西方傳媒產業的政府規制及其對我國的啟示

崔國平

摘要：由于傳媒市場的失靈和傳媒的技術特征、傳播特征，西方國家大多對傳媒產業實行獨立的政府規制，我國由于長期重視傳媒產業的意識形態屬性，所以對傳媒產業的規制更有其特殊性。西方傳媒產業的政府規制模式不同，經歷了不同的發展階段，但也呈現出一些共同的特點。中西傳媒產業規制的發展都遵循一些普遍原則，因此我國應立足于轉軌經濟的現實，借鑒西方傳媒產業規制的經驗，構建出適合我國的政府規制體系。

關鍵詞：傳媒產業；市場失靈；意識形態；政府規制；模式

中圖分類號：G206.2文獻標識碼：A文章編號：1009—9107(2009)05—0080—05

一、引言

在《傳媒藍皮書》中，傳媒產業是指報業、期刊、圖書出版、廣播、電視、電影、音像、網絡、移動媒體、廣告公司十大行業的總稱。自20世紀60年代以來，伴隨著經濟的增長，第三產業中的傳媒產業獲得了迅速的發展，成為當代世界全球化的基本條件和最主要的推動力之一。較短的成長周期和較高的投資回報率等因素使傳媒產業被熱捧為“朝陽產業”。同時，當代傳媒產業也經歷了諸多重大變遷，傳媒技術形態不斷創新和整合，地區、民族國家、區域、國際與世界性組織四大空間，在沖突與合作中彼此解構與建構，傳媒產業并購、重組浪潮此起彼伏，呈現出競爭、整合與發展的主導趨勢，傳媒產品從未像今天這樣充滿了創意和愉悅功能。從對傳媒產業的政府規制來看，西方發達國家圍繞競爭、壟斷、管制、多樣化四大問題，由于側重點不同，而采取了不同的傳媒規制模式。從20世紀80年代以來，由于數字通訊新技術的廣泛應用，全球化浪潮的影響，為適合市場需求，各國逐漸放松了對傳媒業的規制，鼓勵傳媒兼并兼營和商業化運作，著力培育具有競爭力的跨媒體、跨國界的傳媒企業。

在以往的文獻中，董靜等研究了歐美傳媒產業的規制及模式；王卉蓮介紹了俄羅斯大眾傳媒，圖書出版市場；李放分析了傳媒產業發展的政府與市場角色的國際經驗，指出傳媒產業發展中要注意區分市場角色和政府角色的各自作用區間、加強傳媒立法等；朱春陽從傳媒產業規制的背景演變、國際經驗出發，指出在國際傳媒規制領域，法規重點從結構性調控向行為性調控的轉變。本義在此基礎上，系統分析了西方傳媒產業政府規制的原因，考察了西方傳媒產業規制發展的總體特點和i種傳媒運營模式的典型代表，指出：雖然國情不同，西方的傳媒產業規制與我國有很大不同，但對我國傳媒產業規制改革也有很大的借鑒作用。

二、西方傳媒產業政府規制的原因

西方國家的傳媒產業是在經濟水平逐步發展和消費水平不斷提高的過程中自然演變的，產業組織發展的一般規律適用于傳媒產業。理論研究和實踐發展均表明，凡是市場經濟都存在著市場失靈，傳媒產業的市場失靈表現在：

(一)傳媒的自然壟斷屬性

由于頻譜等傳媒資源是有限的，因此政府需要通過實施許可證制度來管理傳媒產業。另外，傳媒產業的自然壟斷屬性還源于產品的生產具有規模經濟的特征，它的規模效益需要在一個巨額設備投資、批量產品生產和龐大的受眾群體的基礎上，才能充分體現出來。但傳媒業的集中化發展會形成寡頭壟斷競爭的傳媒市場。這可能會導致政治利益集團操控傳媒集團，多元文化的自由表達受限制和社會形成較少的聲音。

(二)傳媒的公共產品特性

按公共產品效用的不可分割性、消費的非競爭性、受益的非排他性分析，廣播、電視等都屬于公共產品，報紙、雜志、有線電視、衛星電視和網絡屬準公共產品。由于公共產品從市場中獲得價值補償的困難，在供給上沒有利潤驅動，因而市場對資源的配給機制無法實現。這在客觀上要求政府來對傳播資源的配置進行彌補。有序、公平、充滿競爭的傳媒市場對于消費者(受眾)和政府、社會福利都是有益的。

