大興安嶺國有林權制度改革初探

摘要:在中外林權制度比較研究的基礎上，結合大興安嶺地區國有林權的特點，對該地區林權制度存在的問題進行深入的研究，為該地區國有林區生態、經濟、社會和諧發展，安排合理的林權制度提供政策建議，為國有林區林權制度改革提供理論依據與指導，使林權制度符合國家的根本利益，實現林地資源的優化配置，以利于林業產業結構的戰略性調整。

關鍵詞:大興安嶺;國有林權;制度改革

中圖分類號:F326.27 文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2010)11-0049-02

一、問題的提出

產權問題是經濟體制研究中最核心、最重要的問題，產權關系是一切經濟關系進一步建立的基礎。林業的弱質性、多效益性以及公共物品性等特征，又使得林權具有復雜性、綜合性和多元性。所以，對林權制度的研究，關系到森林資源的有效保護和合理利用，關系到林業的健康發展，關系到林農增收，關系到森林資源的可持續發展，具有重要的理論和現實意義。

(一)林權制度改革是職工增收致富、造福后代的重要手段

林權制度改革必然會為整個林業經濟提供多樣化的資源條件和多元化的投入，同時也為非公有林業的發展創造巨大的空間。非公有制林業的發展壯大，不僅將產生巨大的生態效益、社會效益，而且將創造出巨大的物質財富，為推動新林區建設、增加職工收入、擴大社會就業、富裕地方財政做出更大貢獻。

(二)林權制度改革有利于調動林業生產經營主體的積極性、盤活林業資產、優化配置林業資源要素、提高林業生產力

林權制度的改革適應林業經營思想轉變的要求，通過促進林業資源所有權和使用權分離的手段，建立起與分類經營思想相一致的林權制度，有利于調動林業生產經營主體的積極性、盤活林業資產、優化配置林業資源要素、提高林業生產力。

(三)林權制度改革有利于國有林區擺脫“兩危”困境，促進林區經濟可持續發展

國有林區實行林權制度改革，可以在資源面臨枯竭、生態建設壓力巨大的情況下，探索通過建立高效率的林權制度來解決森林資源低效利用、制度性缺陷造成的森林資源破壞等問題。

(四)林權制度改革有利于改善國有林區產業結構，提高國有林區生產力水平

林權的改革和林權制度的有效運行會實現投資主體的多元化，形成開放式經營的局面，促進多種經營形式在林區的發展，形成現代化的經營模式，整合林區經濟的各個要素，優化國有林區產業結構，提高經營管理水平和勞動生產率。

二、國有林權制度改革理論綜述

從現有文獻來看，國內外林業產權制度的研究更多地側重資源產權制度的研究上，并主要集中在以下幾個方面。

(一)國外國有林權制度改革研究

Damsels， H.認為，林業是一種多向利用活動，許多問題都根源于多向利用不同目標之間的矛盾，在私人產權形式下存在著能否保障足夠的公共物品和無價格產品的供應問題;此外，林業投資的長期性和經營的風險性使私人在造林、護林方面的積極性嚴重不足，存在利用過度和投資不足的傾向。

Pore D.和Cheung， S.等支持森林國有化的外國學者認為，由于人口激增、資源枯竭、環保壓力與日俱增，森林資源便產生了由社會整體控制資源的要求，即國家所有、控制、管理森林，可以解決公共物品及無價商品的供給問題、規模控制問題以及對森林的保護等問題。

學者們普遍認為，現實中并不存在一種能盡善盡美的解決所有問題的產權制度安排。現實中只能是包括一切產權形式的共存或混合狀態，各國、各地區應根據其林業發展水平及特殊社會背景，制定出符合自身國情的森林資源所有制結構。

(二)國內國有林權制度改革理論分析

國內關于林權的研究多集中在林權的客體上，如森林資源產權、林木歸屬權、林地產權及使用權幾個方面。也有學者將注意力放在了林權的權能上，對林權所包含的占有權、使用權、收益權、處置權進行了分析。林權客體可以參與流轉是產權得以實現的一個標志，因此，森林資源(包括森林、林木、林地使用權)流轉的權利也被多數研究林權的學者撰文加以闡述。

楊清研究了國有森林資源資產所有權、經營權及監管權的單獨主體，對行政性的多級代理制度作了經濟學分析。呂政濤對林權有償流轉的各種基本要素、有償流轉的收益形式、期限以及實現方式都作了詳盡分析，這是對林權實現形式的有益探討。胡嘉濱在森林資源私有產權如何在立法上加以體現進行了探索，為林權的實現設計了依法取得、變更、滅失等程序，這將成為林權制度得以落實的法律保障。

