)展提供了法律支撐。

三、推進(jìn)市場(chǎng)化改革，提升高等教育公共資源的靈活性

如前所述，按照公共選擇理論的觀點(diǎn)，西方高等教育公共資源具有私人物品的特征，即具有效用的可分割性、消費(fèi)的競(jìng)爭(zhēng)性和受益的排他性。為此，與私人物品一樣，它應(yīng)該通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)來(lái)供給。美國(guó)當(dāng)代著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家、芝加哥大學(xué)教授、諾貝爾獎(jiǎng)獲得者弗里德曼被看作是教育市場(chǎng)化的代言人和重要代表人物。1955年，他發(fā)表了《政府在教育中的作用》一文，該論文后收入其1962年出版的《資本主義與自由》一書(shū)中。他認(rèn)為，上個(gè)世紀(jì)后半葉以來(lái)建立起來(lái)的公共教育制度是一種政府的壟斷。要改革這種不合理的高等教育公共資源供給方式，就應(yīng)該在教育領(lǐng)域中引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，在“消費(fèi)者”和“生產(chǎn)者”中形成市場(chǎng)觀念，確定新型的市場(chǎng)交換關(guān)系，進(jìn)而取代免費(fèi)集體服務(wù)和建立起全國(guó)統(tǒng)一的生產(chǎn)者機(jī)構(gòu)市場(chǎng)。哈耶克也認(rèn)為。“不存在用以決定該接受進(jìn)一步教育的所謂公平的教育依據(jù)，不必通過(guò)教育手段對(duì)學(xué)生進(jìn)行選拔。對(duì)學(xué)生進(jìn)行選擇的唯一途徑是競(jìng)爭(zhēng)和市場(chǎng)過(guò)程”。在哈耶克看來(lái)，政府是有限型政府，沒(méi)有為所有有能力接受高等教育的人提供資助的能力，多少人需要接受高等教育完全應(yīng)由市場(chǎng)來(lái)決定，國(guó)家對(duì)教育的投資規(guī)模不應(yīng)該受非經(jīng)濟(jì)的各種社會(huì)因素的影響，而應(yīng)該完全由教育投資的回報(bào)來(lái)決定。另外，英國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家皮科克和懷斯曼也提出了高等教育公共資源市場(chǎng)化的主張。

20世80年代以后，西方政府紛紛接受公共選擇理論的觀點(diǎn)，在西方國(guó)家大力推行高等教育公共資源的市場(chǎng)化改革。在美國(guó)，政府以“擇校”為突破口，開(kāi)始進(jìn)行高等教育公共資源的市場(chǎng)化改革。1986年的全國(guó)州長(zhǎng)協(xié)會(huì)研究報(bào)告《決策之時(shí)》認(rèn)為，家長(zhǎng)擇校的基礎(chǔ)理念在于，學(xué)校無(wú)論公立私立都應(yīng)到教育市場(chǎng)上去自由地為學(xué)生而競(jìng)爭(zhēng)，而家長(zhǎng)則按市場(chǎng)來(lái)決定他們的孩子上哪所學(xué)校。從理論上說(shuō)，擇校會(huì)給家長(zhǎng)以更多的推動(dòng)和責(zé)任，同時(shí)又會(huì)通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)使學(xué)校得到改進(jìn)。擇校計(jì)劃受到里根總統(tǒng)及隨后布什總統(tǒng)的支持。1988年4月，明尼蘇達(dá)成為立法實(shí)施擇校計(jì)劃的第一州。在英國(guó)，撒切爾政府的上臺(tái)，標(biāo)志著英國(guó)高等教育資源市場(chǎng)化的開(kāi)始。英國(guó)政府首先撤消了對(duì)歐共體以外所有大學(xué)生的公共補(bǔ)貼，削減了政府高教經(jīng)營(yíng)撥款15％。1988年通過(guò)的《教育改革法》和1992年通過(guò)的《高等教育改革法》，明確要求英國(guó)教育要轉(zhuǎn)向“完全面向市場(chǎng)的體制”。澳大利亞政府在80年代初也采用市場(chǎng)機(jī)制來(lái)推動(dòng)高等教育資源發(fā)展的政策。

總之，西方政府通過(guò)市場(chǎng)化模式來(lái)改革公立大學(xué)的辦學(xué)體制和模式、削減高教經(jīng)費(fèi)、擴(kuò)大公民的教育選擇權(quán)利、鼓勵(lì)經(jīng)濟(jì)實(shí)體參與學(xué)校教育等措施，調(diào)動(dòng)了高等教育機(jī)構(gòu)改革、進(jìn)取、求發(fā)展的積極性，增強(qiáng)了高等教育公共資源的靈活性。

