被征地農民社會保障制度建設應著眼于可持續發展

許文苑 劉丹穎 鐘 伶

摘要隨著我國現代化、城市化的發展,征用農民土地成為一個比較常見的社會現象,由此引發的社會問題也不少。本文指出制訂正確完善的土地征用政策并加以制度化,以制度保障被征地農民生活生產的可持續發展,是我們必須繼續予以關注的著眼點。

關鍵詞被征地農民 社會保障 可持續發展

中圖分類號:C913文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)10-252-03

改革開放以來,伴隨著我國工業化和城市化發展出現的一個突出問題,就是產生了大量的被征地農民。正確解決被征地農民的社會保障問題,不僅關系到被征地農民的基本權益的保障,而且關系到我國工業化、城市化道路進程正常推進的問題。

一、被征地農民保障出現的社會問題需要從方針政策上加以解決

被征地農民為我國農業社會向工業社會轉變和城市化發展付出了代價和做出了重大貢獻。但在現實中被征地農民的生產生活、社會保障和可持續發展卻出現了嚴重的社會問題,其突出表現在三個方面:

(一)對被征地農民的土地征用補償不合理

土地對中國農民來講具有雙重意義,既是生產資料又是生活資料,具有生活保障和社會發展保障雙重功能,是農民實現自我保障的根基。雖然農民的土地被征用后可以得到一筆為數不少的補償金,但從實際情況來看,這些補償金遠遠不能保證他們比較長久而穩定的生活。其問題主要有三個方面:

一是征地補償相對偏低。在我國,按照《土地管理法》第47條的規定:“征收土地的,按照被征收土地的原用途給予補償。征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。征收耕地的土地補償費,為該耕地被征收前三年平均年產值的六至十倍。征收耕地的安置補助費,按照需要安置的農業人口數計算。需要安置的農業人口數,按照被征收的耕地數量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數量計算。每一個需要安置的農業人口的安置補助費標準,為該耕地被征收前三年平均年產值的四至六倍。但是,每公頃被征收耕地的安置補助費,最高不得超過被征收前三年平均年產值的十五倍。土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征用前三年平均年產值的三十倍。”而這一補償制度卻沒有充分考慮現代農業的現狀和特點。因為,第一,以產值作為征地補償標準難以全面反映現代高效農業收入現狀。第二,征地補償標準未包含土地的預期收益增加部分。第三,征地補償標準未考慮地區經濟發展水平對地價的影響。第四,補償標準彈性空間大。補償標準中“4-6倍”、“6-10倍”這樣大的彈性空間往往給一些地方政府和征地單位壓低征地補償標準提供了可乘之機。

在這方面,我們不妨與西方國家比較一下。在西方國家,征用農民土地一般按市場價格實施補償。土地征用費和土地賠償款構成被征地農民的全部費用,其中土地征用費大體等于土地價值,土地賠償款是對被征地農民因土地被征用而造成的經濟及其他損失的彌補。相比較而言,我國的征地補償費無論從范圍上還是標準上都比國外低得多,比較見下表。

隨著市場經濟的不斷發展,特別是物價和土地價格上漲,以往給予的征地補償金顯然是偏低了。在征地補償金偏低的同時不僅存在著征地補償的客體欠缺,而且安置補償的范圍僅限于與土地有直接聯系的一部分損失,對于土地所有權和經營權喪失的損失、轉換、相鄰地損失和其它間接的損失沒有列入到補償的范圍。

從根本上解決征地補償標準偏低的問題,應該從政策上進行改革,以土地的市場價值為依據制定補償標準。我國征地補償標準偏低已是公認的事實,近年來國家也不斷的調整補償標準,但始終沒有徹底的解決這一問題,其主要原因是沒能從根本上改革征地補償的參考標準,我國現行法律皆以“耕地前三年的平均年產值”為標準制定補償金額,可是年產值無法代表土地的真實價值,更無法反映土地非農化以后的巨大增值,以農業生產的產值為依據,補償將要非農化的被征地農民,無法保障被征地農民的生活水平不降低。因此,應改革征地補償標準,以土地的市場價值為標準制定征地補償金額,使征地補償反映土地的真實價值。

二是征地補償金分配不合理。征地補償金處置體制不健全,分配不合理,容易導致鄉、村級組織和少數當權者以集體名義非法侵占農民應得的合理補償。征地補償金共分青苗、勞動力、土地補償三項,其中青苗支付給農民,勞動力補償支付給農民,土地補償款政策規定支付給集體經濟組織(村委會、鄉政府等),但鄉、村是由農民組成的,所以,有的地區也開始拿一部分支付給農民。但是,農民手中應得的補償安置費已經被層層截留、挪用。一項專家調查表明:如果將征地價加上各級政府收取的各類費用看成100,則擁有土地使用權的農民只得5%-10%,擁有土地所有權的集體經濟得25%-30%,而剩余的60%-70%為政府及各部門所得,而從成本價到出讓價之間生成的土地資本巨額收益,大部分則被中間商或地方政府獲取。在征地補償金分配過程中,各方都會以各自利益最大化為目標,被征地農民在這種利益博弈和矛盾沖突中不僅不能獲得土地預期的增值收益,還要遭受巨大的損失;而且目前各地對土地補償金的管理、使用也缺乏規范,對留在村集體的地款使用和管理缺乏有效的監督。有些村干部用征地補償費支付村里的日常行政開支甚至用來發放村干部的工資,更有少數村干部依靠手中的權力大肆揮霍被征地農民的保命錢,有的干脆強取豪奪將集體資產收歸自家囊中。為了確保征地補償金的合理分配,政府必須根據實際情況,制定出相關政策,保障被征地農民的合法權益不受侵害。

