構建民辦高校法人共同治理結構的現實思考

陳文聯

摘要：民辦高校是一個典型的利益相關者組織，其利益相關者包括投資者、學校高級管理人員、教職工、學生、家長、政府、社區、公眾等等。民辦高校應對目前由投資者控制的單邊治理結構進行改革和創新，吸收包括投資者在內的廣泛的利益相關者進入董事會，形成利益相關者參與學校治理的共同治理模式。民辦高校共同治理模式的建立，不僅需要民辦高校自身的努力，更有賴于外部制度的完善。

關鍵詞：民辦高校；治理結構；共同治理

中圖分類號：G648.7文獻標識碼：A文章編號：1672-4038(2009)07-0069-06

民辦高校是一個利益相關者組織，其理想的治理模式應是法人共同治理模式。所謂民辦高校法人共同治理是指在民辦高校出資人、高級管理者、教師、學生、家長及其校外人員之間合理配置民辦高校的控制權，從而形成利益相關者對民辦高校的共同治理。這種治理模式既考慮投資者的利益，也利于吸收學校的廣泛利益相關者進入董事會、監事會，確保各利益主體有平等的機會參與學校重大事情的決策，更有效防范“家族經營”所帶來的辦學風險。實現由投資者控制的單邊治理模式向法人共同治理模式的轉變，成為促進當前我國民辦高校持續健康發展的現實需要。

一、當前我國民辦高校法人治理結構存在的問題

與美、日等私立大學源于捐資辦學不同，我國民辦高校大多是由個人或單個企業投資舉辦。這一基本特征決定了現階段我國民辦高校治理模式采取的是投資者主導的單邊治理的法人治理結構。這種治理模式有利于維護投資者的利益，但在一定程度上沒有考慮其他利益相關者的利益，存在種種缺失。

1董事會結構不合理，運行程序不規范

董事會是民辦高校最高決策機構，其成員結構的合理性與運行程序的規范直接關系到民辦高校決策的科學性。從當前辦學實踐來看，我國相當部分民辦高校都是由其投資所有權人組成董事會成員。董事與學校舉辦和管理人員高度重合，與出資人有親緣關系的董事較多，熟悉教育規律的外部人員較少，教職工代表出任董事的也很少。雖然不少民辦高校自身也十分注意引進外援，聘請教育界知名人士、專家，但大多是出于建立外圍公共關系的需要，提高學校本身的知名度。事實上，這些知名人士、專家很多只是董事會的一個頭銜而已，并沒有行使自己應該行使的權力，甚至不參加學校董事會的決策和例會，董事會的決策權僅僅集中在董事長一個人或以董事長為中心的少數幾個人的手里。這樣，董事會為家族所壟斷，基本上成了應付法律規定的制度化形式而已。毫無疑問，董事會運行管理的“家族化”，很容易使得民辦高校缺乏有效的監督，其辦學宗旨和方向被出資人所左右，辦學的公益性和公共性難以得到真正維護。

2董事會與校長關系不順，職責不明

我國民辦高等教育投資辦學的特點，決定了學校董事會與校長之間在學校管理目標上難以統一。在處理問題時，董事會的考慮往往基于經濟利益，而校長則從教育規律出發，在做決策時就容易引發沖突。如有的投資者擔心國家政策的變化會對投資前景產生影響，于是想通過各種手段盡快收回投資，而要求校長偏重學生數量，忽視生源質量。這一狀況往往導致董事會與校長之間關系不順，職責分工不明。有的學校董事會的權力過于膨脹，過多地干預學校事務，甚至代替校長職責，導致校長的人權、財權等受到限制，校長獨立行使教育教學和行政管理的職權得不到保障。也有些學校，校長的權力過于集中，董事會和董事長往往難以監控校長，以至對學校的重大決策失去控制。董事會與校長之間關系不順，必然會造成民辦高校在運營上內耗過多，直接影響民辦高校的辦學效益和健康發展。

