戰后日本政府投資的經驗、問題與啟示

徐其瑞

[摘要]戰后,日本通過一系列大規模的政府投資,經濟得以迅速恢復并長時間保持高速增長,其平均增長速度一度超過其他發達資本主義國家。20世紀90年代后,隨著泡沫經濟的破滅,政府投資的效用下降,原有的政府投資制度受到廣泛質疑。當前,根據國內外形勢,我國政府決定啟動大規模的政府投資,日本政府投資的經驗和教訓可以為我國的政府投資提供啟示與借鑒。

[關鍵詞]日本;政府投資;經驗;問題;啟示

[中圖分類號] F112.2[文獻標識碼] A

[文章編號] 1673-0461(2009)06-0091-03

日本在戰后通過不同時期大規模的政府投資擴大了社會資本存量,并在資源配制、收入再分配、保障經濟穩定發展等方面起到了重要作用,但也積累了許多問題,甚至在一定程度上使得日本經濟難以擺脫對投資的依賴。當前,為應對國際金融危機,穩定市場信心和增強經濟發展后勁,我國政府決定實施“積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策”,并宣布了一項總額達4萬億元的刺激方案。日本政府投資的經驗和教訓可以為我國提供啟示與借鑒。

一、戰后日本政府投資的發展歷程

戰后日本政府投資的發展經歷了四個階段:

(一)政府投資增加,經濟形勢得以穩定

戰后日本經濟幾乎到了崩潰的邊緣,為恢復生產、解決失業和穩定國內經濟形勢,日本進行了一系列的以政府投資為主的重建計劃。1950年朝鮮戰爭爆發,日本成為美國的后勤基地,給日本的經濟發展帶來機遇。日本很好地把握這一機會,繼續擴大公共事業投資,促進電力、鋼鐵、造船、煤炭等產業迅速發展。1955年,日本經濟已經完全恢復甚至超過了戰前水平。

(二)政府投資繼續大幅增加,經濟高速增長

20世紀60年代,日本政府制定了提高國民收入計劃,從此政府投資不斷增加。首先,鋼鐵、石油化工、機械等重工業迅速成長,與生產相關的基礎設施投資大幅增加。其次,重工業需要消耗大量的水力、電力以及土地資源投資也迅速增加。此外,通過政府投資,相關企業的生產、組織能力得到廣泛提高,企業競爭力進一步增強,日本經濟快速發展。伴隨著經濟的高速增長,政府投資的財政基礎不斷壯大,由此形成政府投資和經濟增長之間的再循環機制。

(三)政府投資進一步膨脹,泡沫景氣生成

依靠大規模的公共投資促進有效需求,1975年日本經濟已擺脫了石油危機的影響。70年代中期以后,日本經濟進入低速增長階段,但同其他發達資本主義國家相比,還是較為突出的。1976年～1979年,日本經濟的實際增長率平均達到5%,而同一時期發達資本主義國家的實際增長率都未超過2%。這一時期,日本的公共投資增長迅猛,1987年公布的《第四次綜合開發計劃》中,日本政府決定在全國范圍內實施更大規模的政府投資,進一步加強機場、公路、新干線鐵路、通信網絡等領域的建設,計劃到2000年投資總金額達到1000萬億日元。另外,1985年廣場協議后,日元迅速升值。1986年～1991年,日本經濟持續了長達53個月的“泡沫景氣”,經濟泡沫最終形成。

(四)泡沫經濟破滅,政府投資政策延續

20世紀90年代后,泡沫經濟破滅的負面影響嚴重困擾日本經濟[1]。為刺激經濟,日本政府延續了擴大政府投資規模以刺激經濟的政策。但效果并不明顯。1990年到2000年,日本GDP平均增長率為1.75%,而且出現連續兩年的負增長,即1997年負增長0.1%,1998年負增長1.9%[2]。另外,大規模的政府投資也給財政帶來了沉重的負擔。2000年,日本國家和地方的長期債務余額達到了645萬億日元,相當于日本當年GDP的129%,創下了歷史新高。