四、擴(kuò)大高校自主權(quán)，擴(kuò)大高等教育公共資源的自主性

高等教育公共資源具有私人物品屬性，要求高等教育機(jī)構(gòu)在高等教育市場(chǎng)中要有自主權(quán)、成為獨(dú)立法人，以便在激烈的競(jìng)爭(zhēng)中能夠生存和發(fā)展。為此，西方政府在不斷完善高等教育公共資源市場(chǎng)化的同時(shí)，簡(jiǎn)政放權(quán)，并通過(guò)加強(qiáng)立法等措施來(lái)擴(kuò)大高校辦學(xué)的自主權(quán)。如“美國(guó)聯(lián)邦法典”第31章《教育總則法》規(guī)定：“任何有關(guān)適用項(xiàng)目的法律條款不得解釋為授權(quán)任何美國(guó)政府部門(mén)、機(jī)構(gòu)、官員或雇員對(duì)任何教育機(jī)構(gòu)、學(xué)校或?qū)W校系統(tǒng)的過(guò)程、教學(xué)計(jì)劃、管理或人事或是對(duì)任何教育機(jī)構(gòu)或?qū)W校系統(tǒng)選擇圖書(shū)館藏書(shū)或其他印刷的教育資料，或是對(duì)安排或輸送學(xué)生或以克服種族不均衡加以指導(dǎo)、監(jiān)督或控制。”聯(lián)邦德國(guó)《高等教育總法》第58條規(guī)定：“高等學(xué)校是公法團(tuán)體，同時(shí)也是國(guó)家機(jī)構(gòu)，它有權(quán)在本

法規(guī)定的范圍內(nèi)對(duì)本校事務(wù)進(jìn)行管理。”法國(guó)《高等教育法》第20條規(guī)定：“公立科學(xué)、文化和職業(yè)機(jī)構(gòu)是國(guó)立高等教育和科學(xué)研究機(jī)構(gòu)，它具有法人資格，在教學(xué)。科研、行政、財(cái)政方面享有自主權(quán)。”

西方高校的自主權(quán)主要表現(xiàn)在以下方面：一是高校管理自主權(quán)。西方高校的行政管理體制是校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。在各國(guó)的現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中，這種校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的具體內(nèi)涵有所區(qū)別。美國(guó)實(shí)行代表校外利益集團(tuán)的董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制；德、英、法實(shí)行代表校內(nèi)各方意志的權(quán)力機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制；日本實(shí)行政府任命的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。盡管如此，本質(zhì)上它都強(qiáng)調(diào)高校校長(zhǎng)的管理權(quán)。如2007年8月。法國(guó)通過(guò)《貝克萊斯法》賦予大學(xué)校長(zhǎng)更大的自主權(quán)。他擁有對(duì)人事安排的否決權(quán)，可以決定獎(jiǎng)勵(lì)的受益人，能夠聘用合同制的教師、科研、技術(shù)和行政人員。德國(guó)1999年5月頒布的《布蘭登堡州高等學(xué)校法》規(guī)定，校長(zhǎng)是學(xué)術(shù)和非學(xué)術(shù)輔助人員及教授的領(lǐng)導(dǎo)，有權(quán)制定高校發(fā)展方案，有權(quán)建立與撤銷(xiāo)專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域、校級(jí)機(jī)構(gòu)、工作小組以及課程計(jì)劃，有權(quán)協(xié)調(diào)學(xué)院和校一級(jí)機(jī)構(gòu)的關(guān)系，有權(quán)提出和管理高校財(cái)政預(yù)算，等等。二是高校擁有財(cái)政自主權(quán)。無(wú)論經(jīng)費(fèi)來(lái)源于政府還是私人或其他利益集團(tuán)，高校都有權(quán)自主支配。如在法國(guó)，依據(jù)1984年的高等教育法，法國(guó)高校在確保預(yù)算平衡的前提下，大學(xué)可自主決定預(yù)算。行政委員會(huì)在校長(zhǎng)的建議下，在不同的教學(xué)和科研單位、研究所、學(xué)院、公共服務(wù)機(jī)構(gòu)之間分配資金、人員、物資。教學(xué)經(jīng)費(fèi)與科研經(jīng)費(fèi)分開(kāi)撥付。

2007年的《貝克萊斯法》賦予了高校更大的財(cái)政自主權(quán)。它規(guī)定，大學(xué)可以建立兩種基金——由法人贈(zèng)予的大學(xué)基金和法人贈(zèng)予的合作基金，國(guó)家對(duì)這種贈(zèng)予給予減稅的鼓勵(lì)。三是學(xué)術(shù)自主權(quán)。根據(jù)美國(guó)《大美百科全書(shū)》，學(xué)術(shù)自由是指教師的教學(xué)與學(xué)生的學(xué)習(xí)有不受不合理干擾和限制的權(quán)利，包括講學(xué)自由、出版自由及信仰自由。學(xué)術(shù)自由是大學(xué)活力的根本。西方政府非常關(guān)注高校的自主權(quán)。聯(lián)邦德國(guó)《高等教育總法》對(duì)德國(guó)高校自主權(quán)進(jìn)行了界定。該法第3條規(guī)定，科研自由主要包括課題的提出、研究方法的研究和研究成果的評(píng)價(jià)及傳播；教學(xué)自由主要包括在各自的教學(xué)任務(wù)范圍內(nèi)開(kāi)展教學(xué)活動(dòng)、確定教學(xué)內(nèi)容和方法，包括發(fā)表科學(xué)藝術(shù)方面的學(xué)術(shù)觀點(diǎn)；學(xué)習(xí)自由主要包括自由選課、自由選定專(zhuān)業(yè)學(xué)習(xí)的重點(diǎn)、自由提出和發(fā)表科學(xué)藝術(shù)方面的觀點(diǎn)。