英、美中小學擇校制的比較研究

王泓萱

[摘 要] “擇校”問題一直是我國大中城市學校教育的一個熱點議題,同時也是一個多年以來懸而未決的難題。本文試對英、美兩國中小學的擇校制進行概覽和比對,以期為我國相關的實踐及改革有所借鑒。

[關鍵詞] 英美;擇校制;對比

[中圖分類號] G51[文獻標識碼] A[文章編號] 1672-1128(2009)07-0039-05

“擇校”,素來是我國大中城市學校教育的一個熱點話題。對此,家長、教育部門、學者們都積極參加討論。然而多年來,“擇校”問題似乎一直無解,并且愈演愈烈,因為其涉及的相關利益方實在太多,而且無論是支持抑或反對“擇校”的一方,都會陷入觀念的論爭或觀念與實踐之間的沖突中去。①

“擇校”,在英、美等教育發達國家也屢見不鮮,但經多年的探尋和實踐之后它們已然積累了許多經驗,并形成了諸多策略和手段。② 這些策略和手段能否“治本”,是否具有可移植性,尚待時間和實踐的檢驗,但毋庸置疑的是,它們對于我國解決當下的“擇校”難題是具有一定的參考價值和借鑒意義的。鑒于此,本文擬對英、美兩國中小學的擇校制作一概覽,并進行比較,以期對我國的“擇校”實踐及改革有所啟思。

一、英國中小學擇校制概覽

英國的擇校觀念見于“1944年教育法”。③1967年的“普洛登報告書”(the Plowdon Report)以“兒童及其初等教育”(Children and Their Primary Schools)為名發布,其中的“應使家長更多地參與學校及其子女的教育”的建議影響了后來的1980年教育法。④ 隨后,英國政府通過1980年教育法擴大了家長自由選擇學校的權利。自1988年教育改革法施行以來,政府對于教育市場化、私有化、效率、成本效益與家長選擇等的強調有增無減,這表明了市場理論和消費者主義觀念在英國教育制度中的滲透;同時,也正是這種消費者意識強烈刺激了英國爾后的教育改革,使得英國的家長們被賦予了越來越多的擇校權。以下就英國為滿足家長擇校需要所提供的各類學校,賦予家長擇校權所采取的具體做法以及相關法規政策進行探討。

1.各類學校的提供

英國各級各類學校的行政隸屬關系比較復雜,但就中小學校而言大體上可以分為三類,即公立學校(publicly maintained schools)、中央補助學校(grant-maintained schools)、私立學校(independent schools)。

英國的公立學校可以分為三種,即(1)郡立學校(county schools),由地方教育部門建立并管理的學校;(2)民辦學校(voluntary schools),由地方教育部門提供部分或全部的經費,但資產由其他機構,如英國國教會、羅馬天主教會及其他教派等所有的學校;(3)特殊學校(special schools),提供特殊教育的學校。

中央補助學校是由中央政府直接撥款的學校。1988年教育改革法允許任何由政府出資或建立的中小學及私立中小學,均可向中央教育行政機構申請改為“中央補助學校”;此項申請必須由各校管理委員會決議通過后提出,或由超過20%的家長聯名簽署,并經不記名投票,以多數票通過后,由學校管理委員會代為提出。一經獲準,學校原則上可仍維持原有的類型,但可得到中央政府的撥款;日后如有改組需要,可依據相關規定再次向中央提出申請。

私立學校不由公共教育經費支持,主要財政來源為學費及捐款的學校。公學(public schools)和預備學校(preparatory schools)是英國私立學校的最主要形式。

2.擇校賦權近來的主要做法

(1)要求學校作出績效報告

1986年的教育法,要求各中小學校每年向家長提供年度績效報告,并組織座談會,讓家長充分了解學校的辦學狀況,為他們擇校或再次擇校提供依據。

(2)鼓勵開辦特色學校

1992年7月發布的教育白皮書《選擇與多元》(Choice and Diversity),鼓勵中等學校選擇某些課程或領域,如科學、音樂、現代外語、科技等進行深度發展,以辦成具有特色課程的學校,旨在提升其滿足學生、社區及經濟發展多樣化需求的能力。這些學校主要有城市技術學院(city techonology colleges)、技術專科學院(techonology colleges)以及語言專科學院(language colleges)等;截至2002年,已有近500所的此類學校在英國各地成立。⑤