二、日本政府投資的成功經驗

(一)直接管理和間接管理并用,政府和市場充分結合

日本在對政府投資的直接管理中,既強調中央政府的調控作用,又注意發揮地方政府和民間投資主體的積極性。在對政府投資的間接管理中,既發揮市場機制的作用,又重視計劃、行政的主導作用。與其他資本主義國家相比較,日本政府投資管理具有全面、系統、協調的特點。

(二)政府投資有效引入民間資本

20世紀70年代以來,日本大力推行官民協作進行公共產品生產和供給,政府鼓勵民間資本進入公共產品生產領域,一來借助民間資本減輕政府財政壓力,二來寄望于民間資本的介入提高公共產品的生產效率,增加公共產品供給,提高公共產品質量。為此,政府與民間共同出資成立新的公共事業生產和建設法人單位,稱為“第三部門”。通過政府投資大量引入民間資本,使日本政府有能力對城市基礎設施進行大規模的改造和開發,有力地帶動了一些城市和地區的經濟發展,如東京灣跨海公路、關西新機場的建設等。

(三)健全立法,穩定和規范投資

戰后日本為切實保證政府投資能夠適應經濟社會發展的需要,共頒布了20多部有關加強政府投資的法律,為政府投資提供了法律依據。日本政府每開展一項新的投資活動或變更一項比較重要的投資活動,都要先制定或修改法令,這就使日本的政府投資完全納入法律的保護和監督之下,從而排除了各種干擾。此外,無論內閣如何更替,都必須承認和遵守法律的規定,這就從法制上保證了政府投資各項政策的連續性和穩定性。

(四)科學制定政府投資計劃,國會監督

作為財政政策的重要組成部分,日本政府投資計劃的制定與預算編制保持同步,其制定依據主要是財政融資資金長期運用的特別措施法(昭和48年法律第7號,即長期運用法)。這樣制定出來的政府投資計劃,其資金來源作為預算的一部分要受到國會的審議和表決。另外,投資計劃實行的實際成果要經由國家審計署提交國會。

三、日本政府投資存在的主要問題

(一)經濟增長過于依賴政府投資

誠然,在市場經濟中,政府投資是促進社會經濟發展的重要推動力之一,它起著彌補市場運行失靈和穩定宏觀經濟運行的作用,是政府調節宏觀經濟的重要手段。在戰后日本經濟的恢復與發展過程中,政府投資起到的積極作用是值得肯定的。但是,政府投資對經濟增長的促進作用不是萬能的,也要受到諸如體制、結構等因素的制約。進入90年代以后,日本多次實施財政刺激,大規模進行政府投資,但是效果并不理想。

(二)政府投資的結構調整滯后

日本政府投資的重點是以生產型為主的基礎產業,包括石油化學、汽車工業等。一方面,在各種優惠政策下,日本的大企業得以很快完成資本積累,并逐步成為具有世界競爭力的國際性企業。但是,另一方面,重點投資的增加,使得如醫療、保健等方面的生活投資十分有限,從而制約了民間消費。進入90年代以后,生產型政府投資對民間投資帶來的影響效果已經明顯下降,相反,生活型政府投資對經濟的促進作用則逐年增強,但日本并沒有把政府投資的重點轉移到促進民間消費增長、補充民間消費不足的生活型政府投資上來。

(三)政府投資嚴重依賴國債,消費受到抑制

1965年日本打破堅持了16年的財政收支平衡,開始發行長期國債,之后,政府投資的資金來源也轉向依賴國債的發行。隨著政府投資規模的不斷擴大,國債的發行也在不斷增加,最終導致政府赤字增加。首先,嚴重的財政赤字迫使日本政府不得不削減財政支出,而首當其沖的就是減少社會保障支出,進而,家庭和個人不得不為此減少支出,增加儲蓄。其次,由于財政赤字過大,嚴重制約了政府在促進經濟發展與穩定社會方面的實際能力,從而大大削弱了國民對經濟恢復的信心,促使其不得不增加儲蓄壓縮消費。最后,龐大的財政赤字與政府債務迫使利率進一步上升,而利率提高的結果也必然是鼓勵儲蓄、抑制消費。以上因素導致邊際消費傾向降低,也因此削弱了政府投資的作用[3]。

