投資基金外部監管的國際比較及啟示

陶　耿　陳安寶

摘 要:戰后,在世界經濟快速增長的大背景下,美國、英國、日本等金融業獲得了飛速發展。由于金融業“脫媒”現象的發生,以共同基金為核心的基金業也獲得了驚人發展。投資基金的監管問題,也引起政府的密切關注,并出現了一些新的變化,形成各自的模式。文章主要對世界發達國家的投資基金的外部監管模式進行了對比分析,并根據我國的實際狀況,提出我國投資基金的外部監管應該兼收并蓄,借鑒美國的立法做法,加強立法工作并詳細規定權責;借鑒英國的行業自律精神,提高行業自律對投資基金監管的作用;同時,作為新興國家,我國的基金的監管也應借鑒日本的從嚴監管的法則,防微杜漸,把可能危害我國投資基金發展的違法違規行為扼殺在萌芽狀態?？傊?在投資基金的監管上,我們不能照搬照抄任何國家的模式,只能根據我國的國情及投資基金發展的階段,走出有中國特色的投資基金外部監管之路。

關鍵詞:英美日基金監管 歷史背景 法律體系 啟示

中圖分類號:F830.9 文獻標識碼:A

文章編號:1004-4914(2009)07-073-02

隨著金融全球化,西方發達國家的金融監管法律制度從20世紀80年代的自由向90年代的監管回歸。然而,由于各國金融業發展的過程和金融監管的體制不同,基金市場監管主體的選擇和監管手段的運用也表現出明顯的差異,各國基金監管模式在向統一監管趨勢發展的同時又表現出各自的特色,在監管模式上形成了不同的發展路徑,對我國基金的監管有諸多啟示。

一、英美日基金監管模式形成的歷史背景

在歷史上,英國的證券交易所完全是自治的。經過漫長的過程,英國形成了以金融業自律為主的監管體制。英國對投資基金業的管理也是以自律為主,即實行自我管理、自我約束、自我規范的“三自政策”。這種監管模式強調通過基金行業自己制定出運行規則進行監管,而政府除了適當的宏觀調控外并不干預基金的具體業務。英國政府在1997年啟動了一場金融監管體制的重大變革。證券投資委員會(SIB)正式更名為金融服務局(FSA),FSA作為一個新的監管者,同時負責銀行監管和投資服務監管,到1998年6月,英國央行的監管權力剝離并轉移到FSA,由此央行可以更加集中精力于執行貨幣政策,發展和改善金融基礎設施。2000年6月,議會通過了《金融服務與市場法》(FSMA),這意味著英國的金融監管將從自律走向立法規范,建立一個“法典框架下的自律監管”新體系。

而美國證券市場的立法經歷了從各州分別立法到聯邦政府統一立法的過程。1911年,堪薩斯州通過了一部管理證券發行的綜合性法律,史稱《藍天法》,此后各州紛紛出臺了各自的藍天法,為管理各州的基金銷售活動提供法律依據。但各州分別立法的方式,不能有效地同欺詐活動作斗爭。美國1929年證券市場崩潰使人們認識到,要建立一個統一、高效、公平、有序的證券市場,必須要有統一的聯邦立法。經過此次危機,美國政府加快了投資基金的立法規范工作,1933年開始先后制訂了《證券法(1933)》、《信托契約法(1933)》、《證券交易法(1934)》、《投資公司法(1940)》、《投資顧問法(1940)》、《證券投資者保護法(1970)》等一套比較嚴謹完整的法律法規體系,涵蓋了基金的成立條件、運行規則、投資范圍、信息披露、禁止欺詐、操縱行為、場外交易管理等方面。1934年7月,美國還成立了監管機構全國證券交易委員會(SEC),專門對投資基金的發行與交易活動進行依法督查、保證美國基金法律得到貫徹執行。

投資基金在日本稱之為“證券投資信托基金”,起源于1930年。二戰開始后,日本政府采取證券投資信托的模式籌集戰爭資金。在此期間,日本的證券投資基金體系得到構建。二戰后,日本經濟處于崩潰邊緣,證券市場極為蕭條,企業籌資極為困難,證券投資基金作為重要的籌資工具再次受到關注,并將投資信托作為證券市場發展的催化劑。監管當局于1951年6月頒布《證券投資信托法》,建立了以契約型基金為主體的日本投資基金制度的基本架構,20世紀50年代初日本投資信托業獲得了一定的發展。但證券投資信托隨之暴露了一些問題。1967年,日本大藏省修訂了《證券投資信托法》,修訂措施充分顯示了日本的證券投資信托業的成長壯大是政府直接扶植與積極培育的結果。日本1996年實行金融改革后,政府開始逐步放松對于證券業的監管,金融業由分業經營向混業經營趨勢發展,日本基金自律監管組織將會發揮出更大的作用。

