公共工程投資項目的工程績效審計評價體系的建立

喬　錦

摘要：公共工程投資項目績效審計是政府績效審計的組成部分，但由于績效審計是一種新興的審計，起步較晚，目前處于研究探索階段，實踐經驗少，理論研究也相對滯后。鑒于公共工程投資項目績效審計的重要性，文章以政府公共工程投資項目作為研究對象，初步嘗試構建了我國公共工程投資項目績效審計評價的理論體系。

關鍵詞：公共工程投資項目；績效審計：評價體系

公共工程投資是資本運營和資本增值的一種重要方式，是國家重新配置社會資源、自然資源的基礎性活動，構成財政支出的重要組成部分。公共工程投資管理也是財政管理的重要組成部分，是政府實施宏觀調控的重要手段。特別是近幾年，政府不斷加大社會公共工程投資，但是由于投資管理不到位，導致投資領域暴露出一些不容忽視的問題，突出表現為：低水平重復建設，嚴重的損失浪費和資產流失，建設市場秩序不規范，投資效益差、效率低。這說明今后一段時間內公共工程投資項目的績效審計將是今后審計的重心和發展方向。開展公共工程投資項目績效審計，意味著我國投資審計層次的提升和審計內涵的拓展。其中公共工程投資績效審計評價指標體系是公共工程投資績效審計評價的核心內容，也是公共工程投資績效審計理論框架中的不可缺少的一部分。為建立我國政府投資績效評估體系提供保證，政府投資績效審計是政府績效評估監督中的一部分，評價指標體系的建立完善了監督體系，從而為整體的政府績效評估奠定了基礎。

一、我國公共工程投資項目績效審計評價存在的問題

2003年，我國組織了全國范圍內的政府投資建設項目績效審計，深圳市審計局對對海上田園風光、污水處理廠項目的績效審計，是我國真正意義上的公共工程績效審計的首次試點。但是我國的公共工程投資項目績效審計仍處于起步階段，存在問題較多。其中績效審計評價的突出問題表現在：制定績效審計標準的來源如組織的基本命令或基本計劃文件、有關法律和規章制度、方針性文件、公認的管理實務準則等內容不詳細；審計標準不適用，衡量審計對象的經濟性、效率性和效果性標準難以統一，采用不同的衡量標準，得出的結論會有天壤之別；由于評價對象的不同，無法為績效審計提供一個統一的方法和技術，績效審計方法不明確，審計技術不夠成熟，導致審計內涵沒有得到實質性的提升；處于評價體系核心的評價指標也很不完整，評價指標體系的制定缺乏科學性；評價指標缺乏橫向的可比性，沒有一套權威的績效審計評價指標可供參考，各地審計機關在開展績效審計時，只能自行設計一套評價指標體系，由于評價指標的不同，從而對績效的評價千差萬別。通過以上分析可以看出，績效審計評價體系不完善是影響績效審計發展的一個重要因素，直接影響績效審計實踐活動的開展，因此，建立一個科學完善的績效評價體系，是今后績效審計理論研究的一個主要方向。

二、公共工程投資項目工程績效審計評價體系的構建

政府績效審計評價指標體系也應該按照系統理論的方法來建立，它要受制于外部環境，并且與審計評價的相關因素相互依存，相互影響。這些方法大致都經歷4個步驟：目標確定、建立指標預選集、指標篩選、確定指標體系、評價指標的分類等。

(一)目標確定

公共工程投資項目績效審計是以經濟性、效率性和效果性3項內容為核心，評價公共工程投資項目的建設成本、建設效率及投資效益等相關問題，發現問題，分析原因并提出改進建議。從而完善公共資源管理，提高投資效益。理論上講，最理想的績效審計結果應是在既經濟又高效率的情況下實現預期的效果。但是高效率也不一定能取得好效果，如我們高效率地建設一條高速公路，但是由于可行性研究不夠，實際車流量小，結果造成無法在預期內回收投入資金。因此。要達到總體目標的高水平，就需要綜合多方面因素全面分析和權衡，來確定一種目標模式。

