法律視野中的農村土地承包經營權

周子凡

摘要中央文件的出臺把農村土地承包經營權這一話題推向了風口浪尖,土地承包經營權的客體應包括哪些,流轉可采用何種方式,如何規范其實施過程成為人們爭論的焦點,本文從法律視角作了粗淺的探討。

關鍵詞土地承包經營權 法律界定 必要性 規范措施

中圖分類號:D922.3 文獻標識碼:A 文章編號:1009-0592(2009)05-275-02

30年前,安徽鳳陽小崗村18位農民在歷史性的協議上按下了鮮紅的手印,從此揭開了我國農村從“大鍋飯”到農戶承包的改革大幕。30年后,另一場與土地制度有關的改革又在中華大地悄然興起,十七屆三中全會明確允許農民以多種形式流轉土地承包經營權,引起了國人的強烈關注。什么是土地承包經營權,如何規范流轉行為,成為人們爭論的焦點,為解決這些問題,本文從法律層面作了相應分析。

一、土地承包經營權的法律界定

(一)定義

我國土地所有權分國家和集體所有,兩種土地使用方式迥然不同。國有土地通過土地使用權的出讓、劃撥、轉讓等方式實現,農村農業用地通過土地承包經營合同設定土地承包經營權方式實現。土地承包經營權是承包人依法通過承包而取得的對農村土地使用和收益的權利。

(二)法律屬性

我國《民法通則》正式確立了土地承包經營權將該權利置于該法第5章第1節“財產所有權和與財產所有權有關的財產權”,表明《民法通則》將該權利作為物權來規定的?！段餀喾ā返?1章又將土地承包經營權作為用益物權進行了具體的規定。由此可以看出,農村土地承包經營權是物權中的用益物權。

至于土地承包經營權的客體,部分學者認為僅限于耕地、林地、草地,而另一部分學者認為應擴大其范圍,認為還包括其他依法用于農業的土地。如荒山、荒溝、荒丘、荒灘等“四荒”土地。我們贊成第二種觀點。

(三)土地承包經營權的流轉

土地承包經營權是承包人對土地使用和收益的權利。從法律角度來看,權利是法律賦予公民或法人作或不作出一定行為,要求他人作或不作出一定行為的資格。因此,農民可以自愿決定是否將其土地承包經營權進行流轉,保留承包權,轉讓經營權。至于流轉的方式,十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》明確規定:按照依法自愿有償原則,允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權。

(四)土地承包經營權流轉的受讓方

土地承包經營權的承包人是本集體經濟組織的成員,且以戶藉判斷村民所屬集體經濟組織,那么流轉的受讓方應該是哪些人呢,對此,學者們有兩種觀點。一種觀點認為流轉的受讓方必須是本集體經濟組織的成員。另一種觀點認為流轉的受讓方有的必須是本集體經濟組織的成員,如互換;有的雖然并非必須是本集體經濟組織的成員,但也必須是從事農業生產經營的農戶;此外,在同等條件下,本集體經濟組織成員享有優先權。土地承包經營權可因繼承、出租、轉讓、抵押等原因而發生法律變更,主體(繼承人、承租人、受讓人、抵押權人)必須也是從事農業生產的個人和集體。主體變更后,該地仍以農用為目的,而不得轉為非農業用地等。一般說來,土地承包經營權的主體為農村所屬農業組織內的成員,但隨著農村經濟的發展,土地承包經營權主體已不再限于農村所屬農業組織內的成員,而是擴大到了一切從事農業產出的自然人、法人及其他組織。我們認為第二種觀點較妥,因為各地的土地承包經營權流轉的受讓方已不限于本集體經濟組織成員,如2008年10月31日的報道,北京山圣咨詢集團董事長、臺灣商人李復圣已搶先報名,成為中國農村“土地流轉第一拍”第一位報名參加拍賣的人。這表明本集體經濟組織成員以外的人受讓土地承包經營權已被人們普遍認可。

二、土地承包經營權流轉的必要性

(一)農村土地拋荒現象是對流轉土地承包經營權發出的呼喚

隨著工業化、城鎮化進程的加快,機械操作解放了大量農村富余勞動力,許多村民紛紛轉入二、三產業,直接從事農業生產的勞動力銳減。再加上農產品收購價格低于農民預期,農民種田積極性降低。很多農戶干脆將農田荒廢,舉家搬到城里打工,有些即便種植了農作物,但他們大多時間在城里打工,只在播種和收割時才會去打理農田,所種莊稼平時基本無人維護,產出效益低下可想而知。面對這種“村莊空心化、農業兼業化、農民老年化”的現狀,為提高農村土地利用率,讓“想種田的有田種,暫不種田的有飯吃”,中央這次以文件形式允許土地承包經營權流轉,就是讓承包戶以出租或轉讓、入股等方式,盤活閑置的土地,解決進城務工農民的后顧之憂。

(二)土地承包經營權流轉是規模化經營的必然要求

在家庭承包制下,土地分散經營,地塊狹小,形不成規模,現代化的大機械很難操作。另外一家一戶的經營模式也不利于農產品的銷售,有時盡管地里農作物獲得豐收,但產品進入城里大超市或賣到市場上經歷的流通環節太多,到最后農民獲利并不多。有報道稱一個西紅柿到超市上柜銷售要經歷33個環節,一斤西紅柿在地里以1.4元賣給了菜販子,而這些西紅柿到了城里的超市,消費者需要花3.8元才能買到,實際農民獲利只有每斤0.2元。

