對水權交易問題的思考

艾爾肯·沙依提

摘要在闡述我國有關水權交易實踐案例的基礎上，分析了水權交易管理對于節水及工農業生產發展的作用，并指出政府部門在水權交易中具有重要的指導和調控作用。

關鍵詞水權交易；節水；思考

中圖分類號 TV213.4 文獻標識碼B文章編號 1007-5739（2009）06-0237-01

近年來，在我國GDP連續保持10%以上增長的過程中，水資源逐漸成為影響經濟發展的重要因素。我國水資源的平衡狀態相當脆弱，華北平原地區每年開采地下水超過50億立方米。水資源緊缺與自然雨水條件有直接關系，但同樣重要的是，我國市場經濟體系缺乏水權制度支撐，水資源往往根據地方發展需要被任意占有，而沒有作為一種具有產權的資源被保護和約束起來。對此，我國“十一五”規劃提出：“完善取水許可和水資源有償使用制度，實行用水總量控制與定額管理相結合的制度，健全流域管理與區域管理相結合的水資源管理體制，建立國家初始水權分配制度和水權轉讓制度”。

2007年12月，水利部發布了《水量分配暫行辦法》，這意味著我國黃河水權成功改革之后，將全面建立和推廣水權管理制度。根據《水量分配暫行辦法》的要求，水資源將按照一定的比例在全國各個省市之間逐級分配，各個地區可以在分配水量的范圍內無償使用，如果使用水量超過分配水量，則需要向其他地區購買。水將作為一種商品在同一流域的上下游進行交易，水的投資價值也將逐漸顯現。

1以水權交易促進節水

黃河曾經是中國水量分配問題最為突出的河流，因為供水形勢的倒逼，最早進行了試驗性的水權改革。黃河承擔了1.4億人口、1 600萬公頃耕地、50多個大中城市的供水，由于過度開發和不合理利用，1972~1999年，黃河下游有21年出現斷流。為此，從1999年開始對黃河實施統一水量調度，并在此基礎上出臺《黃河水量調度條例》，試驗性地對黃河流域各個省之間進行水量初始分配。隨后省級水配額向市、縣等基層逐級二次分配，部分地區甚至將水權落實到戶，在明晰產權的基礎上，2004年出臺了《黃河水權轉換管理實施辦法》，為水權交易制定了規則。在實踐中，農業水權和工業水權之間置換已經有了成功的經驗，主要分2步操作：第1步，新建工業企業為了取得新增用水指標，投資灌區農田節水改造工程，獲得節約水量指標；第2步，將灌區節約的水指標置換用于工業項目。

“十年九旱”的內蒙古鄂爾多斯，通過一系列水權交換，不僅置換獲得工業化發展所需要的水資源，而且興建的水利工程提高了供水效率。黃河管理部門每年分配給鄂爾多斯7億立方米農業灌溉用水指標，但隨著一批煤電、煤化工項目開工建設之后，該市工業用水出現緊缺。其中，鄂絨集團計劃新建2×30萬千瓦機組，每年耗水1 880萬立方米，需要通過水權置換獲得水量配額。為此，鄂絨集團投資1.3億元建設干渠節水改造工程。一方面改造農田，將小面積、零星分散的畦田平整合成為2萬公頃可以進行集中灌溉的標準化田地；另一方面，使用混凝土預制板重新鋪設灌渠、排溝，新建灌區節水量滿足了新建電廠的用水指標，實現工業、農業、環境的三贏。以上實踐說明，水權交易管理推進了節水和工農業的生產發展，實現了經濟社會發展的多贏格局。

2對水權交易中的思考

隨著水量分配和水權制度的不斷實踐與完善，可能會出現更大規模、跨省市的區域性水權交易市場，在更大范圍內進行水權置換，而具有信息優勢的金融機構，可能以中間人的身份撮合交易收取中介費，或者通過股權投資、水利工程項目投資、建立產業基金等多種方式直接參與水權交易。但由于水的自然屬性，水權交易市場相對其他的交易存在一定的局限，而水權交易只能在河流流域的上下游進行。

水權完成分配之后，水權擁有者可以通過多種方式將水權轉讓給其他需要方，在類似鄂絨集團的水權置換案例中，通過興建水利設施等間接水權轉換方式，在耗水總量控制的情況下，提高農灌效率并實現產業升級，實現了農業、工業和水資源的三贏。但是在將來可能實現的直接水權買賣過程中，盡管轉讓者擁有水權，但政府仍應該進行指導管理，讓水資源向節能環保、農工平衡的方向流轉，避免水權轉讓淪為一般的商品交換，甚至因為轉讓混亂導致產業失調。

在國外，澳大利亞就在反思水權分配制度和交易制度。首先，澳大利亞水權分配不均。1990年建立水權交易制度之前，農業在澳大利亞的經濟結構中占有重要位置，因此水權主要分配給農業。在全球日益變暖、澳大利亞持續干旱的情況下，其城市用水難以保障，為此，政府不得不于2008年5月宣布，將在未來10年內出資29億美元從農民手中收購水權，以補充城市居民供水。澳大利亞在水權分配完成之后，沒有對水權轉讓進行一定的規范，結果導致水資源向耗水高的非基礎產業轉移，從而影響了基礎農業的生產。1990年澳大利亞水權交易制度建立后，農民將水的使用權出售給蓬勃發展的澳大利亞葡萄酒企業。葡萄酒產量增長的同時，耗水量也急劇走高。為了滿足葡萄酒業的用水，葡萄酒制造商從農民手中收購水權。在水資源向葡萄酒產業持續轉移的情況下，澳洲小麥、水稻等糧食作物的種植面積降低，加上澳大利亞連續6年干旱，小麥、水稻產量大幅減產，出口減少打破了全球糧食供應平衡，推動國際糧價走高。

排污權交易方興未艾。江蘇省從2008年初起建立排污權交易制度，此前的2007年底，浙江嘉興也建立了排污權交易平臺。雖然都是以市場化的方式控制排污，但江蘇和嘉興實際上采取的是2種不同的交易模式。在江蘇模式下，以水化學需氧量為標準，排污企業需要以不同的價格向環保部門購買排污權，而嘉興的原有企業可以無償取得排污權，但在擴建排污項目時，則需要向環保部門購買排污權；對于剛剛起步的排污權交易而言，能否對排污量進行精確檢測將直接決定排污權交易制度的成敗。這是一項需要管理部門進行監管的工作，但在我國大部分中小企業并沒將其納入監控范圍，因此排污交易權在執行階段還面臨一定困難。綜上所述，在水權交易中，政府的指導管理和有效調控是不可忽視的。