(三)傳媒的外部性

傳媒產業是一個具有很強外部性的行業。傳媒的正外部性表現為：正確的輿論導向、傳播健康的思想和社會價值觀、對社會道德的積極影響等；而負外部性表現為：錯誤的輿論導向、傳播不健康的思想和社會價值觀、對社會道德產生消極的影響等。傳媒產業影響面廣、傳播速度快，無論是正外部性還是負外部性，都會對社會、生活的各個層面產生巨大影響，因此對這樣的行業實行政府規制是必要的。

(四)信息不對稱

在傳媒市場中，信息不對稱現象是很常見的。這就可能導致市場機制難以實現有效的資源配置。如，報紙的發行量就是一個買方(讀者和廣告客戶)難以確切了解的信息。因此，信息不對稱就必然會使供求雙方的行為發生各種變異。另外，在新聞媒體的各種委托一代理關系以及內部組織結構中，也存在信息不對稱所引起的有償新聞等各種復雜現象。

(五)偏好不合理

在現實的市場中，并不是每個消費者的需求都是合理的。在傳媒市場上，一些受眾有不良偏好，更愿意閱聽含有暴力、色情的刺激性內容。傳媒產業見這些劣質品有市場，就傾向于提供有關內容。這些內容對人們身心健康有害無益。

由于傳媒產業的市場失靈，傳媒市場不能自行達到完全競爭狀態，需要政府對其進行規制。另外，傳媒是一種特殊的傳播形式，具有傳播速度快、傳播范圍廣闊、傳播影響力度大的特征，傳媒關系到政府的政策法令能否順利傳達，關系到政府和民意的溝通能否暢通無阻，因此決定了政府必須對傳媒產業實行政府規制。傳媒產業政府規制，就是依據有關的法規，通過許可和認可等手段對傳媒產業的市場活動施加直接影響的行為。它借助有關法律和規章直接作用于傳媒產業，規范約束傳媒的行為以提高效率，彌補市場缺陷。傳媒產業規制所指向的對象大致分兩類：一類是媒介內容規制，另一類是傳媒產業組織規制。一般而言，媒介內容規制是對媒介業務內容的控制。傳媒產業組織規制主要是對媒體等傳媒產業主體經營行為的控制。

三、西方國家對傳媒產業的規制

20世紀70年代以后，隨著政府規制實踐的不斷豐富和發展，其理論基礎——規制經濟學逐漸形成。公共利益理論曾是規制的規范分析框架，在很長的時期內一直以正統的理論而在規制經濟學中居于統治地位。但是公共利益理論本身存在著很大的缺陷，而后陸續出現了規制俘虜理論、規制經濟理論，到了20世紀80年代出現了放松規制理論和激勵性規制理論。

與此相適應，作為公共利益的保障，西方國家在政府規制實踐中一直堅持傳媒的多元化，反對傳媒業過度集中壟斷，實行嚴格的傳媒產業規制。20世紀80年代以后，規制失靈的種種弊病逐步被各國政府所認識，加之數字技術的發展和全球化浪潮，為提升核心競爭力，各國由原來堅持的公共傳播政策和對媒體市場化、壟斷化的限制政策，逐步轉變為適合市場需求、鼓勵傳媒兼并兼營和商業化運作的新政策，出現了放松規制的趨勢，直接導致了20世紀90

年代全球傳媒產業一系列的并購、重組發生，超大規模、跨國的傳媒集團涌現。

無論是為了完善市場規則、彌補市場失靈，還是體現政府的社會和政治意圖，各國政府具體可用的規制手段具有相似性，這些規制手段包括：法律法規、所有權制度、稅收政策、財政支持政策、產業調整政策和導向政策、兼并收購政策等。但受制于不同國家的政治制度、社會環境和文化、經濟制度、法律環境以及科技進步程度，各個國家對傳媒產業的規制強度和執行方式又呈現較大差別。

從世界范圍看，傳播媒介具有三種特征鮮明的所有制形式，即國有制、公有制、私有制。世界上所有國家的傳媒產業機制都基本上是建立在這三種所有制基礎上的。對傳媒產業的規制大致有三種：一種以美國為代表，媒介基本上全部市場化，政府對媒介的控制較弱；一種以西歐為典型，實行雙軌制管理體制；第三種是為數較少的歐洲和發展中國家盛行的國家壟斷型，商業運作有限，幾乎不存在市場化傳媒。以上三種傳媒規制模式都是在傳媒、政府、市場三者的沖突、平衡中逐步形成的。具體來說，各國又具有不同的發展歷程。