3內部權力的制衡機制失調，監督失效

法人治理結構的一個核心內容就是，構建一套完整的投資者、決策者、執行者和監督者以及利益相關者等方面主體之間相互制衡與監督約束的有效機制。民辦高校治理結構，必須在投資者所有權和學校法人財產權、辦學者辦學權相分離的基礎上，形成所有權、決策權、辦學權等方面權力的相互制衡與約束，構建以權力制約權力的合理的法人治理結構。而目前我國許多民辦高校的實際情況則是：一是權力高度集中于舉辦者、辦學者或其代表手中，“家庭化”、“家長式”管理十分盛行，權力濫用、越位的現象頻頻發生，作為民辦高校最重要的內部利益相關者之一的教職工等人力資本所有者卻沒有話語權，只是處于被雇傭者、旁觀者的弱勢地位；二是外部監督機制缺失，外部監督權長期處于迷失和半真空狀態。內外監督機制的缺失，不僅使民辦高校廣大師生的權益無法得到充分保障，還使民辦高校在辦學和經營管理上的風險增大，甚至會出現學校董事長抽逃學校資金而導致學校破產的現象。

4對內部利益相關者的激勵不足，人力資本主體地位缺失

完善的激勵機制是建立和完善民辦高校治理結構的應有之義。目前，我國民辦高校激勵機制動力不足的問題比較嚴重。一是民辦高校投資者投資積極性不高。大部分民辦教育投資者介入教育的目的，就像投資其他領域一樣，在于獲得投資收益，這就與我國目前的法律法規存在一定的沖突，從而直接影響了他們進一步投資民辦教育的積極性。二是民辦高校辦學者和管理者追求短期收益，社會責任意識淡薄，存在著“道德風險”。目前，由于民辦高校辦學者和管理者剩余索取權受到限制，其獲取報酬的多少直接取決于其辦學效益、招生數量和辦學規模，這就很可能促使民辦高校辦學者和管理者以經濟效益為定位，忽視社會效益，違背教育教學規律。三是民辦高校教師仍然扮演的是“旁觀者”或“打工者”的角色，他們普遍缺乏歸屬感，難以以主人翁的身份參與民辦高校的教學和治理。激勵機制的缺失，使得民辦高校利益相關者容易產生偷懶和機會主義等道德風險行為。

上述問題的存在，容易導致學校利益就是股東利益，學校的發展可能“家族化”，從而損害民辦高校利益相關人的利益，教育的公益性和公共性難以得到真正維護和體現。因此，加快構建利益相關者參與學校治理的共同治理模式，成為維護民辦高校公益性目的、促進民辦高校可持續發展的現實選擇。

二、民辦高校建立法人共同治理結構的理論依據與現實意義

1理論依據

(1)人力資本所有權理論。民辦高校人力資本所有者包括教師、管理者、教學輔助人員等。教師和科研人員作為民辦高校人力資本的所有者，在現代學校中的作用越來越重要。首先，現代學校的競爭最終歸結為人力資源的競爭，離開了教師的辛勤勞動，學校不可能在激烈的競爭中取勝。其次，教師作為一種人力資本，具有一定的專用性，這種專用性將教師與學校緊緊地聯結在一起，只有保護好教師工作的積極性，才能使民辦高校充滿活力。因此，民辦高校治理結構應當圍繞教師、科研人員、高層管理者等所擁有的特殊人力資本的價值實現來展開。

對要求取得回報的民辦高校的出資人應適當考慮這些人員的利益，以激勵他們的工作熱情和積極性。

(2)利益相關者理論。所謂利益相關者理論是20世紀60年代左右在美國、英國等長期奉行外部控制型公司治理模式的國家中逐步發展起來的。與傳統的股東至上的組織理論主要區別在于，該理論認為，任何一個組織的發展都離不開各種利益相關者的投入或參與，比如股東、債權人、職工、消費者、供應商等，企業等組織不僅要為股東利益服務，同時也要保護其他利益相關者的利益。大學也是一個利益相關者組織，民辦高校的利益相關者包括投資者、學校高級管理人員、教職工、學生、家長、政府、社區、公眾等等。因此，為保護民辦高校利益相關人的利益，民辦高校應吸收包括投資者在內的廣泛的利益相關者參與學校治理。

