秦巴山區退耕還林與山區經濟“雙贏”互動發展策略研究

閔小平 陳緒敖 何家理

摘 要：秦巴山區是全國退耕還林工程示范區。安康市是秦巴山區退耕還林的重點區域，退耕還林政策的實施對當地人民的生產和生活產生了很大的影響。本文在分析安康市退耕還林發展現狀及存在問題的基礎上，有針對性地提出了秦巴山區退耕還林與山區經濟“雙贏”互動發展策略。

關鍵詞：秦巴山區；退耕還林；山區經濟；“雙贏”互動

中圖分類號：F327.41 文獻標志碼：A文章編號：1002-7408（2011）07-0073-03

秦巴山區位于我國中西部地區, 地跨陜、甘、川、渝、鄂、豫5省1市, 涵蓋24個地市。它是地理中心帶華中連接西北、西南的結合部,東部一級低地平原與西部二級高原的過渡區；是優質水源區之一——三江(嘉陵江、漢江、丹江)一河(漢江最大支流堵河)的發源地,南水北調中線工程的水源地、匯水區；是中國生物多樣性保護的兩大關鍵地區(秦嶺山地、神農架林區) 所在地；作為阻止西北荒漠化、半荒漠化和沙塵暴東侵南擴的屏障地帶,也是西安、洛陽北方二氧化硫控制區與重慶、宜昌南方酸雨控制區的中間隔離帶。因而該地區在全國生態安全中具有重要的戰略地位。以生態修復為目標，從2000年開始，秦巴山區被作為全國退耕還林工程的典型示范區域之一，退耕還林面積達254.05萬hm2,約占全國退耕還林面積的10%。安康市地處秦巴山區腹地，退耕還林工程的實施對安康市山地資源利用開發及促進農業經濟發展，農民收入增長產生了重要影響，探索基于生態保護的退耕還林工程與山地資源的開發利用的“雙贏”互動發展策略，促進農業經濟的可持續發展，已經成為安康市乃至整個秦巴山區退耕還林后續工程亟待解決的問題。

一、退耕還林、生態修復與山區經濟發展的辯證關系

退耕還林工程的根本目的是要進行生態重建，讓25度以上的陡坡耕地退耕，并對其實行種樹種草，通過植被保護，減少水土流失，達到修復生態環境的目的。

然而，生態修復是一個復雜的系統工程，關系到區域經濟社會發展大局，涉及自然科學和社會科學的相關領域，關系農業、農村、農民脫貧致富奔小康的發展方向，涉及有關投入和保障的長效機制。秦巴山區以退耕還林為切入點進行生態修復面臨的核心問題是要處理好生態效益與山區經濟效益之間的辯證關系。

目前諸多學者圍繞退耕還林生態修復與經濟發展的相關性等問題進行了大量的研究, 陳緒敖認為，退耕還林工程不是簡單的要求農民放棄種糧，進行種樹種草，而是一項復雜的、長期的系統工程；退耕還林不僅要強調進度，更應處理好相關因素，把退耕還林與解決農民收入增長結合起來，探索農民增收的新途徑，才能達到退耕而不復耕；[1]秦巴山區退耕還林工程的可持續性應該建立在該地區的山地資源有效開發利用基礎之上，制定適合該地區的戰略規劃，發揮山區資源特色優勢，轉變農業產業結構、農業生產經營方式，增加農民收入，從而達到公共政策的預期目的。[2]高桂英等研究指出，中國由于人口等錯綜復雜的原因，生態重建不同于西方國家主要通過大規模的生態移民，建設自然保護區，使該區域復原到未受人類干擾前的生態系統，因而不是簡單的復原，而是要探索生態重建過程中后續產業的培育。[3]何家理認為，從經濟原因入手探索退耕還林區農民生活資料來源的替代模式, 成為打開退耕還林面臨問題這把鎖的金鑰匙。[4]任永魁等以土石山區為研究區域,分析了退耕還林還草對農村經濟的影響,認為農村產業結構調整和農村經濟結構調整是退耕后農村經濟發展的主要驅動因素。[5]

從相關研究結論及其退耕還林實地調研的結果分析，自1999 年實施退耕還林(草) 工程以來,不僅生態環境得到了有效的修復,在新農村建設及各項惠農政策的實施下，農村基礎設施建設得到改善，農村社會保障體系逐步完善，農村富余勞動力轉移、農村就業結構的調整，以及退耕還林后續產業的培育與發展,在有效耕地面積大幅度下降的前提下農村經濟不僅沒有衰退,反而有了較大的發展,同時農民收入并沒有因有效耕地面積的減少而降低,相反,有了不同程度的提高。實踐證明，基于生態修復的退耕還林工程與山區經濟發展不僅存在相互制約關系，更重要的是存在著相互促進關系。生態修復是山區經濟可持續發展的內在要求，而山區經濟發展使廣大農民從退耕還林中獲取切身利益，達到農民增收才能進一步鞏固退耕還林生態建設的成果。處理好退耕還林生態修復與山區經濟發展的辯證關系的切入點在于改變傳統山區資源掠奪式開發利用，轉向以生態經濟學理論為指導，認識山區本身所具有的生態經濟特點，確定不同區域山地的環境容量、山地可開發的容許程度、山地產業的最佳布局和最優結構，因地制宜地進行統一規劃和整體開發，達到生態保護與經濟發展的雙層目標。

