從美國次貸危機的角度看對中國金融監管的啟示

季參平

摘 要:美國次貸危機已經演變成一場全球的金融海嘯,在風起云涌的全球金融市場中,我們應該重新對中國的金融監管進行反思與審視。文章從中美兩國的金融體系和經濟體系的特點入手,分析和反思了美國金融監管體系基于規制基礎的監管思路的弊病,提出對于我國金融監管的啟示與思路。

關鍵詞:次貸危機 金融監管 啟示

中圖分類號:F830.99 文獻標識碼:A

文章編號:1004-4914(2009)07-243-02

2007年沖擊美國次級貸款抵押證券市場的次貸危機,終在2008年伴隨著百年老牌投資銀行雷曼兄弟的倒下,演變成一場席卷全球的金融海嘯,迄今為止余波尚未中止。次貸危機如何傳導發生,它的根源是什么,它將對全球金融秩序產生怎樣的影響,都是我們應該思考的問題,然而本文考察的方向是:從美國次貸危機的角度,結合中國國情和實際,對比分析中國金融監管在這次金融海嘯中應吸取怎樣的經驗教訓。對以后中國虛擬經濟的金融創新與金融監管的改革具有重要意義。

一、與美國比較中國金融、經濟體系特點的把握與認知

美國的次級貸款抵押證券市場發生了危機,使得我們一提及金融創新就談虎色變,認為金融創新只是純粹的投機和賭博的工具。對此我們需要重新審視發生次貸危機的美國與中國在金融體系上的差異。

首先,在金融創新上我國與美國的問題正好恰恰相反。美國是金融創新過剩而金融資源不足,中國卻是金融資源過剩而金融創新不足。因此兩個國家的金融體系的側重點就不用,美國是在通過金融創新來消費明天的收入,而中國金融創新的重點在于通過金融創新搞活過剩的金融資源,解決流動性過剩。如果說美國的問題在于金融創新超前發展,未能扎根于本身的金融資源,而成為大投行和機構投資者來進行投機和對賭的標的物。那么中國的問題就在于金融體系的改革和金融創新跟不上金融資源的要求,過剩的金融資源在急切地尋找贏利的途徑,一方面大量的投資者手中有流動性,另一方面更多的企業或者資金需求者難以找到融資的方式。由于投融資體制還待進一步改革,所以我國金融資本與產業資本的結合部不順暢。在向產業資本投入不暢的情況下,大量的金融資本就涌向了房地產市場及其他各類金融投資市場,推高了這些市場的價格的同時,也讓人產生了會不會造成經濟泡沫的擔憂。歸結而言,我國面臨的問題是:過剩的金融資源需要尋求投資贏利的機會。

其次,引用郎咸平教授的話,“美國的問題是虛擬經濟問題,中國問題是實體經濟問題。”美國、英國等高度發達的資本主義國家,生產性資本幾乎已經達到了竭盡其能的地步,因此重心向金融性資本傾斜,需要通過在金融等虛擬資本上的發展來鞏固其經濟大國與世界強國的地位。而對于中國而言,現在經濟體制最大的特點就是處在改革開放30年來的攻堅階段,并且正在經歷轉型期的痛苦:社會保障體系滯后、環境污染嚴重、社會兩極化傾向和一些政府部門低效等都伴隨這中國經濟每年接近10%左右的增長速率而來。我們意識到這是改革帶來的問題,和任何一個國家一樣在經濟轉型期必須經歷的痛苦過程。

二、美國金融監管體系的分析與反思

由于歷史原因,美國采用“雙線多頭”金融監管模式,“雙線”是指聯邦政府和州政府兩條線,即聯邦政府機構管理在聯邦注冊的“國民銀行”,州政府管理在州注冊的商業銀行;“多頭”是指有多個履行金融監督管理職能的機構。國民銀行是美聯儲的會員,而州銀行可以是該美聯儲的會員,也可以不是。美聯儲的會員銀行必須為其儲戶在聯邦存款保險公司中投保,而非會員則可以自行選擇。

美國當前金融監管的最大特點是多頭監管,即存在多種類型和多種層次的金融監管機構。這與美國的歷史文化有關。美國崇尚自由,政治和文化上都推崇權力的分散和制約,反對權力的過度集中,這是美國多頭金融監管體制形成的深層次原因。格林斯潘在其2007年的新書《動蕩年代》里闡述到:“多個監管者比一個好”,同時存在多個監管機構,可以保證金融市場享有金融創新所必備的民主與自由。另外,可以使每一個監管者形成專業化的比較優勢,相互之間的競爭可以形成權力的制衡。

