我國房地產市場稅收調控的理性思考

肖彬峰

近些年以來,房地產市場牽動著全社會的神經,成為政府和民眾關注的焦點。一方面,房地產業迅猛發展,成為拉動中國經濟增長的重要引擎,并成為地方政府重要的財政收入來源;另一方面,房地產市場又面臨著諸多問題,突出表現為房價過高且漲速過快,泡沫較為嚴重,成為全社會利益矛盾的集中領域和經濟社會健康發展的重要隱患。

實現房地產市場的平衡、健康發展離不開政府強有力的宏觀調控。稅收作為政府調控經濟的主要杠桿之一,可以通過稅收制度和稅收政策兩種方式對房地產市場產生重要影響,具有其它調控手段不可比擬的優勢。一方面,它可以有的放矢,在抑制房價、打擊過度投機的同時,不會使其他行業受到影響;另一方面,它不會干擾居民的正常生活,比較容易得到貫徹實施。因此,完善房地產市場稅收調控,可以充分發揮稅收功效,是實現我國房地產市場平衡、健康發展的重要和有效措施。

一、我國房地產市場稅收調控現狀及存在的問題分析

針對目前我國房地產市場存在的主要問題,稅收調控在稅收制度和稅收政策兩個層面都存在亟待解決的問題,調控作用沒有得到有效發揮。

(一)現行房地產稅收制度存在的問題

我國現行房地產稅收制度是上世紀80年代中期隨著房地產行業的發展而逐步形成的,目前與房地產市場化的快速推進已顯得不相適應。

1.重流轉環節,輕保有環節。我國目前房地產涉及稅種雖然比較多,但主要格局是重流轉環節,輕保有環節,在稅種設置上不夠合理。流轉稅是間接稅,具有可轉嫁性,房地產開發商很容易將這部分稅負通過房價轉嫁給購房者。根據相關稅務統計資料測算,我國目前不動產流轉環節稅負是保有環節的4.4倍,流轉環節稅負已相當重。因此,在這樣的稅負分配格局下,政府的調控主要在流傳環節,其實際效果非但不能降低房地產市場價格,反而可能成為房價持續上漲的刺激因素。

2.部分稅制過于陳舊。在國際上已經普遍實行從價征收房地產稅的今天,我國仍以納稅人使用土地的面積作為計稅依據顯然不符合房地產稅的發展趨勢。這種陳舊計征方法雖然在操作上比較簡便, 但稅額不能隨著課稅對象價值的上升而上升,具有稅源不足且缺乏彈性的缺陷,造成納稅人保有土地的稅收成本明顯偏低,低效率的使用土地或者囤積土地。

3.稅權過度集中。目前,我國在房地產稅收管理權方面,立法權、管理權等都高度集中于中央政府,中央政府對“稅權”統得過死,不利于地方政府制定適合本地區的稅收制度,因地制宜、積極有效的調控房地產市場。

4.內外稅制不統一,造成內外資企業競爭環境的不公平。在現行內外分開、房土分開的房地產稅制下,外資企業保有土地時的稅收成本幾乎為零,其整體稅負明顯小于內資企業。因此,這種內外不統一的房地產稅制影響稅收的公平性原則,一定程度損害了內資企業的利益。

5.房地產稅收入規模偏小,不能滿足地方財政的需要。由于房地產稅課征對象明確、稅源穩定且易于控制和管理,因此成為許多國家財產稅和地方稅收體系中的主體稅。如美國,房產稅收入占到財產稅的六成,占地方稅收入的比重達到40—50%。而我國房地產稅開征以來收入規模一直偏小,作為地方性稅種,其財政收入作用遠未發揮出來,不能承擔起地方稅主體稅種的職能。

(二)目前房地產市場稅收政策存在的問題

1.對房地產投資和房價增長過快調控不力。針對我國目前房地產市場存在的主要問題,稅收調控政策的重點應是解決城市房價上漲過快,住房供應結構不合理,房地產市場秩序比較混亂等問題。但目前主要集中在流轉環節的稅收調控政策,開發商容易將增加的稅款向消費者轉嫁,效果非常有限,從長期來看甚至會產生負面效果。

2.對土地資源的調節力度較弱。土地是一種稀缺性資源,具有長期使用、不可再生等特征,其經濟價值較房產更高。而我國目前的房地產稅收政策,高價值的土地資源卻承擔著低水平的稅負,不能對土地資源進行有效調節,導致許多土地得不到及時的開發利用,部分開發商對土地進行囤積。

3.某些調控政策違背調控目的。房地產市場稅收調控政策的重點之一是加大高檔住房的稅收負擔,以達到限制高價位、大套型住房需求,增加中低價位、中小套型普通商品住房供應。但目前的房地產稅收調控政策把住房按建筑面積為準區分為普通住房與非普通住房,分別給予不同的稅收政策,并不能解決房地產市場存在的這一問題,反而限制了節約用地的小高層、高層樓房的建設。因為小高層、高層住房雖然占地少,但公攤面積大,建筑面積往往超過了普通住房面積標準,因而稅收負擔反而增加。

4.稅收負擔轉移,影響二手房市場發展。相對于價格日益高漲的新建商品房,二手房由于房屋質量、設計、結構等多種原因,房價較便宜,成為普通群體的首選,政府理應積極促進二手房市場的發展。但在二手房市場交易中,房屋出售者一般不承擔房屋交易產生的稅費,一切稅費都由購房者負擔,這樣的稅收政策顯然不利于二手房市場的發展。同時,由于購房者承擔的稅負過重,導致二手房私下交易泛濫,一方面造成稅收流失,另一方面,購房者的合法權益得不到保障,造成社會隱患。