美國有一套比較完備的傳媒產業法律體系。FCC是美國傳媒產業獨立的規制機構，對傳媒產業實行一系列嚴格管制的政策。隨著全球化和產業融合，政府、公司共同主導傳播政策的變化，公司力求放松管制，以此拓展并打通國際國內市場的發展空間，政府則逐漸從干預市場發展的管制中退出。《1996年聯邦電信法》的頒布，展示了一個由多樣向同一的轉向，商業性和贏利性是引發傳媒產業競爭的主要動力，但是聯邦政府為這種競爭建立了基礎性規則。在放松規制的背景下，媒體的結構改革問題主要受到規制整個經濟產業的反壟斷法的約束，規制邏輯逐漸體現為對整個媒介市場進行規制。

英國的媒體大多屬于集團性或者家族性所有，標榜以讀者需求為新聞的首要追求，但是政府對媒體的影響力及其輿論為政府服務的傾向性顯而易見，西方的價值觀在新聞傳播過程中留下明顯的痕跡。為了維護媒體所有者和政府的利益需要，英國通過各種法律、法規對媒體給予非常嚴格的限制。20世紀80年代以來，英國傳媒產業規制體系出現巨大變化，從單純公共服務向公共服務與市場效率并重轉變，順應受眾對信息的快捷性和多樣性需求，逐步走向多媒體并舉和現代化。國家逐漸退出對傳媒產業的壟斷控制，允許私營傳媒或國外的商業傳媒集團進入本國傳媒市場，形成雙軌制。

原蘇聯解體后，俄羅斯的新聞體制改革以實現大眾傳媒私有化和非國有化為目標、以高度商業化為重要特征。到1996年底原蘇聯時期遺留下來的具有國有性質的大眾傳媒，大部分已通過商業化的方式實現了非國有化。國家曾一度對傳媒業放棄了管理權，導致了“輿論失控”、主流意識形態缺失，出現了社會混亂，同時縱容了反對派媒體的泛濫，一些西方媒體也乘機而入，阻礙了國家的發展。普京執政以后，首先便是整頓大眾傳播秩序，奪回國家對媒體的控制權，重塑大眾傳媒的社會形象。現時的俄羅斯政府逐步收回對媒體的控制權，并借助經濟和法律的作用，由政府逐步引導傳媒業向規范化的市場道路前進。

通過研究國外傳媒規制，可以看出：西方主要國家，如英、法、德、美等，其傳媒規制的歷史演變過程大體經歷了嚴格規制、放松規制和規制的放松與加強相結合三個階段。改革的趨勢主要有：在所有權問題上，體現了由嚴格的反壟斷規制向競爭性規制轉變的以市場為導向的放松規制，允許更多的企業進入傳媒行業，從而形成競爭的局面；在規制策略上，體現了由單獨規制一個媒體或行業向整體規制一個市場轉變的重新規制；再次，為了解決規制帶米的低效率問題，在具體的規制方法上更多地使用了激勵性規制。

四、西方傳媒產業政府規制對我國的啟示

在2003年人均GDP超過1000美元后，我國同時進入了社會“黃金發展期”和“矛盾凸現期”，人們對傳媒產品的需求和消費，滲透到人們生活的方方面面，傳媒以一種特有的力量改變、優化著人類的生活。我國傳媒產業面臨著滿足人們日益增長的視聽需求、整合社會意識形態和緩解社會矛盾等多重使命，但是我國的傳媒產業面臨著諸多的困難和矛盾，難以滿足人們多元化的需求。

歷經坎坷，傳媒作為一種產業的屬性逐漸被主管部門和社會認可，我國的傳媒產業和傳媒市場初具規模。近年來，我國傳媒業剝離經營性資產組建企業集團，充分運用市場的力量，大力整合優化資源，解決重復浪費、同質競爭問題，使傳媒經濟得到高速發展。國外的傳媒機構也進入到我國傳媒市場，市場前景良好。但傳媒業過去的改革，基本上只是在原有體制框架內的改進，運行層面的改良、改善、優化，許多制約傳媒產業發展的深層次問題沒有得到解決，如產業性質單一、單體應戰、資本運作手段不足等都沒有得到根本解決。要想有大的躍升，就需要通過規制的突破來解放生產力。