然而這樣的監管體系同樣面臨著嚴重的問題:首先,監管標準不一、監管領域的重疊與空白并存。例如,對于不同類型的金融控股公司至少存在三個獨立的監管者,再加上以州為單位的保險體系,這使得美國在國際保險領域或者其他領域里無法用一個聲音講話,因為沒有一個聯邦層面的監管者可以代表美國保險監管體系發表意見。其次,過于依賴詳細的“規則”進行監管,監管者對于市場的反應太慢和滯后。美聯儲主席本·伯南克于2007年5月發表演講指出:“監管最好的選擇就是用持續的、原則導向和以風險為本的監管方法來應對金融創新。”最后,嚴格的金融監管使美國金融競爭力在削弱。我國香港特區和倫敦兩地股票發行總量均已超過紐約,美國金融市場的地位開始動搖,迫使美國不得不重新審查其金融監管框架,并同意放寬“安然事件”以后出臺的薩班斯法案有關的企業財務報告規定。2006年,美國金融服務的監管成本高達52.5億美元,大約是英國FSA6.25億美元的9倍。據估算,美國監管成本占被監管的銀行非利息成本的10%～12%。

與英國的以原則基礎的監管比較,美國發展的是規制基礎的監管路線。下面,我們簡單地比較一下規制基礎的監管與原則基礎的監管(見表1)。

三、對中國金融監管的啟示

我們在中國金融監管的完善過程中,應始終正確把握金融監管與金融創新的關系,在完善金融監管體制的前提下,毫不猶豫地推進金融創新。金融創新與金融監管的關系是一個動態的過程,金融體系發展同時需要作為動力的金融創新,有需要作為維護金融安全的金融監管。在幫助金融體系健康發展的同時,金融監管和金融創新之間互相作用,作為一個外在矛盾內在辯證統一的整體,共同促進金融改革的深化。我們一定要避免金融監管向極端方向的傾斜:一是過度的金融監管,與當代主流的“激勵—競爭機制”式的相容監管潮流相背,會窒息金融體系的發展,人為遏制流動性;二是分業監管導致的過度金融監管分散化和松散化,這會使得金融創新瘋狂增長,各監管部門的協調工作產生困難。

在這個金融監管和金融創新協調發展的前提下,筆者提出以下具體的監管要求:

1.建立我國金融業的混業監管體系。目前,實行嚴格的分業經營制度存在一些副作用,但這在經濟和金融體制轉軌時期卻是一種現實和有效的制度安排。實行金融混業集團經營需要兩個最基本的條件,一是金融混業集團必須具備有效的內控約束機制和較強的風險管理意識;二是金融監管當局的金融監管能力較強,有完備的金融監管法律體系和較高的金融監管效率。在缺乏有效的內控和監管措施的情況下,金融混業集團不僅不會分散風險,還可能催生更大的風險。因此,目前在一段時間內,我國銀行、證券、保險分業經營、分業管理的局面是與金融業的經營管理水平、金融市場的發育程度、金融法律制度的健全程度等方面均處于較低層次的現狀相吻合的,它更多注重的是金融體系的安全穩健和風險的可控性。從長遠看,我國應建立一個統一的機構從事綜合金融管理,負責統一制定我國金融業的發展規劃,通盤考慮和制定金融法律、法規,協調監管政策和監管標準,監測和評估金融部門的整體風險,集中收集監管信息,統一調動監管資源。現有銀監會、證監會、保監會這種分業監管體系不利于我國金融混業集團的發展,分業監管體系在金融監管機構之間的監管協作、資料交流、業務協調、劃清不同金融業務的主監管人等方面都存在困難,存在重復監管和監管漏洞的問題。因此,應建立一個統一的金融業管理機構從事綜合金融業的管理。其主要職責是:制定金融業發展的法律法規;研究銀行、證券、信托和保險監管中的有關重大問題;研究銀行、證券和保險業務創新及其監管問題;研究銀行、證券、信托和保險對外開放及監管政策等。