二、退耕還林與山區經濟“雙贏”互動發展面臨的問題——以安康市為例

安康市地處秦巴山區腹地，位于陜西省南部，北靠秦嶺，南依巴山，漢江橫貫其中，形成“兩山夾一川”的地貌輪廓。轄區內土地總面積23529.24平方公里，地貌受垂直地帶性差異變化制約，分為山地、丘陵地、川道平壩地三種基本地貌類型，分別占全市土地面積的92.58%、5.35%、2.07%，是秦巴山區主要的退耕還林區，10年來累計完成退耕還林工程430.4萬畝，森林總面積達到1955.28萬畝，森林覆蓋率由退耕還林工程啟動前的39.2％提高到現在的55.4％，凈增16.2個百分點；水土流失面積由1.32萬平方公里下降到6600平方公里；漢江及其9條重要支流常年保持了二類以上純凈水質，為國家南水北調中線取水工程提供了優質水源；生物多樣性不斷改善，大熊貓、金絲猴、羚牛等珍稀動物出沒頻繁，種群數量不斷擴大。

退耕還林工程的實施改善了安康的人居環境，對安康市農業經濟發展，農民生活產生了很大的影響。然而，生態環境依然脆弱，綠化布局仍然需要完善，工程管理機構及人員配備不能滿足發展需要，政策及機制問題使全市“大林業、小產業、低效益”的局面尚未扭轉，經濟林發展仍然處在低投入、低產出、低效益的“三低”局面，退耕還林成果鞏固及群眾增收問題也面臨著一定困難。特別是在退耕還林經濟補償政策結束后（經濟林補償5年，生態林補償8年），農民是否能夠通過產業結構調整、農村富余勞動力轉移及科技扶貧等措施獲得收入增長，從而鞏固退耕還林成果，依然面臨著諸多問題，這些問題歸納起來集中體現為:

1.退耕還林缺乏因地制宜、科學合理的長期規劃。通過調查研究發現，安康市退耕還林工程的實施主要依賴政府部門以行政手段推進,并非農民自我意識到生態環境保護的重要性，政府主導特征十分明顯。“行政手段雖然動員能力強,推進速度快,但同時存在嚴重缺陷:一是很難真正做到因地制宜,尊重農民意愿, 往往與農戶從自身條件出發的自主選擇發生沖突。二是部門利益不合理膨脹, 使對農戶的優惠政策不能完全到位, 因政策利益中間流失而影響退耕還林工程的質量。”[6]到目前為止，退耕還林工程依然存在著植被選擇單一，生態林與經濟林結構不合理，無法達到天然林的生物鏈復合體要求，抵抗自然災害的功能十分脆弱；退耕還林存在農戶一哄而上和一刀切盲目選擇,林后管護問題嚴重；林業部門的退耕還林政策沒有有效地銜接土地流轉、集體林權改革以及其他農業產業發展等相關政策，進而改變農村耕地的家庭承包經營基礎上的細碎分散化形成的粗放式經營；大多數地區退耕還林后農民增收主要途徑是靠外出打工，在缺乏文化知識及相應的技術培訓指導下，導致農民工普遍存在就業機會少、工作穩定性差、工資待遇低等現實問題，因此抱著走一步看一步的心理，缺乏創業投資的熱情。

2.退耕還林后續產業發展不足。退耕必然要面臨農業產業結構的調整，需要培育基于生態保護的生態農業。然而，安康市退耕還林后續產業還處在一個低水平的發展階段。主要表現為：一是具有市場需求的地方特色優勢產業有一定的發展,如紫陽富硒、平利絞股藍、石泉蠶桑業、嵐皋魔芋及旅游業等，但深加工嚴重滯后,產品附加值不高，并且產品結構單一,科技含量低, 沒有形成自己的品牌, 缺乏市場競爭力和占有率。二是各類產業化組織不斷涌現, 但龍頭企業少。三是圍繞農村特色產業發展的農業服務中介機構不健全，農民產業化運行機制尚未形成, 缺乏科學的利益分配機制、合同約束機制、風險保障機制和誠信意識。四是各縣區、鄉鎮缺乏適合自身特點的農業發展總體規劃，盲目學習借鑒，導致產業化經營工作中思路不清, 扶持政策不力, 管理體制不順，等等諸多問題。

3.退耕還林后續發展缺乏有針對性的科技支撐。無論是農村富余勞動力的轉移，還是農村特色產業經濟的發展，都需要科技人才、經營管理知識的支撐。通過農戶調研發現，很多農民發展農業經營模式都是自己選擇的結果, 存在較大的盲目性, 政府在產業模式的具體經營方面提供的指導較少，經常性的技術培訓缺乏。