現階段我國傳媒制度被界定為“事業單位、企業化管理”，其特殊性集中表現在意識形態屬性和產業經濟屬性的雙重性上。產業的經濟屬性規定了它市場運作的可能性，而意識形態屬性規定了對它必須進行強有力的規制。因此，我國傳媒產業政府規制的成因除了經典規制理論所分析的基本原因外，更有重視傳媒產業的意識形態屬性的原因，所以對傳媒產業的規制更有其特殊性。我國傳媒產業的政府規制是不完全不純粹的，但又在向政府規制改革，因此本文用“政府規制”來統稱現在和未來政府對傳媒產業的控制。

我國在發展社會主義市場經濟的過程中，需要政府科學的、適時的、有力的政府規制。但也應認識到，由于我國的經濟發展水平、體制和文化傳統等基本國情不同，特別是我國經濟處于雙重轉型期(即由二元經濟轉向一元經濟、由計劃經濟轉向市場經濟)，在市場基礎及發育和壟斷等方面與發達的市場經濟國家存在極大差異。

首先，規制主體的角色定位不同。在我國的政府規制實踐中，規制的主體同時是壟斷者和壟斷利益的受益者，既是規制的制定者，又是具體業務的經營者，政企不分現象較嚴重。而西方國家的政府主要是從政治性政府的立場出發，對包括傳媒業在內的市場失靈領域進行規制。其次，規制客體的性質不同。在我國，作為規制客體的傳媒產業屬于事業單位，而我國的事業單位并不等同于國外的非營利機構，更不同于國外的企業。最后，西方政府規制作用的市場基礎是成熟的市場經濟，而我國正處于尚未成熟、規范和與國際市場對接度低的市場經濟。

但為建立合適的傳媒規制制度，中西傳媒產業規制的發展也遵循一些普遍原則：由于對壟斷行為很難監督，所以規制發展謀求建立一個獨立的監督機構，形成公共監督制度；保持規制政策的穩定性；公平有效的執行規制政策。傳媒產業規制履行的職能之一，就是避免傳媒產業政府規制的立法機構代表了特殊利益集團的利益，而非公眾利益。因此，西

方傳媒產業政府規制對構建有我國特色的傳媒產業規制有一定的借鑒作用。

目前我國政府規制的重點應從直接干預傳媒經營變為培育一個公平有效的產業發展環境。傳媒產業要優化的環境，主要為法律環境、政策環境、生產要素環境和市場環境。我國傳媒產業改革應遵循先立法后改革的原則，對規制的改革目標、程序、機構設置及責權劃分，被規制企業的責權利關系、價格、服務質量，新企業的準入條件，競爭企業間的關系等重要政策內容做出規定。

(一)規制法治化

法律制度是政府規制的基本準則，傳媒規制要從行政調控、政策調控轉向法律調控為主。目前我國對傳媒的管理除“黨管媒體、喉舌性質、堅持四項基本原則”等核心制度被寫入相關法律之外，其他的制度供給多見于相關的條例、規章、決議、意見等文件體系中，帶有相當的政策效力。導致對傳媒的規制變化頻繁，時松時緊，使地方政府和媒介經營者產生等待和觀望心理，對傳媒政策的執行帶來了難度。從法制落后的傳媒事業一路走來，如今處于法制現代化進程中的傳媒產業，必將朝著傳媒法治化邁進。要以憲法為本、專業法為核心建立我國的傳媒產業法律體系。憲法作為國家的根本大法，對其余一切法律、法規的制訂都具有指導意義。西方國家的憲法中幾乎都有對出版的基本原則的規定，以從根本上保證出版自由和限制出版自由的濫用。

(二)分類運作

分類運作是將傳媒按事業產業屬性分開，對不同性質的媒體和媒體業務領域采取不同的市場準入制度，在所有制性質、融資渠道的開放、管理模式和方法等方面實行區別對待的政策。公益性傳媒事業承擔著意識形態工具的職能，確保執政黨和國家的宣傳效果。對于公益性傳媒事業要堅持以政府為主導，以激發活力、改善服務為重點，調整資源配置，逐步構建起高效的傳媒服務體系；對于經營性傳媒產業要堅持以市場為主導，以轉企改制為重點，逐步形成以公有制為主體、多種所有制共同發展的經營性傳媒產業格局，發揮信息傳遞、社會服務等職能，滿足人民群眾日益增長的物質文化需求。這種選擇必將促進公益性傳媒事業全面繁榮，推動經營性傳媒產業實現跨越式發展，使我國傳媒事業和傳媒產業走上良性循環、健康發展的軌道。