(二)建立指標預選集

指標預選集是在廣泛調研的基礎上收集了眾多影響公共工程投資項目經濟性、效率性、效果性的因素指標。同時對指標的內涵與外延進行分析，將某些指標合并或分解，對指標進行邏輯結構分析，得到一個初步的指標體系。分為影響經濟性指標、影響效率性指標及影響效果性指標，從多角度、全方位對公共工程投資項目的績效進行評審。影響經濟性指標：立項決策程序的規范性，建設成本的節約性等。影響效率性指標：資金籌集方式是否合規合法、資金是否及時到位、資金使用是否合理、預算控制是否得當、會計核算是否正確、相關資料與信息是否完整、工程進度是否正常、工程質量與成本的匹配程度、工程安全、內部控制健全性與有效性等。影響效果性指標：經濟效益指標如投資效果系數等，社會效益指標如人均收入增長率等，環境效益指標如水土流失率等。

(三)指標篩選

績效審計評價候選指標集非常龐大。有必要對其進行篩選。在選取指標時主要遵循以下原則：代表性，選取指標要有代表性，要抓住反映公共工程績效主要方面的主要指標；相關性，要注意指標內容的相關性，不但有個體指標，還要有相關指標；系統性，評價指標需要有一定的系統性，能夠充分和全面的反映項目績效；定性與定量結合。

(四)確定指標體系

工程項目總是獨一無二的。因此設置統一的指標體系進行評價是不現實的，但從項目管理角度上研究，不論工程項目具體行業和性質的差別，都可以按照管理經營活動分解為管理經營行為和管理經營效果兩方面進行評價。我們要以公共工程投資項目管理中存在的共性問題為切入點，并結合現代工程項目管理活動中決定績效好壞的“關鍵點”，按照對績效的主要影響構建公共工程投資項目績效審計評價指標體系的基本框架。例如，效率性影響指標中的資金籌集、資金使用和財務管理對應于管理經營行為中的資金投入部分的關鍵點，經濟性影響指標中的投資決策、建設成本對應于管理經營行為中的項目建設部分的關鍵點，效果性影響指標中的經濟效益、社會效益、環境效益與管理經營效果中的產出效果的組成基本一致。

(五)評價指標的分類

公共工程投資項目的效果性包括經濟效益、社會效益和環境效益等方面。

1、經濟效益。在確立公共工程的經濟效益指標時，可以參照“國有資本金績效評價指標體系”財務績效評價指標和國民經濟效益評價指標的設置。其中財務績效評價指標，主要反映審計人員在國家現行財稅制度和價格體系的條件下，從項目財務角度分析、計算項目的財務盈利能力和清償能力，包括凈現值、內部收益率、動態投資回收期、投資收益率、資本金利潤率、全員勞動生產率等指標。國民經濟效益評價指標主要反映審計人員按照資源配置原則，從國家整體角度考慮，計算建設項目對國民經濟的凈貢獻，即需要國家付出的代價和對國家作的貢獻，據以判斷建設項目的效益性。基本指標是國民經濟凈現值和國民經濟內部收益率國民經濟經濟凈現值大于或等于零，該項目可行。

2、社會效益。社會效益是衡量公共工程的重要指標。但是，社會效益可測性不強，大部分難以用貨幣計量，如改善居民生活條件、提高文化水平、推動技術進步等情況，至今國家也沒有明確的量化定義體系用于分析、觀察和預測，而且社會效益并非是一種純粹的獲利行為，很難設計出一個近似市場衡量標準或具有價格指標的量化體系，真正以貨幣單位進行效益評價的難度很大。現階段的主要評價指標包括就業效益、收入分配效益、居民經濟生活、人口影響等。

3、環境效益。環境和可持續發展日益被社會關注，因為這關系著經濟和社會的未來發展，因此，考察公共工程投資項目績效絕不能孤立起環境因素。對生態環境影響可通過污染破壞所造成的費用損失和生態治理成本效益兩個基本方面來評價。常用的指標有自然環境的污染破壞，如水質空氣噪聲等污染，基層指標主要有“水面污染綜合指數”、“區域環境噪聲平均值”、“人均廢物排放量”、“人均綠地變化率”、“人均森林植物覆蓋變化率”等。