三、退耕還林與秦巴山區經濟 “雙贏”互動發展策略選擇

退耕還林地區的土地資源大多都是生態脆弱的山地，人們無法改變的是山地的自然地理條件，而能夠做的是規劃好適合本地特點的山地農業經濟發展戰略。山地資源是山地經濟發展的基礎，而資源的脆弱性，要求山地資源開發利用以生態保護為基礎，以生態經濟學理論為指導，認識山區本身所具有的生態經濟特點，因地制宜、注重實效、各具特色、分區發展,優化農村區域經濟發展布局, 實現農業的可持續發展。秦巴山區在退耕還林的鞏固階段，需要進一步做好以下工作:

1.繼續深入實地勘探，因地制宜，科學開展規劃，突出發展重點。地方有關部門要成立專門工作組，對山區的資源和發展條件進行實地勘探，按比較優勢理論和社會總福利最大化原則，對山區進行區域劃分，根據淺山丘陵區、中高山區及川道小河流域區劃定生態區、特色農產品生產區、休閑生活區。對生態功能區以發展生態林為主導，保護和開發野生景觀植物資源，適當開展野生動物及昆蟲的養殖，做好生態補償落實，嚴加生態保護；對經濟發展區給予扶持，建立特色山地商品生產基地。對休閑與生活區做好山區小城鎮、中心城鎮規劃，加大中心城鎮道路、通信、市政等基礎設施建設力度，結合山區強泥石流易發區農戶搬遷工程，建設一批生態良好、產業發展、人口聚集、基礎完善的優美山區村鎮。

2.盡快開展退耕還林后續產業發展規劃的編制工作。退耕還林后續產業的健康發展是有效鞏固退耕還林成果的關鍵所在, 當地政府要進一步扶持畜牧養殖、林果等特色種植基地的建設, 扶持興辦農、林、畜產品加工企業, 實施龍頭帶動戰略, 加速農業產業化進程, 鞏固提高退耕還林( 草) 成果。同時通過市場機制的培育，健全產業發展的各種平臺，促進產業結構升級。

3.加大對退耕區農民技能培訓、科技支撐。積極動員和組織各級各類農業技術推廣機構、科研機構、大專院校、民辦學校、農民專業合作社和農業產業化龍頭企業等單位參加。結合退耕區實際，遵循退耕農民意愿，圍繞主導產業、主導品種、主推技術和勞動力轉移技能培訓為主要內容，與生態移民和新農村建設有機結合，進行科學規劃設計，對退耕區農民開展科技培訓和勞動力就業技能培訓。從而提高農民產業建設技能和務工技能是退耕還林后續發展的關鍵。

4.退耕還林工程與南水北調工程相結合。秦巴山區退耕還林區是我國“南水北調”中線工程水源區。其中陜西區水土流失面積占67.52%，中度以上面積占73.87%，年均侵蝕量占67.04%。區內屬土石山區，土層薄且土壤質地差，土壤的生產力和生態承載力十分脆弱，但在盲目追求經濟利益的驅使下，區內人為毀林毀草陡坡耕種等現象依然十分普遍，使荒漠化由點向面擴展，水土流失面積日益擴大，程度進一步加深。因此，從國家發展戰略上應該把秦巴山區退耕還林工程作為一項長期的制度，加強對漢江、丹江流域“天保工程”和造林的投資力度，采取封育管護、能源替代、舍飼養畜、生態移民、發展循環經濟等扶貧開發項目，對丹江口庫周及丹江上中游、漢江干流沿岸和漢中盆地及周邊地區、人口集中和水土流失嚴重的川道等地區進行生態修復和農業經濟發展進行規劃。

5.退耕還林工程與林權制度改革相結合。退耕還林工程與集體林權制度改革都是林業經濟發展的重要舉措，秦巴山區在退耕還林后續工程中應該把二者有機地結合起來，通過明確林權主體、理順經營關系，真正落實“林有其主、主有其權、權有其責、責有其利”，調動林農的積極性；通過完善林業管理體制，建立林業社會化服務體系，構建林業要素市場和林權有序流轉的機制，規范林業執法，提高林業服務水平，基本建立起產權歸屬明晰、經營主體到位、責權劃分明確、利益保障嚴格、流轉順暢規范、監管服務有效的現代林業產權制度，最終實現森林增長、生態改善、農民增收、林業增效、林區和諧的目標。退耕還林工程與林權制度改革的有機結合是退耕還林工程的生態修復與山區經濟發展互動模式選擇的有效策略。

參考文獻：

[1]陳緒敖.退耕還林中農民收入增長：問題與對策[J].安康師專學報，2003，（1）.

[2]陳緒敖.秦巴山區退耕還林的可持續性分析[J].環境保護，2008，(3).

[3]高桂英，王廣金.生態重建與后續產業培育[J].寧夏社會科學，2004，（3）.

[4]何家理.秦巴山區生態環境建設的基本經驗與問題研究[J].唐都學刊,2005，(5).

[5]任永魁,張清平.土石山區退耕還林還草對農村經濟的影響[J].山西水土保持科技,2008，(3).

[6]劉茂才.對我國實施退耕還林工程的若干思考[J].農村經濟,2000，(10).

[責任編輯：黎 峰]