(3)消費者權益保護理論。民辦高校與學生的關系表現為民事合同關系，學生作為消費者有權保護自己的利益，學生家長作為自己孩子的代表人也有權保護自己的利益。教育消費具有終生消費和增值消費的特點，即使是學校畢業生，學校經營的好壞、質量的高低，直接影響所得文憑和學位的質量和聲譽，進而影響畢業生的社會聲譽。從消費者權益保護的角度看，這些人作為參與民辦高校重要的利益相關者，他們(以其代表形式)也有權知道并參與學校的決策過程，實現共同治理。

2現實意義

(1)法人共同治理模式有利于維護民辦高等教育的公益性。公益性是高等教育的本質屬性。民辦高校在經費來源上雖有別于公辦高校，但是，兩者在公益對象和公益內容上并沒有本質區別，兩者都“屬于公益性事業，是社會主義教育事業的組成部分”。與西方私立大學的捐資辦學不同，我國目前絕大多數民辦高校都是社會力量投資興辦的，有著很大的營利動機和目的。這種營利性沖動，在以投資者為主的單邊治理模式下很難得到化解，因為，在以投資者為主的單邊治理模式下，投資者擁有對學校高層管理人員的選聘權利，民辦高校校長很難完全獨立地行使民辦高校的教育教學與行政管理權，董事會與校長之間也難以建立一個有效的利益制衡機制。這樣，很容易導致學校的利益就是出資人的利益。不僅如此，民辦高校的投資者往往以經濟效益為中心，投資者和學校管理者的工作重心往往放在市場拓展上，難免會急功近利，不惜以犧牲教育公益性為代價，為個人謀取利益，從而使得學校的運營偏離了高等教育公益性的軌道。因此，通過完善法人治理制度，廣泛吸收包括投資者在內的利益相關者進入董事會、監事會，并構建一套科學有效的決策機制、監督機制、激勵機制，對關系民辦高校的重大問題實行共同決策，共同治理，無疑有利于維護民辦高校辦學的公益性。

(2)法人共同治理模式有利于民辦高校進行民主決策。民辦高校是一個多元的利益共同體。吸收包括投資者在內的廣泛的利益相關者進入董事會、監事會，確保各利益主體有平等的機會參與學校重大事情的決策，無疑有利于決策的民主化、科學化，有效克服單邊治理模式所帶來的集權決策及其種種弊端。如投資者從資本的角度考慮學校的運營，校長從教育教學的角度去考慮學校的發展，而社會賢達則相當于企業中的獨立董事，是社會利益的代表，教師和學生代表則通過董事會表達教師和學生們的意見和建議。這樣的決策機構從人員的構成上，通過不同角度、不同利益的碰撞與博弈，為學校教育目標的實現和資源使用效率的提高、經濟利益上的獲得提供一種組織和制度上的保證。

(3)法人共同治理模式有利于民辦高校籌措辦學經費。要廣泛吸納社會、金融、政府的資金投入，構建多元化的籌資渠道，離不開明晰、規范的法人共同治理結構。目前，我國民辦高校還沒有構建以權力制約權力的合理的法人共同治理結構，權力高度集中于舉辦者、辦學者及其代表手中，監督機制普遍缺失，財務制度極不透明。這種不規范的治理結構，不僅在一定程度上降低了民辦高校管理的效益和效率，成為制約民辦高校可持續發展的內部體制性障礙，還非常容易引起債權人的反感，在很大程度上成為債權人放貸或介入資本市場直接融資的障礙。因此，民辦高校要解決當前資金困境，必須構建法人共同治理模式，吸納社會各界人士參與學校治理。

四、民辦高校法人共同治理結構的合理建構

民辦高校共同治理的核心就是通過學校內外制度安排，確保各個利益主體具有參與管理決策的機會，同時又依靠相互監督的機制來制衡各利益主體的行為，以達到利益主體行為統一在滿足社會公共利益需要這一共同目標之上。要達到這一要求，不僅需要民辦高校自身的努力，更有賴于外部制度的完善。