(四)政府投資效率低下

日本的政府投資制度在二戰后迅速發展,并逐步改革完善。然而在泡沫經濟破滅之前,政府投資制度中存在的問題并沒有得到足夠的重視,對政府投資的改革也不徹底,管理監督不完善,公共投資的效率不斷下降。首先,某些行業的需求預期過高,與實際不符。如2000年8月1日,愛知縣常滑市的中部國際機場落成,總投資1萬億日元,相關行業投資1.5萬億日元,預計年均運送旅客1,480萬人,但是實際卻遠未能達到。其次,低效行業投資過多。如1997年12月開工的東京灣跨海公路,總投資額為1.45萬億日元,其中75%為政府資金,預計日通車3萬輛,可在通車后30年內完全返還資金,但結果日通車不足萬輛。再次,投資過大且浪費嚴重。1973年制定的新干線建設計劃,預計投資7.46萬億日元,但實際超出預算20萬億日元。最后,原有的政府投資體制對腐敗現象也缺乏有效的監督,如2000年結案的建設大臣中尾榮一受賄案件中,受賄金額達到了6,000萬日元[4]。

四、對當前我國政府投資的啟示

(一)理順政府與市場的關系,按產業政策安排投資

在市場經濟中,政府和市場只能協調配合,不可相互替代。中國目前正處于體制轉軌時期,市場機制仍不完善,在推行積極財政政策擴大政府投資的同時,應充分重視市場化改革對經濟增長的重要作用。政府要做的是完善市場運行機制和優勝劣汰競爭機制,適時從經營性和存在著高收益的基礎性項目中退出,逐步讓市場在資源配置中唱“主角”。

國家對可用于建設投資的資金,按產業發展順序統一安排,這是戰后日本政府保證產業政策順利實施并使國民經濟騰飛的一條重要經驗。當前,我國正進行產業結構調整,政府的巨大投資應抓住時機,加強自主產權,重視現代制造業和現代服務業,積極扶持符合節能減排的產業,以科學發展觀的態度使本次保增長落到實處,且不可單純為了應急而擴大投資。

(二)正確處理生產投資和生活投資的關系

增加醫療、社會保障等生活型政府投資,不但可以增強民眾的消費能力、增加就業率以及促進人們生活水平和質量的提高,還可以促進地方經濟的發展。合理調整生產型政府投資和生活型政府投資的比重,充分發揮生活型政府投資的經濟效果,對提高政府投資效率和對生產的帶動作用有重要意義。當前,我國政府要不斷增加生活型政府投資的比重,進一步完善民眾消費的基礎條件,切實將民生投資落到實處,為居民擴大消費創造更加良好的條件。

(三)正確處理好政府投資與民間投資的關系

政府投資在短期內對經濟增長具有重要作用,尤其是當有效需求不足、民間投資一時難以發生改變的情況下,可以充分利用政府投資的作用來彌補民間投資的不足,以擴大總需求,拉動經濟增長。但政府投資的這種作用是暫時的,長期來看,政府投資的效率明顯低于民間投資,且對民間投資產生擠出效應。因此,民間投資的增長才是創造國民收入、實現經濟跨越式發展的條件,是促進經濟持續增長的原動力。當前,必須調整以政府為投資主體的投資布局,將政府投資盡可能多地投向關系國家安全和國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域,同時大力發展民間投資,放寬市場準入,努力削減民間投資在體制、融資、稅收等方面的壁壘。

(四)強化政府投資的法律和制度建設

為了使政府投資更具有穩定性、連續性和嚴密性,達到標本兼治的效果,必須用法律和制度進行規范和約束。比較而言,我國針對政府投資的立法還不完善,各級地方政府的有關法規除了不盡完善之外,現有的法規還存在相互抵觸、混亂不清的現象。當前,我國迫切需要使政府投資完全納入法制的保護與監督之下,盡快完善決策、采購、監理、后評價、代建制等方面的法規,做到有章可循,有法可依。