(3)發放教育券

1996年4月英國政府開始實行幼兒教育卷的政策,對有4歲兒童的父母發放相當于1100英鎊的教育券,使其為子女就讀私立或公立的全日制或非全日制幼教機構進行自由選擇。該政策旨在增加家長的幼教機構選擇機會,使其不再因私立機構收費高而只能選擇公立幼教機構就托。⑥

3.相關法規政策

(1)1974年發布的“保守黨宣言”(Conservative Party Manifesto),首次提出了“公助學額計劃”(Assisted Places Scheme),由此來為有資質但家境不好的學生進入私立學校就讀提供資助。

(2)1980年的教育法要求地方教育部門向家長提供學生學業成就的相關信息,并且給予他們自由擇校的權利。

(3)1986年的教育法,要求各校每年向家長提供年度報告,并組織他們與學校相關人員進行座談,使他們充分了解學校當前的辦學績效,以作為他們擇校或再擇校的依據。

(4)1988年的“教育改革法”(Education Reform Act),允許學校脫離地方教育部門的管轄,改由中央政府直接撥款和監管,成為中央補助學校,放開入學計劃,且加速將市場機制引進教育系統,以增加學校之間的競爭,鼓勵家長自由擇校。

(5)1992年英國教育部發布的教育白皮書《選擇與多元》,以家長自由擇校和學校多元發展為主題,強調下一個世紀的教育,其基礎是自由選擇,而非中央統一劃歸;并且再次鼓勵學校脫離地方教育部門的管轄,成為中央補助學校。⑦

(6)1997年英國執政黨發表了教育白皮書《卓越學校》(Excellence in School),旨在提升學校教育的質量和學校的辦學水平,主張以伙伴形式加強家長和學校之間的互動,要求學校向家長主動提供相關信息,并賦予學校更多的辦學自由,以發揮其特性。⑧

二、美國中小學擇校制情況

美國的擇校觀念起源于上世紀50年代。當時,美國經濟學家弗里德曼(Friedman)指責公立學校教育質量低劣,認為應通過市場自由競爭原則,向家長發放教育券來支付其子女就讀所擇學校的費用,由此來改進公立學校的教育質量。這種論點得到了美國教育界的重視,自此家長自由擇校的呼聲日益高漲。⑨ 下面是就美國因“擇校”問題而衍生出來的各類學校、采取的具體做法以及相關法規政策進行的探討。

1.各類學校的提供

美國的中小學校主要包括四類,即傳統學校(traditional schools)、非傳統學校(alternative schools)、磁石學校(magnet schools)以及特許學校(charter schools)。⑩ 美國的傳統學校我們已較為熟悉,此不贅述,下面就后三類學校作一簡介。

(1)非傳統學校:受上世紀六七十年代開放教育思潮及人本主義的影響,加之當時公立學校中日益嚴重的“問題學生”、“少年犯”等,美國各地逐漸出現各式各樣形式靈活、自由的“非傳統學校”,其旨在于完成傳統學校所忽略的關心每一位學生的任務,實現尊重每一個學生的自我價值,使其實現自我超越,造福于個人、家庭及社會的理念。

(2)磁石學校:某些課程極強或極具辦學特色的學校。這類學校向具有特長的學生提供可供其特長發展的課程,如音樂、戲劇、計算機、法律等,其以特色吸引學生,發揮磁石效應,故名。磁石學校沒有學區及入學條件的限制,是一類允許跨學區就讀的學校。但值得指出的是,磁石學校較其他類學校也有所不同,其往往都會舉行入學測驗,而且學費也比較高。

(3)特許學校:一類“公辦民營學校”(private management of public school)的學校。此類學校是指由政府建置,但由民間團體經營的學校。美國的第一所特許學校于1992年成立于明尼蘇達州,當時是由一群有著共同教育及課程理念的教師、家長和有志者經過協商和共同的努力而建置起來的。這類學校不受傳統學校科層體制的限制,所以又稱為教師主導學校(teacher-initiated school),它們受校本管理(school-based management)理論及教師專業化主義的影響深遠。{11}