2.加強市場化監管,完善金融機構破產法律制度。首先我們要認識到,監管并不能夠替代市場約束。次貸危機表明需要減少金融機構的道德風險,必須要完善市場紀律的約束機制。我們可以非常肯定地說,曾經的四大國有銀行,現在的除農行外都已上市的中、工、建銀行在老百姓的心中,依然是國有銀行的代名詞。幾乎沒有人會相信四大銀行會倒閉,大家都奇怪地一致同意如果四大銀行出現問題,國家絕不會袖手旁觀,一定會積極介入。然而事實是國家從未做過這樣的保證。從一方面來說,這種沒有緣由的心理因素能夠穩定市場信心;但是另一方面也會提高金融行業的道德風險,特別在現行這種體制之下,已完成商業化改革的銀行卻依然享有國家級的信用,這是非常危險的。

加強市場化監管要求構建完善的金融市場準入機制、金融市場行為監管機制和金融市場退出機制。必須根除金融領域“絕不破產、永無風險”的傳統觀念,并充分認識到金融破產制度的重要價值和意義:第一,可以有效抑制金融機構的道德風險。第二,存款人的破產觀念轉變必然帶來風險意識的提高,進而自覺對銀行通過“用腳投票”等方式來監督銀行的監督管理,從而加強市場約束的力量。

3.形成監管成本概念,平衡控制成本與監管效率。我們必須要加強金融監管的成本意識。不僅要考慮到新增監管機構增加的直接費用以及采取金融監管措施的必要費用,還應當考慮這些措施可能導致的市場損失,這是政府監管替代市場調節的一種機會成本。

一方面,如果存在金融監管方面的規模經濟和范圍經濟,統一監管可能會降低監管成本。但另一方面,如果統一監管部門的監管理念、監管措施不適應市場發展的需要,反而可能在很大程度上加大監管成本,造成規模不經濟。與此相反,分業監管可能產生監管競爭或監管缺位,產生類似產品、相同業務由于不同監管部門的監管標準不同,造成監管套利機會。

同時,需要平衡監管成本和監管效率。花費大量的成本并不能保證監管效率的提高,相反,監管成本的高昂有時也能看成是效率低下的表現。

4.防范國際金融風險蔓延,加強金融監管的國際合作。次貸危機已經演變成自1997年東南亞金融危機以來的一場全球范圍內的金融海嘯。受損失的不僅是美國的金融機構,歐洲與亞太地區的金融機構也損失慘重。實際上從遭受沖擊和損失的程度看,歐洲的金融機構遠甚于美國的金融機構,甚至有市場人士認為,這一次次的風波實際上主要是由歐洲的金融機構為美國的金融風險埋單。難怪歐洲央行會率先對金融系統注資以增加市場流動性。中國亦有不少金融機構購買了部分涉及次貸的金融產品,一些QFII近期紛紛遭遇凈值縮水。金融全球化也是金融風險的全球化,國際金融市場的持續波動會影響人們對國內金融市場的預期,增加國內金融市場的風險。中國金融機構及監管層應當謹慎防范國際金融風險,加強對跨境資本流動的監管,穩步有序地推進金融開放。

為了防范和化解國際金融風險,必須加強金融監管的國際合作。金融監管國際協調與合作的機制主要包括信息交換、政策的相互融合、危機管理、確定合作的中介目標以及聯合行動。如為了控制次貸危機的蔓延,美聯儲與全球主要國家央行聯手行動,向金融系統注資,以增強市場的流動性,引發了全球股市的積極調整。中國已經加入了國際貨幣基金組織、世界銀行、證監會國際組織、國際保險監督官協會等國際金融組織,并且與許多國家或地區簽訂了金融諒解備忘錄,為加強金融監管的國際合作奠定了良好的基礎。我們應當善于利用金融監管合作機制,獲取信息,了解政策,甚至要求就某些具體目標采取聯合行動以更好地防范和化解國際金融風險。

5.加強信貸風險管理,完善證券化風險防范法律制度。中國按揭貸款實際上比美國次級債券的風險要高。如果中國的房地產市場價格出現逆轉,其潛在風險必然會暴露出來,國內銀行所面臨的危機肯定會比美國次級債券出現的危機要嚴重。可以說,完善房地產信貸及其證券化風險防范的法律制度是中國避免重蹈覆轍的當務之急。首先,要加強信貸風險管理,建立完善的信用體系。其次,要完善住房按揭貸款證券化風險防范法律制度。

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(作者單位:對外經濟貿易大學金融學院2006級金融學五班 北京 100000) (責編:若佳)