1共同治理結構的外部制度建構

(1)創新產權制度，明晰產權關系

科學界定產權關系是構建合理有效的法人治理結構的基礎。制度經濟學認為，產權制度與市場制度的治理結構雖然不歸屬于～個層面，卻是緊密聯系的。產權制度向下和它的基礎——市場制度發生聯系，向上和治理結構發生聯系，因此，“產權制度是治理機制的基礎。”法人治理結構表面上看是廓清各個利益主體分配關系和其他權利義務關系，但實質還是落實產權關系。同理，民辦高校要構建合理有效的法人共同治理結構，其前提條件是科學界定產權關系。現在不少民辦高校的法人治理結構流于形式，不能發揮應有作用，關鍵就是沒有真正實現利益的多元化，學校產權關系不明晰，產權關系安排不合理。這給民辦高校的發展帶來了一系列問題。比如，由于舉辦者與學校的財產關系不明確，使得舉辦者使用、支配學校收入，甚至挪用學校財產進行經營性活動都沒有相應的約束。再如，我國民辦高等教育的發展，已經把民辦高校推到了與資本市場結合的前沿。產權關系的不明晰、產權制度的不完善，使得出資者對投資民辦高校的前景難以建立合理的預期，影響了社會資本進入。因此，要構建完善的法人共同治理結構，地方政府應結合本地實際情況，創新產權制度，科學地界定民辦高校的產權關系，尤其是從法律層面上進一步明確舉辦者對民辦高校擁有終極所有權及其收益權，構建投資者終極所有權和學校法人財產權的產權體系，調動各方面投資辦學的積極性。只有明晰產權關系，實現產權多元化，才能控制“一股獨大”所帶來的治理風險，民辦高校法人共同治理結構才有可能形成。

(2)構建完備的民辦高教法律規范體系，增強制度的有效性。民辦高校法人共同治理要通過法律的規定來推行和保障。目前，《民辦教育促進法》及其“實施條例”只對學校董事會的組成及董事長和校長的職能作了一些規定，但離完善還有相當的距離。對于家族化管理和董事會缺乏監督的現象，《民辦教育促進法》并沒有提供途徑給予解決。在這一方面，我們可借鑒日本和臺灣地區的立法經驗。為了防止董事權力的濫用，日本《私立學校法》規定，私立學校法人必須設置監事和評議會，以達到權力的相互制約。董事之間有配偶和直系親屬關系的，不能超過一

人，以避免家族化管理的傾向。臺灣地區《私立學校法》也規定，董事相互間有配偶及三親等以內血親、姻親之關系者，不得超過總名額三分之一。因此，我國應進一步明確，董事會監督機構的法律地位以及董事的產生方式、董事會議事規則等程序性事項，以避免家族化管理的傾向。此外，政府還應從增強制度的有效性和權威性出發，抓緊制定與《民辦教育促進法》實施相配套的法律法規，為民辦高校法人共同結構的合理建構提供有效的制度保障。

2共同治理結構的內部機制建構

(1)健全董事會制度，提高董事會的運作水平與運作效率

董事會制度是民辦高校最高決策機構，在民辦高校法人治理結構中處于中心地位。其制度設計的核心目標就是要通過董事會權力的有效行使來提高決策的民主化、科學化，保障學校的順暢運行。結合中外私立大學董事會制度的先進經驗和我國民辦高校董事會的現狀，我們認為，當前健全董事會制度，應著重加強以下幾方面工作：

第一，擴大教職工等利益相關者參與董事會的比重，實現董事會成員的多樣化。民辦高校董事會成員應包括：出資者、舉辦者或其代表，這是財產權的反應，體現了財產所有權通過董事會對民辦高校的控制；校長，學校管理的執行權行使者；教職工代表，是學校內部利益的代表者、人力資本所有者代表；社會董事，是學校外部利益相關者的代表，他們主要的職責是對民辦高校運行提出建議、意見和監督；社區和學生或家長代表，能夠加強校董事會與社區和學生家長群體的聯系。此外，可借鑒企業法人董事會的做法，探索增設由與學校的舉辦和管理沒有直接利益關系的社會賢達或教育專家出任獨立董事，為學校決策提供咨詢和建議。校董事會成員構成的多樣性，使董事會的決策能夠較全面地反映社會各界的要求，使民辦高校能更好地為社會服務。在這里，需要強調的是，要從制度安排上切實保證教職工代表對董事會的參與。為了保障這一制度的實施，民辦高校必須加強教職工工會建設，健全職工代表大會制度，以保證選舉產生的代表能真正代表廣大教職工的利益。