(三)建立獨立、權威的規制機構

與西方獨立、特定的傳媒規制部門不同，我國傳媒產業的管理隸屬于多個部門：中宣部、廣電總局、新聞出版總署、文化部、國務院新聞辦，還有財政部、稅務總局、信息產業部等。每個部門各管一段，溝通協調難度大，產生有漏洞可鉆的現象。加之我國目前正處于經濟轉軌時期，發生規制俘獲或串謀的空間和幾率都將更大。因此應設計出有效防范規制俘獲行為的具體機制。建立獨立的有權威的規制機構，可以打破政企同盟，消除行政壟斷，政府角色從傳媒經營者向組織者、監管者轉化，賦予相應的權威，成為責權利明確的獨立機構。同時建立完善規制的行政程序制度，加強對規制者的規制，加強規制過程的公開透明性，完善聽證制度，廣泛利用咨詢資料、獨立的上訴程度；對有關決策進行詳細的書面解釋，保證規制過程的公開、公正。

(四)培育有效的投融資市場環境

為解決傳統規制存在的問題，以及技術融合帶米的新的規制問題，政府規制已到了改革的關鍵時刻。必須將對單獨傳媒行業重點扶持改變為鼓勵整體產業參與競爭，變直接干預傳媒經營為培育一個有效的投融資市場環境，才有利于實現傳媒產業的整體效益。建立規范化、公開化的市場準入制度；加強行政審批制度的改革力度，簡化程序，規范行為，強化監管；放松資本準入規制，有效規制民資和外資準入，改變投資過分依賴政府、投資主體單一的現狀，激發民間資本與外資的活力，積極培育產權多元化市場主體；完善市場退出機制，使市場機制成為資源配置的基礎；加強國有企業的公司制改造，推向市場，成為市場主體；消除地區封鎖，克服行業保護和地方保護主義，調整產業布局，提升整合產業價值鏈能力。

(五)加強社會性規制

單純地強化市場競爭，或者說受經濟效益的支配，會導致低俗新聞、有償新聞、假新聞、網絡色情暴力泛濫、短信垃圾等問題的大量發生。市場失靈現象得不到抑制，需要行使規制職能的地方出現了政府缺位，社會福利水平下降。所以，對具有強外部性傳媒產業來說不能簡單地放松規制。它要求在放松經濟性規制，增強市場競爭的同時，對于傳媒內容質量、品位以及消費者保護等社會性規制領域要進一步加強。強化傳媒產業的內容規制主要包括：(1)確保文化安全、意識形態安全；(2)提高輿論監督和引導水平；(3)實行嚴格的職業資格制度。

在我國傳媒產業的發展過程中，政府規制的方式應逐步進行轉變。由經濟性規制即限制性規制，到激勵性規制，再到放松規制，由政策傾斜向創造市場公平競爭條件過渡，由行政干預向經濟政策和法律手段引導過渡。

參考文獻：

[1]金冠軍，鄭涵，孫紹誼，制度轉型與政策沖突：當前國際傳媒發展的基本點[J]，現代傳播，2005(4)：4—8

[2]董靜，李本乾，歐美傳媒產業規制及模式研究[J]，當代傳播，2006(5)：38—41

[3]王卉蓮，2005年俄羅斯大眾傳媒與圖書出版市場概覽[J]，傳媒，2006(5)：68—69

[4]李放，傳媒產業發展的市場與政府角色[J]，生產力研究，2008(18)：112—114

[5]朱春陽，傳媒產業規制：背景演變、國際經驗與中國現實[J]，西南民族大學學報：人文社科版，2008(3)：170—175

[6]陳妮，我國傳媒業的發展與管制探究[D]，成都：西南財經大學碩士學位論文，2006

[7]丁和根，我國傳媒業經濟成分和產權制度改革取向分析[J]，新聞大學，2007(2)：8—12

[8]景朝陽，論公共性傳媒與營利性傳媒的分類法律規制[J]，晉陽學刊，2004(6)：100—103，