三是征地補償方式單一。對被征地農民,我國現行法律只考慮給予金錢上的補償,而對被征地農民的居住安頓、重新就業、生活觀念和生活習慣轉變等問題,卻未予重視。這種方式簡單而且容易操作,許多被征地農民一般也樂于接受。但這種補償方式有許多弊病和后患,譬如,有的被征地農民拿到補償金后不擅于理財,把錢用于置房或盲目高消費很快就把錢花光;有的不善于從事經營投資虧損淪為貧困。盡管在實踐中也偶有招工安置補償,但我國農業人口的文化程度和勞動技能普遍不高,缺乏適應現代社會的能力,競爭能力普遍薄弱,因征地而安置的工人面臨下崗和失業的風險比一般工人要大得多。現行單一的征地補償方式并不能有效解決不同地區、不同農民群體的生活和工作問題。據調查統計,僅僅是由征地補償方式單一,造成被征地農民生活無著落對政府不滿而引發的社會問題越來越嚴重。因此,在補償方式的選擇上,仍然需要因地制宜,權衡利弊,多種方式組合運用。從維護最廣大人民的根本利益出發,鼓勵以社會保障為核心,以市場需求為導向,把征地補償同解決被征地農民的社會保障有機結合起來,創新被征地農民的征地補償方式。

(二)被征地農民的醫療、養老和就業沒有可靠的社會保障

土地被征用后,醫療、養老和就業等問題就成了被征地農民最大的后顧之憂。一是醫療沒有保障。近年來,農民的醫療保障通過合作醫療的方式逐步實現,可農民被征地之后,已經不再是傳統意義上的農民,許多被征地農民在失去土地后又不能獲得農轉非指標成為城市居民,因此這部分“失去土地的農民”其身份定位就不易明確。這樣的身份使他們既不能享受新農村合作醫療,也沒有被納入城鎮居民醫療保險,處于醫療保障的真空地帶。二是養老沒有保障。在我國農村,農民傳統的養老模式實際上是以土地為核心的家庭負擔和家庭贍養,其中家庭負擔和家庭贍養最主要的又是靠子女供養。農民失去土地后,如果相應的制度保障沒有跟上,養老就成了大問題,尤其是現在養老所需的費用比過去更高,面臨的問題就更嚴峻。三是就業謀生沒有保障。目前,政府對被征地農民的安置一般是采取一次性貨幣給付的方式,即被征地農民得到一筆補償費后就要自主謀生路,這對于一些年齡較大、勞動技能差的農民來說困難就比較大。尤其是在年富力強且經過正規院校學習畢業的大量年輕人面前,競爭力明顯處于下風,即使能找到工作大部份也是年輕人、城市人不愿涉足的臟、累、苦,或者是危險性高的工作。

二、完善制度建設保證被征地農民社會保障體系的可持續性

被征地農民作為一個特殊群體為了國家利益將關系生計的土地讓出來,為工業化和城市化做出了貢獻,就應該與其它社會成員平等地享受工業化和城市化的發展成果。但在現實中他們卻成了新的弱勢群體,違背了一個社會所應堅持的貢獻與報酬相應的基本原則。為被征地農民建立一個可持續生存和發展的社會保障體系,是我們必須深入研究解決的問題,

(一)要制定和落實被征地農民最低生活保障制度

這是貫徹落實胡錦濤總書記提出的要使被征地農民不失業、不失崗、不失利,確保“生有所靠、老有所養、病有所醫、業有所從”方針政策的根本體現,是現代社會保障制度必須彰顯的基本權利。

1.在政策制定方面,目前,城市居民最低生活保障標準基本是由各地方政府結合自身經濟發展水平自行確定。考慮到被征地農民的特殊情況,筆者認為一個完善的最低生活保障制度應做到:一是及時將被征地農民納入城市低保制度內,降低被征地農民的生活風險;二是最低保障金應足額、及時發放,以緩解被征地農民的生活壓力;三是應結合各地情況,相對于城鎮居民的標準,被征地農民的最低生活保障在被納入城鎮體系后的5年或10年內,允許有一定幅度的上浮,以切實幫助被征地農民脫離貧困,盡快融入城市生活。