美國教育部秘書處和公共事務處于2004年發布的“教育及《不讓一個孩子落伍法》指導綱要”(A Guide to Education and No Child Left Behind)指出:從2000年到2004年有超過1000所特許學校在全美各地成立,增幅達到了50%。由此可見,美國近年來有為滿足更多的擇校需求而設立更多新型學校的趨勢。

2.擇校賦權近來的主要作法

(1)解除學區、學校類型的限制

美國現行義務教育階段家長們的擇校除了有傳統的地方學區分配方式以外,另有學區內擇校、跨學區擇校及教育卷式擇校等方式。美國家長除了可“免于學區控制”自由選擇普通的公立學校外,還可選擇私立學校或新型學校,這使得他們較我國的家長們有著更多的擇校選項。

(2)家庭學校

20世紀70年代,美國教育家伊里奇(Illich)提出了“去學校社會”(De-schooling Society)論,其“學校教育不等同于教育”(schooling is not education)理念可視為美國在家教育的理論基礎。美國的在家教育不同于其公辦民營教育,是一種屬于非學校形態的私學教育。

由于擇校在本質上包含了不選擇學校就讀的自由,所以“家庭學校”也成為了美國家長們的一種擇校選項。由于對教育質量的不滿,對校園暴力的擔心,價值觀念、宗教信仰的不同等,許多美國家長都選擇不讓子女到學校接受教育,而取而代之地由他們自己依據子女的具體需要來進行施教。值得指出的是,選擇在家教育的家長必須符合美國教育部門的相關規定(如任教資格、課程規劃、適當社會團體生活等),且要接受定期檢查。{12}

據美國教育統計中心(the National Center for Education Statistics)在2004年所做的一項統計,美國在1999年接受在家教育的學生有85萬人,而到了2003年,這一數字已增加至110萬人。

3.相關法規政策

(1)1965年,根據美國“1965年中小學教育法案第三章”(Title Ⅲ of the Elementary and Secondary Education Act of 1965)的有關規定,美國各地相繼成立了“磁石學校”,同時,聯邦教育部還制訂了一項“磁石學校推動計劃”(Magnet School Program)加以配合。

(2)1988年,老布什提出了擇校計劃及教育卷計劃。在教育卷計劃中,政府向低收入家庭的學生,每人提供1000美元的教育資助,并讓他們可以在公、私立與教會學校間進行自由選擇。

(3)1991年,老布什提出了“美國2000年教育戰略”(America 2000:An Education Strategy),特別強調家長的擇校權,并指出只有競爭才能加速學校的進步。在此項計劃提出的兩年后,美國政府撥出了32.3億美元用于該計劃的實施。

(4)1991年,美國明尼蘇達州第一個通過了“特許學校法”(Charter School Law),次年,加利福尼亞州也通過了相似法令。

(5)1998年,克林頓在國會發表國情咨文,強調拓展對公立學校的擇校權,并且支持特許學校的建置。

(6)2002年,小布什簽署了《不讓一個孩子落伍法》,且表示將繼續支持和提升“家長的擇校權”。該法案的第五篇專門談到了“讓家長擁有更多的擇校權”,通過政府的各種政策及措施(如支持更獨立自主的特許學校建置,向就讀于私立學校的經濟困難學生發放補助等)向更多的家庭提供更大的擇校權,以激勵教育市場的自由競爭,實現教育的公平、均等,使教育關照到更多的學生,進而提升美國學校教育的整體質量。

三、英、美中小學擇校制比較

綜合上述對英、美擇校制的分析,下面從實施理念與目的以及實施策略兩個方面來進行討論。

1.實施的理念和目的

英、美兩國在實施中小學擇校制的理念方面有著諸多相似的地方:

(1)根源于自由經濟市場的理念

愛普(Apple)曾指出,自20世紀70年代以來,新自由主義興起,自由經濟市場的理念逐漸受到西方世界的重視。這種理念讓人們認識到,世界猶如一個龐大的超級市場,市場內講求的是消費者的理念。此后,該理念逐漸滲透至西方社會的各個領域,包括教育領域。英、美教育界普遍認為,市場機制可以作為教育發展理性化的原動力,同時還能提高教育的成本效益與績效責任。{13} 因此可以說,通過市場機制賦予和擴大家長的擇校權,是英、美兩國新時代教育改革的共同理念。