為避免流通環節消耗太多費用,農民必須組織起來,成立公司、合伙或合作社,以組織形式去闖市場,直接將產品銷到超市或消費者手中。然而要成立組織就必須要有一定注冊資本,但農民并無太多積蓄,如果將承包的土地經營權作價出資,就可以解決農民的資金問題,在法律層面上來看,《農村土地承包法》、《公司法》、《合伙企業法》和《農民專業合作社法》并沒有法條禁止將土地經營權作價出資,因此,用土地承包經營權作為注冊資本并沒有法律障礙。另外,要達到規?；洜I也可以通過土地承包經營權向大戶、向種田能手,向有生產經營能力的組織集中,以適應現代化機械操作,實現農業增效,農民增收。這種規模化的經營模式,相比一家一戶的承包形式,其市場抗風險能力和市場競爭力顯然優勢明顯。

三、規范土地承包經營權流轉行為的措施

沒有規矩不成方圓,沒有切實可行的制度作保障,土地經營權流轉難免會走入歧途,為此,筆者建議:

(一)加強監管,保障土地流轉健康進行

1.堅持平等協商、自愿、有償原則,任何組織和個人不得強迫或者阻礙承包方進行土地承包經營權流轉。防止基層政府對“土地流轉”政策摸不準、吃不透,急功近利,大搞“一刀切”,強行流轉農民大片土地,追求 “政績”。

2.不得改變土地的農業用途。我國人均土地非常稀缺,我們現在的耕地面積已經降到了18.26億畝,人均耕地面積只有一畝三分八,只相當于世界平均水平的40%,再減少確實會危及國家的糧食安全乃至于社會穩定。在過去的11年中,我國耕地的總面積已經減少了1.25億畝,超過了一個河南省的耕地面積。

(二)出臺相應細則,規范流轉行為

盡管在立法和政策層面已有土地承包經營權流轉的相關規定,但具體細節,如何操作卻鮮有涉及。我們建議各地政府應出臺相應細則,明確以下問題的處理措施,以規范土地承包經營權流轉行為。

1.確定判斷農業經營能力的標準。《農村土地承包法》規定應流轉給有經營能力的人,但何為有農業經營能力,受讓方的農業經營能力如何能夠持續保持,沒有相應的具體內容。我們認為可以從資金實力,技術能力以及人的信用等方面來進行判斷,比如具備經營其土地的機械設備、操作技能、種植技術先進、流動資金充裕等。

2.明確規定違約方承擔責任的方式。在土地承包經營權流轉以后,極可能會因為各種無法預期的原因發生中途違約事件。第一種是承包方違約,比如土地流轉合同簽訂為20年,但農民在簽完流轉合同后,在城里打工不順,合同終止前反悔。而此時,受讓方已建有規模化生產的設施,如大棚等,若原承包方撤出土地,受讓方必將遭受損失。第二種是受讓方違約,流轉合同簽定后,受讓方違約,但此時已過耕種期,原承包方收回土地其當年收益必將遭受損失。針對上述問題,我們認為政府出臺的細則必須明確規定處理方法,也可以引導在土地承包經營權流轉合同中要求承包方和受讓方在簽訂合同的時候,交付一定的保證金,如果違約,用此保證金來賠償利益受損一方,作為受讓方損失賠償或原承包人收回土地復耕的費用。

3.健全配套措施,設置流轉信息平臺及評估機構。要保證土地承包經營權健康流轉,保障農民的最大利益,在土地流轉時,各地政府必須要健立相應的配套設施,如設置土地經營權信息所,統一提供各地待流轉的土地信息,并由政府有關機構組織進行拍賣競價。如果涉及土地經營權作價入合作社或成立公司,每畝土地經營權倒底值多少,要有評估機構進行評估。如果成立的企業破產,土地經營權作為破產財產,如何償債,是讓渡土地經營權,還是地上附著物,法律應進一步明確。

4.妥善處理土地流轉后改變土地生產能力的補償與賠償問題。土地經營權流轉以后,受讓方可能會對土地生產能力產生兩種不同的后果,一種是增加肥力,另一種是對土地造成傷害,如為短期內增加農作物產量,導致土地鹽堿化?！掇r村土地承包法》26條規定,承包期內,承包方交回承包地或者發包方依法收回承包地時,承包方對其在承包地上投入而提高土地生產能力的,有權獲得相應的補償。第60條規定,承包方違法將承包地用于非農建設的,由縣級以上地方人民政府有關行政主管部門依法予以處罰。 承包方給承包地造成永久性損害的,發包方有權制止,并有權要求承包方賠償由此造成的損失。但如何對承包戶進行補償或賠償,由誰來主持這一工作,是村委會還是鎮政府,法律并沒有進一步明確。考慮到很多地方沒有村委會,有的一個大鎮十幾個村才有一個政府機構,我們認為由鎮政府統一處理該類問題較妥。

5.嚴格限制“居轉非”,重分土地承包經營權。由于我國法律在戶籍管理方面嚴格限制農民轉為非農業戶口,而對城鎮居民轉為農民管理并不嚴格,我們發現公安機關在處理“居轉農”時只要求由本人持戶口簿、身份證到派出所領取《申請非轉農審批表》,經落戶地村民小組村委會簽署意見,由派出所審核后,報市公安局批準?？梢娛掷m并不復雜,只要能證明自己在城市里沒有工作和固定住所,只要村里愿意接收,勞動部門出具相關證明,自愿提出申請的,公安機關都會給予辦理。那么城里人成為農民以后,就會按本集體經濟組織成員身份獲得相應的土地,這樣就可能出現變相的瓜分農民土地從而導致土地流失。為防止此類事件發生,損害本地農民利益,我們認為有必要加強監督,嚴格限制“居轉非”。

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