二、完善我國房地產市場稅收調控途徑分析

一個運行良好、發展有序的房地產市場需要政府完善的稅收調控,可以從稅收制度和稅收政策兩個層面探尋其實現的有效途徑。

(一)改革現行房地產稅收制度

隨著我國社會經濟改革的不斷深入和房地產市場的快速發展,目前的房地產稅收制度已遠不能適應稅收調控的需要。因此,需要加快改革我國現行房地產稅收制度,逐步建立起一個與我國房地產市場運行發展相適應的,公平、效率的房地產稅收制度。

1.簡化稅種,公平稅負。我國目前的房地產稅收制度,稅種設置過多、過濫,且重復征稅、稅負不平。改革房地產稅收制度,首先應簡化稅種,公平稅負。可以采取以下途徑:一是將目前的房產稅、城市房地產稅、耕地占用稅、城鎮土地使用稅、契稅等合并為統一的房地產稅,以減少稅種;二是統一內外有別的稅種,統一房地產稅法,以打造公平的稅收環境;三是清理房地產業的各項收費,將部分合理的房地產市場行政性收費改為稅,以擴大稅基;四是擴大房地產稅的征稅范圍,以體現公平稅負。因為按照稅收“受益原則”的基本理論,無論是經營性房地產,還是非經營性房地產,無論是城鎮還是農村,都毫無例外地享受了政府提供的公共服務,都應成為課稅對象,承擔納稅義務。

2.優化稅制結構,減輕流轉環節稅負,增加保有環節稅負。這是我國房地產稅收制度改革的中心環節,應盡快改變“重流轉、輕保有”的房地產稅收局面,逐步將房地產稅收的重點由目前的對供給方征稅轉向對需求方、產權所有者、實際持有人征稅,減輕流轉環節稅負,增加保有環節稅負,這對抑制房價上漲和房地產市場過度投機,調節個人收入分配等能夠發揮重要作用。

3.擴大房地產稅收入規模,確立其在地方稅收體系中的主體地位。可通過以下兩個途徑來實現:一是深化房地產業稅費改革。根據市場經濟要求,科學地確定稅費體系,理順目前房地產業的稅費關系,大幅度的減少收費,不斷擴大稅收規模;二是擴大房地產征稅范圍,改變計稅依據。側重對房地產保有環節征稅,實行從價征收,加強征管,形成房地產保有環節的稅收增量,逐步擴大房地產稅的收入規模和收入比重。房地產稅收來源的區域性、廣泛性和征管的復雜性決定了房地產稅收屬于地方稅,隨著收入規模的增加,可以逐步確立其在我國地方稅收體系中的主體地位。

(二)完善房地產市場調控的稅收政策

1.采取差別性的調控政策。由于我國不同地區房地產市場發展狀況、供求狀況等相差較大,因此,應采取差別性的調控政策,具體可通過以下途徑來實現。第一,中央政府向地方政府適當下放房地產稅權。在統一稅制的前提下,賦予地方政府適當的稅政管理權。地方政府可以根據本地房地產市場發展狀況,因地制宜、張弛有度的實施稅收調控;第二,對房地產保有環節稅收采取差別性的調控政策。對空置房地產及投資(機)性房地產征收較重的保有環節稅收,增加市場供給量,增加投機者的持有成本,減少投機收益,以緩解市場供求矛盾和房價上漲的趨勢。而對個人居住性不動產給予合理的免征額,并在較長時間內不增加其稅負;第三,實行靈活的稅率。不同房地產在經濟活動中的收益是不同的,所承受稅負的能力也是不同的。因此,房地產稅稅率應當根據不同類型、不同地區等分別設計,由各地方政府在規定的幅度內掌握。同時,為了促進二手房市場的交易,可以考慮對房地產初次流通階段和再流通階段實行差別稅率政策,在房地產再流通階段給予一定的稅收優惠政策。

2.加強房地產市場稅收征管。房地產業開發周期長、市場流動性大、稅源分散且隱蔽性強,特別是對保有環節征稅,由于稅務部門難以準確掌握納稅人的稅務信息資料,加之目前地方稅務部門力量有限,監控系統落后,使房地產行業成為稅收征管的難點和偷逃稅的重災區。因此,要加強房地產市場稅收征管,堵塞漏洞,充分利用現有的社會稅收協作網絡,盡快建立起全面準確的房地產市場信息資料和監控系統,這也是完善房地產市場稅收調控的基礎體系。

3.規范政府行為,穩定地方財源,降低金融風險。現行土地出讓金制度下,房地產價格中包含了土地使用期限中所有者應繳納的大部分稅費,這些稅費又成為本屆政府重要的的財政收入來源,這在一定程度上助長了地方政府在房地產市場上的短視行為,造成房地產市場中地方政府行為的嚴重不規范。因此,需要降低地方政府對土地使有權出讓收入的依賴性,限制地方政府無度的使用、開發土地。同時,對房地產開發商購置、開發土地而向銀行申請信貸資金的資格、規模等進行一定的限制。這些政策對擠壓房地產市場泡沫,提高政府調控能力,降低房地產市場金融風險具有重要作用。

(三)加快推進開征物業稅

物業稅做為國際上的三大稅種之一,在西方國家房地產市場中發揮著積極而重要的作用。針對我國目前房地產市場發展中存在的諸多問題,應積極借鑒西方國家的成功經驗,盡快開征物業稅,從根本上完善我國房地產市場稅收調控。

(作者單位:武警工程學院)