二、英美日基金監管的法律體系

在英國基金監管的法律體系中,包括《防止(投資)欺詐法(1928)》、《公司法(1948)》、《公司法(1967)》、《公平交易法(1973)》和《金融服務法案(1986)》等,這些法律發揮了對于行業自律監管的指導和補充作用。而《金融服務與市場法(2000)》(FSMA)統一了監管標準,規范了英國金融市場的運作。

美國屬英美法系,其證券法體系由成文法與美國法院的判例共同構成,因此按照成文法和判例法的區分,及各法律在基金監管中所處的地位將基金監管法律劃分為以下幾個層次:第一層次:即基金監管的法律主體是《投資公司法(1940)》與《投資顧問法(1940)》,其立法宗旨是保護基金股東和公眾投資者免受投資顧問的欺騙,或不誠實和自我交易顧問的損害。第二層次:《證券法(1933)》和《證券交易法(1934)》,對基金公開發行或在交易所上市必須滿足的資格認證、信息披露和交易規則等作出了規定。第三層次:美國各州的有關法律,如美國各州的《公司法》對投資基金的各方當事人的權利和義務進行了規定,適用于在該州注冊的投資基金,美國各州的《藍天法(1911)》(即州《證券法》)則對基金的發行進行了規定。1996年美國《全國證券市場促進法》的頒布,目的在于通過修訂聯邦證券法,使美國證券市場的監管走出聯邦制,廢止了州證券監督機構所做的重復工作,提高證券市場效率與競爭力;促進投資基金的有效管理,保護投資者;在提高監管效率的同時,減低監管負擔。以上三個層次基金法律都屬于成文法,主要規定了基金禁止的違法行為。第四層次:判例法,由已發生的基金法律訴訟判例組成。

日本證券投資基金監管法律體系分為三個層次:第一層次:專門規范證券投資基金業務的法律,如《信托法(1922)》,其法律原則是契約型投資基金——證券投資信托的主要法律淵源;《信托業法(1922)》是規范信托行業與信托機構的關系法,包括證券投資信托管理人與受托人;《證券交易法(1948)》則是以美國的《證券法(1933)》和《證券交易法(1934)》為藍本,規范證券發行與交易活動;《證券投資信托法(1951)》,該法的立法宗旨是通過確立證券投資信托制度,保護證券投資信托受益人,以利于一般投資者進行證券投資。第二層次:其他涉及基金的法律,如《商法典》、《外匯和外貿管理法》。第三層次:行政法規和規章制度,如有關基金募集、發行、登記、上市和收購要約的政府條例,以及關于證券投資信托管理人、托管人和證券公司的政府條例等等。

三、英美日基金監管的框架

英國的基金監管體制較早是由貿易與工業部管理,1986年《金融服務法》出臺以后,其監管權移交給證券與投資委員會,并逐漸建立了一個由政府、專門管理機構、行業公會和自律機構組成的,以分塊管理與集中管理相結合為主要特征的監管體系。其結構可分為四個層次:第一層次是英國財政部,主要負責制定大的方針政策;第二層次為英國證券投資委員會,由官方和民間人士組成的一個半官方、半民間組織,直接向財政部負責,主要負責《金融服務法》的實施,并制定有關基金管理的技術性較強的政策措施;第三層次是眾多民間的自律性質行業管理協會,這些協會是基金管理的主體,承擔了主要的監管職能,協會根據本行業的特點制定出各種規則,以達到自律的目的;第四層次便是各協會下面的為數眾多的會員。和英國自律監管相似的國家和地區還有:澳大利亞、我國的香港地區等。

而美國實行政府監管與行業自律相結合的模式。根據美國《1934年證券交易法》的規定,美國證券與交易委員會(SEC)于1934年7月正式成立,委員會隸屬于美國政府,SEC不僅是一個執行美國證券法規的機構,同時還擁有準立法權和準司法權。其職能是對美國證券市場實施監管。委員會下設投資管理局,該局根據《1940年投資公司法》和《1940年投資顧問法》的規定,制定有關基金法規,監管基金管理人、托管銀行、過戶代理商、分銷商以及其他為基金提供服務的機構和人士是否合規經營,基金資產是否得到安全保管,基金信息披露是否及時、完整、充分。另外投資管理局還負責審查基金新產品。除聯邦政府監管外,各州也設有證券委員會,接受在該州發行基金的每個投資公司所提交的基金廣告的備案,并收取一定的費用,以及對銷售基金過程中舞弊及欺詐行為提出訴訟。行業自律主要是指交易所、行業協會(如投資公司協會(ICI)、投資管理和研究協會(AIMR)以及美國證券交易商協會(NASD))及其他團體(如注冊會計師協會等)的行業自律。行業自律組織通過對投資公司進行監督、指導,實施自我教育、自我管理,目的是為了保護市場的完整性,維持公平、高效和透明的市場秩序。自律組織的自律活動需在證券法律框架內開展,并接受證券與交易委員會(SEC)的監管。證券與交易委員會(SEC)既可以對自律組織頒布的規則條例進行修訂、補充和廢止,也可以要求自律組織制定新的規章。與美國集中監管體制相同的,還有我國的臺灣省。