第二，規范董事會的運行程序。規范程序的作用在于引導和支持主體權力的行使，協調各個權力主體之間的關系，防止濫用權力，克服決定過程的任意性。對于民辦高校董事會的運行程序，《民辦教育促進法》對此只做了原則性的規定，具體的運行程序由各學校的章程規定。因此，民辦高校必須充分認識規范的運行程序對完善董事會治理的意義，按照《民辦教育促進法》，完善董事會議事章程，規范運行程序，加強會議召開程序、議事程序和決定程序的規范性、嚴肅性、公開性和透明度。如在董事會表決權上，實行利害關系董事回避制度；制定“事先論證、一人一票、集體決策、個人負責”的決策規則等。

(2)建立健全利益相關人參與的監督機制，增進監督的實效

監督機制是實現民辦高校法人治理分權與制衡的有力保證，也是完善民辦高校法人治理結構的最為迫切而又十分必要的重要方面。當前應著力抓好三方面工作：

第一，加強利益相關人的監督，促進民辦高校信息公開。我國民辦高校的利益相關人的監督力量十分薄弱。在我國，民辦高校捐款量較少，捐款人的監督力量很有限。而家長或學生雖然承擔了教育成本可以對學校進行監督，但這些監督沒有明確的法律授權，再加上學校組織績效評估的困難，家長力量又較分散所以難以形成制度性力量。社區、校友和媒體的力量更是微乎其微。那么如何增強利益相關人的監督力?公開學校信息，實現透明問責，是最為主要方式。目前，信息公開制度在我國民辦高校中還沒有完全建立起來。而《民辦教育促進法》只涉及收費項目和收費標準，而對公布民辦高校財務會計報告等信息，現實中基本沒有執行。基此，我國應借鑒美國對非營利性組織有關信息披露制度的經驗，加強對非營利性的民辦高校信息規定。美國《非營利法人示范法》第16條規定，必須以書面形式永久保留會議記錄、會計檔案、成員檔案等以備查閱。法人還應當在主要辦事處備置章程、章程細則、成員董事或執行官身份信息、會議，記錄等檔案的復本以方便檢查。如果被美國法律認可為免稅組織，每年均必須填寫國稅局規定的年度報告表(990表)，以報告該組織的活動及財務狀況，有些州政府還要求提交其他年度的信息。而對公眾來說，他們有權對非營利性組織提出查詢要求，也可寫信給國稅局要求了解其財務情況和內部結構，受到要求時，非營利組織應提供最近三年的組織免稅申請表及其復印件。對于故意發布誤導公眾信息的，則會受到處理。借鑒這一經驗，我國政府應明確要求，非營利性的民辦高校應向主管機關或稅務機關、捐助人和公眾等利益相關人公開綜合信息。

第二，構建利益相關人參與的、獨立行使監督職責的監事會。為增進監督的實效，使監事會確能監其事，學校在監事機制建構過程中應重視以下幾方面的建設：對監事身份資格做出限制性規定。監事會作為學校法人的監督機關，應由學校小股東、教職工代表、學生家長、社區代表等利益相關人組成，學校董事和高級管理人員不能擔任監事；明晰監事監督權的范圍。監事的主要職責是監督、稽查學校法人的資產、財產狀況和業務執行情況，并應有權代表學校法人對嚴重違背學校章程的董事提起訴訟，追求其法律責任；提高監事會的地位，保障其獨立行使監督職權。監事會成員由學校董事會聘任，任期一般為三年，沒有重大失職行為不得解聘。監事會有權派代表參加學校董事會會議和學校管理層會議，但不行使表決權。監事會過半做出的決定，對董事會和學校管理委員會有約束力。為促進監事會盡到“監事、監人”的作用，要明確監事不盡職責時應當承擔的責任。