2.在政策落實方面,推進依法行政,健全監督機制,確保制度和政策的貫徹實施。在調查被征地農民的意見時,反映最多的是:“制度是好制度,關鍵看實施”,對此,昆明市各區縣政府強化推進依法行政,健全各種監督機制,發揮各方面監督的作用來監督最低生活保障制度的貫徹實施狀況。

(二)要建立健全被征地農民最低生活水平保障基金制度

被征地農民最低生活保障制度基金不足是被征地農民最低生活保障實施過程中最難解決的問題。為了保證被征地農民最低生活水平保障制度基金的積累,拓寬資金渠道來源是一個必然的選擇。我們通過對昆明城郊結合部具體情況的調查,認為可以通過三種途徑來籌集被征地農民的最低生活保障基金:一是改變一次性貨幣發放安置為主的做法,除把大部分發給被征地農民以保障當前的生活需要之外,其余部分則投入最低生活保障基金。二是被征地的集體組織也應從土地補償費中抽取一部分資金注入,并通過穩定的經營和嚴格的管理,使之保值增值。三是把為安置被征地農民新建的用于商貿服務、休閑旅游的部分房產收益投入其中。

(三)要建立健全被征地農民的養老和醫療保障制度

建立被征地農民養老和醫療保障制度,可以從根本上解除被征地農民,特別是老年人失去土地后的后顧之憂。

1.建立健全被征地農民養老保障制度。被征地農民養老保障制度應本著“廣覆蓋、低水平、有彈性”的原則進行設計。建立被征地農民的社會養老保險要分清對象,對于已經就業的則歸入城鎮職工養老保險制度,尚未就業的則建立有別于城鎮的統帳結合的養老保險模式。鑒于我國目前經濟發展水平還較低的實際,單靠國家財政撥款或農民自行負擔都不行,必須(下轉第275頁)(上接第253頁)通過多渠道的資金籌集方式來補充其不足。一是政府承擔部分可在每年年度財政或從土地使用權出讓金中按比例列支;二是村集體承擔部分可從土地補償費中開支;三是個人承擔部分可從土地補償費中扣除。建立養老保險的統籌賬戶,以村集體負擔的部分資金和個人從安置補助費中列支的資金建立個人賬戶。被征地農民的養老保障的待遇與繳費多少直接掛鉤,并且不應低于當地最低生活保障水平。另外,為了保證保障基金的持續性、長期性,可考慮將保障基金交由商業保險公司經營管理,保險公司要保證基金的保值增值。在征地過程中充分考慮被征地農民今后的出路并積極建立被征地農民養老保障制度是可行的,不但可以解決城市化進程中的難題,同時也可以促進城市化進程的良性循環。

2.建立多元化的醫療保障制度。在被征地農民中要大力推行新型合作醫療保健制度,要克服傳統制度的弊病,彰顯互助共濟。改革可以從“合作”和“新型”兩個角度入手,特別是以大病統籌為主的被征地農民醫療互助共濟制度。具體為:一是突出大病統籌為主,重點解決“因病致貧,因病返貧”的問題。在這方面,商業保險仍不失為一條重要的選擇途徑或補充模式,可以為被征地農民投保團體大病保險等;二是政府給予資助,發揮土地出讓金的利益導向作用,激發被征地農民參與的積極性;三是將過去以鄉村為統籌單位改為以市(縣)被征地農民為統籌單位,增加抗風險和監管能力。同時建立被征地農民社會醫療救助制度,要加強政府與被征地農民的緊密結合,強化多元化社會保障的收入機制,引導社區經濟、企業、慈善機構及個人等多方面的捐助充實被征地農民醫療基金。

(四)要建立建全被征地農民就業謀生社會救濟制度

幫助被征地農民盡快就業,為他們實現“壯有所業”是社會保障制度的主要內容,對很多被征地農民來說失地即面臨失業,要從多方面入手解決被征地農民的失業問題,以實現被征地農民盡快就業。其中一個突出的問題就是落實優惠政策,加強政策扶持。

1.建立多元化的職業技術培訓。被征地農民失去土地后,再就業難度很大,主要是因為大多數被征地農民由于歷史和社會原因,就業觀念比較陳舊,文化素質和勞動技能普遍偏低,不適應現代企業的招工條件。各地政府應建立符合失地農民實際需要的就業培訓機制,并根據其個人特點和就業意向,提供相應的培訓,在考慮這種培訓時,必須以失地農民為本,培訓費能免則免,實在不能免的只能收取最基本的費用,萬萬不可把此種培訓又當成一種賺錢的渠道。同時注重為被征地農民提供就業信息,搭建就業平臺,拓寬就業空間。

2.對自主創業的被征地農民,國家應當對其制定政策上的優惠。一是貸款優惠,二是貸款利率優惠,三是在一定時間內給予免稅收優惠。

3.加快產業發展,拓展就業空間。加快發展城鎮二、三產業,在區域規劃上,要結合主導產業,合理布局一些勞動密集型產業;在商場區內,合理規劃一批餐飲、文化休閑、商品零售等特色市場,集中安置被征地農民就地就業。

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