(五)堅持量入為出的原則,防止過度投資

雖然政府投資拉動內需是好事,但也要量入為出,防止過度投資引發的不良反應。政府投資籌措的資金,無論是發行債券還是銀行貸款,歸根到底是要還本付息的,而且考慮到大部分投資是屬于非生產性或消費性的,并不產生現金流入,必將增加未來的還債壓力和風險。因此,依靠投資拉動經濟,需要全面考慮未來負債和自身的承受能力,避免出現財政赤字失控。

(六)建立中央、地方、企業共同參與的政府投資體制

日本政府在組織實施共同參與的投資體制時,堅持了如下原則:尊重價值規律,實行誰投資誰受益;依法管理投資項目;建立股份公司或公共開發公司等專門機構對投資項目進行專項管理和監督等。此種做法,不但極大地調動了地方政府參與興辦重點建設項目的積極性,推動地方發展橫向聯合,而且充分調動了企業投資的積極性,相應減輕了政府投資的負擔。這對改革我國投資體制是很有借鑒意義的。

(七)增強政府投資計劃的科學性和嚴肅性

政府投資作為財政支出的一部分,其管理體制應與正在建立的公共財政支出框架相適應。政府投資計劃應在年初交全國人大審議,審議決定(調整)后由中央預算編制部門按計劃編制部門預算。為平衡決策民主與決策效率,可加大事后審查力度。全國人民代表大會或其常委會在審批五年或年度投資計劃時,要先對國務院執行前一個五年或年度投資計劃情況的評估報告進行審查。

(八)加大對違規行為的懲處力度,防止此次大規模投資滋生新的腐敗

腐敗是中國社會的頭號毒瘤。要把政府投資建設領域成為防腐、反腐的重點,采取有力措施予以整治,切實防止新一輪政府投資滋生新的腐敗。對政府投資建設過程中查實的問題,除分析原因、責令整改或給予處罰外,關鍵是責任落實到人。為了提高監督的有效性和威懾力,防止監督中的腐敗行為,建議實行政府投資違規行為處理結果公示制度,對違規事件、直接責任人以及具體處理、處罰情況在專門媒體(網站)上進行公示,以示公眾監督處理的公正性。同時,可以考慮建立、實施項目有關人員對項目負連帶責任的制度,以增強硬性約束。

[參考文獻]

[1]陳志恒.失去的10年:日本經濟的長期低迷及其成因[J].現代日本經濟,2007,(1):18-20.

[2]田中景.穩定增長階段的日本經濟[J].現代日本經濟,2007,(1):18-20.

[3]張玉棉,閆亞梅.20世紀90年代日本財政刺激政策的實施及啟示[J].日本問題研究,2003,(4):9-13

[4]大野隆男.公共投資改革論[M].日本:新日本出版,2000.

[5]王連臣.90年代以來日本財政政策的實施與刺激經濟效果[J].世界經濟,2001,(3):64-68.

[6]張斯盾.日本經濟長期低迷原因的宏觀視角剖析[J].財經問題研究,2002,(12):19-21.

Experience, Issues and Enlightenment from Japanese Government Investment in Post-war Japan

Xu Qirui

(Zhongnan University of Economics and law, Wuhan 430073, China)

Abstract:A large scale of government investment fueled Japan's economic recovery and high growth after World War II. The average growth rate of Japanese economy had been higher than that of other industrial countries until the bubble burst.Since the 1990s, the lowered efficiency had cast doubts on previous Japanese government investment policies. Nowadays according to domestic and international situation, the Chinese government has decided to start a large scale of government-invested projects. Japan's experience and lessons in its government investment may offer useful enlightenment for China.

Key words: Japan; government investment; experience; issues; enlightenment

(責任編輯:張靜一)