第三，完善督導專員制度，強化政府的外部監督。政府是民辦高校重要利益相關者。建立民辦高校督導制度，有組織有目的地向民辦高校派出督導專員，這是完善民辦高校治理機制、強化政府外部監督的一項重要舉措。當前，完善督導專員制度，首先要將派出督導專員與進行直接的行政干預區別開來。督導專員雖然參與民辦高校重大事項的研究討論，但主要起監督、引導和保障作用，而不是辦學事務的直接決策者，不能越俎代庖，“越位”操縱民辦高校內部事務，更不能凌駕于學校之上，干擾學校的自主權。否則，不僅難以發揮應有的作用，而且勢必妨礙民辦高校的管理創新，造成管理體制的倒退。督導專員要恰當把握參與“度”，真正實現“到位”，而不是“缺位”或“越位”，關鍵在于做好政府與民辦高校之間的橋梁和中介，努力促進規范管理，依法履行監督引導職責。其次，督導工作的核心是落實法人財產，嚴把資金注入和流失關。要依法監督和保障民辦高校對舉辦者投入學校的資產、國有資產、受贈的財產、辦學積累依法享有法人財產權，確保民辦高校的資產不被任何組織和個人截留、挪用或侵占，在穩定存量的基礎上，不斷擴大增量，切實加強對合理回報的監

督、嚴格取得合理回報的程序、比例、時間等條件。

(3)構建高效公平的激勵機制，激發人力資本效能

激勵機制是實現民辦高校治理目標中最為重要的一個機制。激勵機制是解決委托人和代理人之間關系的動力問題，民辦高校的治理歸根結底就是為了對涉及其中的各個代理人進行激勵，促使代理人采取適當的行為，最大限度地增加委托人的效用。當前，民辦高校應著力從兩方面構建起合理有效的激勵機制。

第一，構建學校董事會對學校高層管理者的激勵機制。董事會與校長們之間的關系，從某種程度上可以理解為委托一代理關系。根據法人治理結構理論，在信息不對稱、目標函數不一致等情況下，作為代理人的校長們有可能偏離委托人的目標函數而從事一些自身利益效用最大化的活動，出現代理人“機會主義”，產生“道德風險”問題。情節嚴重時，會極大地侵蝕學校對其他利益相關者的信用，造成極大的負面影響。因此，為防患于未然，學校在完善校長負責制時，應著手完善高層管理者激勵機制，從制度上抑制代理人機會主義行事。我們認為，目前在高層管理者實行年薪制的同時，還可以采取適當延長校長任期，根據學校的收益增長提高校長的工資待遇，讓校長收益與學校收益呈正相關；也可以借鑒企業采用的股票期權激勵，許諾校長在任期結束后，按約定獲得一定數量的學校的股份(或獎金)。這樣，能較好地體現激勵和約束的兼容，盡量使委托人與代理人的目標函數一致，從而避免高層管理者因委托一代理而產生的“道德風險”問題。

第二，構建高層管理者對教職工的激勵機制。教師是高等學校的主體。這種主體地位，決定了高等學校在構建安排治理結構及運行機制時，還必須充分考慮廣大教師等所擁有的特殊人力資本的價值。當前，我國民辦高校教師隊伍不同程度存在教師隊伍年齡老化、穩定性差等問題，這嚴重制約著學校的可持續發展。基于此，民辦高校應著力構建一種基于尊重教師人力資本的新的薪酬體系，既要發工資，也要設立獎金、福利補貼，甚至期權、期股等預期報酬。當然，除了工資、獎金、福利、期權等物質激勵方式外，無形的激勵方式也不可或缺，如和諧的工作環境、持續的發展空間、適當的交流和進修機會、通暢的民主決策和管理渠道等。后者對于民辦高校的中高層管理者、教師和其他科研人員等特殊人力資本所有者往往具有很強的吸引力。

注釋：

①胡四能，民辦高校建立共同治理結構模式研究[J]，江蘇高教，2007，(4)：42-44，

②楊煒長，民辦高校治理機制研究[M]，長沙：國防科技大學出版社，2006，128，

③于中寧，跳躍性的產權改革[J]，新華文摘，2004，(3)，

，④王珠珠，在完善法人治理結構中落實產權[J]，開發研究，2001，(5)。

責任編輯李改