尹潤生(1998)的研究表明，總體上我國森林資源的覆蓋率不斷增加，但森林資源蓄積量卻反而呈下降的趨勢。徐志剛(2004)研究了處于轉型中的中國森林資源變化的情況，發現林地產權不穩定性、林地稅費對勞動和土地向林地投入均有一定的負面影響，而市場發育狀態的不同，將使有關政策措施在市場不完善時對林業政策有著直接的局部均衡影響。徐晉濤、陶然等(2004)研究了存在代理關系的情況下，由于信息不對稱會造成林權制度效率低下。他們從經驗上分析了國有林業企業經營的林場面積越大，企業經營者和作為監管部門的林業局之間的信息越不對稱，超限額采伐越嚴重，國有林蓄積量的增長率越低，森林資源持續經營任務越難以實現。他們認為采伐限額這樣的制度或政策，很難得到有效的實施。產權制度、國有林業企業激勵機制、政府資源管理監督體制才是更加有效管理國有森林資源的政策和制度。國內對委托代理理論的實證研究在林業方面是由曹玉昆(2000)、王兆君(2003)、萬志芳(2004)等把委托代理理論定性地引入到了研究林業問題方面中，分析了林業基層管理組織與上級林業主管部門之間的關系，對于委托代理理論在林業方面的實證研究還有待進一步的發展。

綜上所述，國內外學者對林權制度的研究主要包含了林權制度的客體、林地使用權制度、林地產權改革路徑、提高林權制度效率的思路、存在多級代理關系的委托代理條件下林權制度安排有效性等多個方面。這些研究有的是從法律角度探討林權客體權能的行使方式，有的是從林業管理體制方面研究林權權能的流轉，但大多數研究是從中國集體林區林權制度改革的角度上研究產權制度存在的缺陷和滯后性等問題。國內對國有林區林權的研究不能很好地從林權制度方面解決國有林區存在的問題。

三、大興安嶺國有林權制度存在的問題

盡管大興安嶺林區對如何推進國有林權制度改革進行了一些積極的探索和嘗試，但從本質上看，這些探索和嘗試并沒有真正觸及到產權制度、權責機制、投資主體及法律邊界等核心問題。因此，單一的國有投資模式，林業生產關系嚴重束縛生產力的發展，職工勞動積極性嚴重受挫，職工創業動力不足、收入長期低下等一系列問題依然存在，森林資源面臨枯竭、低效利用以及制度性缺陷造成的森林資源破壞等問題仍未解決。

(一)所有者和經營者的權利與義務界定不清

大興安嶺地區國有林的國有權屬是非常明確的，但由誰代表國家行使所有權、由誰來經營國有資產、由誰來行使收益權，其界定并不明確。目前的情況是:哪一級政府管轄，就由哪一級政府行使所有權及其派生的各種權利;誰實際占有誰就享有收益權。在該產權體系下，不可避免地會出現各級地方政府之間權力相互爭奪、責任相互推諉的現象。

(二)權利主體缺位

一是國有林的主體缺位。國務院向地方政府委托行使管理權，但又缺乏明確的約束。國有林的管理權實際上層層分解到各級地方政府，于是各級地方政府把“委托管理權”變成了“所有權”，或自己經營，或又委托給國有林業企業經營;二是森林環境資源產權空白。這是一個伴隨環境意識和環境資源價值意識出現的新的法律問題，目前無明確的法律規范，由此造成的現狀是森林生態資源處于可自由進入的狀態;三是部分林農業交錯地區集體林的主體缺位。村委會本來只是村民的代言人，但實際上村委會控制著集體財產。委托代理關系被扭曲為領導與被領導的關系，所有權的主體地位被架空。在以上情況，前二者表現的尤為突出。

(三)國有集中化森林管護體系和分散經營之間的矛盾

國有集中化森林管護體系和分散經營之間的矛盾，其本質就是生態安全屏障區和林權制度改革之間的矛盾。近10年天保工程建設中形成的愈加嚴格的集中化森林管護體系是建立天然林資源保護長效機制的重要前提和基礎。從對大興安嶺林區的調研情況看，天保工程區內的森林管護非常嚴格，管護、防火和病蟲害防治都有著強有力的組織制度和龐大的應對體系，對于林業資源的有續利用發揮著非常重要的作用。而實施林權制度改革后，分散經營模式將出現在林區，各個相對獨立的經營主體彼此之間處于分割狀態，無疑會缺少集中化管護體系的統一性、協調性和嚴密性，森林管護的實效性必然大打折扣。而大興安嶺又是連片林區，不同于林農交錯地帶的林區，防火、防蟲極端重要。因此，如何處理國有集中化森林管護體系和分散經營之間的矛盾，是國有林權改革自始至終必須考慮的一個問題。

四、大興安嶺國有林權制度改革對策

(一)出臺相關法律法規配套政策

要使林權制度改革得以實施，必須有一個長期穩固的林業政策和相關規定。應明確林地承包年限、林權歸屬及利益分配、林下資源歸屬、稅費及管理費用的繳納。允許林地使用權、森林、林木及林下資源依法繼承、擔保、抵押、入股、合資等。

(二)堅持普通林業職工作為承包經營主體

改革初期，應盡量避免林區原有管理者、一些投資者、經營大戶承包現象的出現，確保讓山于民、讓利于民，確保林業職工群眾是林權制度改革的主要直接受益者。還應暫時性限制外部投資者進入，待改革成熟后積極穩妥的引導、規范民間資本的進入。

(三)加強宣傳、搞好發動

要解決好職工群眾的生產、生活和造林觀念問題。堅持輿論先行，充分發揮電視、報刊、廣播、網絡等媒體的作用，通過各種形式廣泛宣傳改革的目的、意義和做法，積極營造有利于改革的良好氛圍，讓農民了解改革、參與改革、支持改革。

參考文獻:

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[2] 田志德.如何推進集體林權制度改革[J].云南林業，2008，(5).