(2)植根于公平的理念

英、美國家均希望讓社會經濟地位較低的家長也能夠為其子女選擇理想的學校就讀,希望照顧到每一個孩子;如英國的1980年教育法便是一很好的例子,其正式提出并責成教育就業部門統籌進行相關規劃,用以補助有資質卻家境不好的學生進入私立學校就讀;美國2003 “藍帶學校無落伍學子”(No Child Left Behind Blue Ribbon Schools)也是一例,其提出學校應不論種族、社會經濟地位或家長職業等因素,公平地給予學生最好的教育機會。

至于英美擇校制實施目的,結合上面的論述,筆者認為其均是希望通過家長和學生自由擇校的市場機制,形成學校間的競爭,進而提升教育服務的績效。

2.實施策略

綜上所述,筆者將英、美兩國實施擇校制的策略整理如表1(見下頁)所示。

總之,英、美兩國擇校制的實施,均有其特定的時代背景,同時還受當代思潮的影響;它們均通過立法、新型或轉型學校的設立、多元擇校權的放開、補助以及信息公開等策略,來達到擇校的預期效果。

四、啟 示

1948年“世界人權宣言”(Universal Declaration of Human Right)的第二十六條第三款明確指出:“父母對于子女所應接受的教育,具有優先的選擇權”,可見,該宣言已將家長的擇校權視為基本的人權之一。但擇校制究竟是否真正有利于個人、教育乃至整個社會的長期發展,對此學者們的意見是莫衷一是的。我國學者也紛紛提出了諸多看法,如曾曉東便認為實施擇校制雖能增進學校間的競爭,但未必能提升原本落后學校的績效,也未必能提升學生的學業成就,降低教育成本;再者擇校制也并非是非常有效的績效考核機制;此外,擇校制的實施也不一定能促進學校的多元化發展。{14} 彭宏斌認為,其對消除社會階層化和階級差異化有著諸多不利的影響。{15}王璐則提出,擇校制可能隱含著教育市場化的隱憂、公平機制的淪喪以及有限理性的局限等。{16}由以上學者對這一議題的論述可見,擇校制雖為推進教育改革的選項之一,但并非萬靈丹。

“他山之石,可以攻玉。” 從英、美兩國擇校制發展的經驗可知,擇校制的實施及改革,除了政府的有效運作之外,家長自身“權利意識”的開啟,也具有推波助瀾的功效。因此,要通過擇校制策略的實施,提升教育績效,達成教改目標,除了需要政府完善相關的政策法規以外,還需政府及相關部門積極發揮宣傳和引導的作用,以使家長本身的意識覺醒,獲得正確的擇校觀念。

注釋

{1}{14} 曾曉東:《美國“擇校”中的爭論:問題的性質及制度涵義》,《比較教育研究》,2008年第10期

{2}{6}{12} 鄭春生:《英國、美國、日本擇校制度比較分析》,《教學與管理》,2007年第7期,第143-144頁

{3}{4}{7}{8}{15} 彭宏斌:《英國擇校:進展與問題》,《外國教育研究》,2006年第7期,第59-63頁

{5} Stephen Gorard. School Choice Plolices and Social Integration:The Experience of England and Wales [A]. Patrick Wolf,Stephen Macedo,David J. Ferrero and Charles Venegoni(edited). Educating Citizens [C]. Washington D. C.:Brookings Institution Press,2004.139.

{9}{10}{13} 嚴莉.:《美國擇校制淺析》,《文教資料》,2009年第3期,第17-18頁

{11} 李孔珍,普里西拉·沃斯特塔,川·艾麗·庫辛:《美國特許學校的發展及啟其示》,《中國教育學刊》,2008年第7期,第65-67頁

{16} 王璐:《英國擇校政策中的公平與效率問題》,《外國教育研究》,2008年第3期,第69-73頁

作者單位 華東師范大學教育科學學院

(責任編輯 王永康)