日本證券投資基金的發展在很大程度上受到政府行為的影響、控制和左右。其監管體系是政府嚴格管制模式,其監管框架分為4個層次:(1)大藏省證券局。它是日本主管全國證券業務的政府機構,對基金及證券經營事項進行注冊登記、批準、認可、檢查并對一切證券法令的執行情況進行監督管理。(2)證券交易審議會。該機構于1962年由大藏省設立,是基金及有關證券的發行、買賣及其他交易等重要事項調查審議的最高行政機構。(3)證券投資信托協會。該協會成立于1957年7月,是為促進證券投資信托業的發展而經大藏省許可成立的,該協會是由基金管理公司和證券公司組成的行業自律組織,致力于辦理有關證券投資信托營運的自律規范。協會的主要任務職能是:防止信托財產運用上違反受益人利益的事件發生,對公正恰當地運用信托財產進行調查、指導及勸告;防止投資信托公司對其他同業的誹謗或違法行為;為實現協會其他目的而進行調查、勸說與指導等。(4)日本銀行。日本銀行是日本的中央銀行,它代表國家對證券市場進行直接或間接的行政指導和干預,對基金托管銀行進行監督管理。

總之,英國經歷了由行業自律向單一監管的過渡,美國是集中管理與分層管理并存,日本實行政府嚴格監管。監管下的自由和自律基礎上的監管,為我國基金的監管提供了諸多啟示。

四、國外基金外部監管對我國的啟示

我國基金監管的發展與我國資本市場的發展是密不可分的,經過近20年的發展,目前我國基金監管方面的法律法規主要有《投資基金法》、《證券法》以及《公司法》、《信托法》等。其中《證券法》規定:“國務院證券監督管理機構依法對全國證券市場實行集中統一管理”,“在國家對證券發行、交易活動實行集中統一管理的前提下,依法設立證券業協會,實行自律管理?！边@意味著,我國投資基金以國務院證券監督管理機構及其派出機構為監管主體,同時輔之以證券業協會自律管理。從本質上講屬于集中統一的監管體制,但這種監管體制和以英美日監管體制還有較大差別,實際執行效果也大相徑庭。

首先,在立法方面,還缺乏配套性的法律法規,尤其是缺乏有關投資者保護等方面的法律規章;其次,對于監管機構的名稱、法律地位和性質以及監管人員的職責等未有明確的界定。而美國在1934年《證券交易法》中明文規定美國證券交易委員會為獨立的擁有一定立法權和司法權的監管機構。另外,在行業自律方面,已有的《行業公約》只是約定基金行業成員要守法自律、規范經營、維護基金持有人的權利等,但缺乏相應的制裁措施,可操作性不強。在立法方面,應積極借鑒美國的成功經驗。一方面,要盡快建立起以《投資基金法》為核心的不同層次的法律體系。圍繞現有的《投資基金法》,盡快制定相關配套法律法規及其實施細則,如《投資者利益保護法》等,并根據基金市場的發展變化適時修改和調整。在法律規定上,既要確立嚴格的規范,又要為行政主管機關靈活機動地處理特殊情況留有余地,如基金管理人在基金運作中違反國家法律、基金契約等。在行業自律建設方面,應借鑒英國的做法。實行行業內部的管理與制約,發展基金行業自律組織。充分利用專業人員的優勢,避免非專業人士介入監管帶來效率低下的問題。我國必須借鑒英國的成功經驗,建立起規范的基金行業自律組織,從而分擔一部分政府監管的職能,這有助于降低行政監管的成本,提高監管的效率。最后,要正確處理監管效率與市場穩定的關系。從理論上說,監管效率和市場穩定是相互統一的,二者之間并沒有不可調和的矛盾。一個發達、完善、有序的基金市場應該是運作高效而穩定的市場,相應地所確定的監管體制應盡量滿足和體現這種要求。因此,有必要兼顧監管效率和市場穩定相結合的原則,避免在實際操作中監管者往往偏向于選擇某一方面而對另一方面視而不見的情況,避免造成監管措施的不到位和監管的時滯,以保證基金監管體制的健康運行。

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(作者單位:華東師范大學,海證期貨 上海 200062)(責編:呂尚)