淺談尋租行為對(duì)政府采購(gòu)績(jī)效的影響

張麗芳

摘要：政府采購(gòu)的績(jī)效指標(biāo)直接反映政府活動(dòng)的質(zhì)量和效果。文章在對(duì)目前我國(guó)政府采購(gòu)績(jī)效的現(xiàn)狀和缺陷進(jìn)行剖析的基礎(chǔ)上，通過(guò)分析政府采購(gòu)中比較常見(jiàn)的尋租行為及其對(duì)采購(gòu)績(jī)效的影響，尋找提高政府采購(gòu)績(jī)效的對(duì)策和方法。

關(guān)鍵詞：政府采購(gòu)；尋租行為；績(jī)效

財(cái)政部相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，到2011年，我國(guó)的政府采購(gòu)規(guī)模達(dá)到了1.13萬(wàn)億元，比2002年頒布政府采購(gòu)法時(shí)的1009億元增長(zhǎng)了10倍。政府采購(gòu)的規(guī)模和政府活動(dòng)支出的績(jī)效越來(lái)越引起公眾的關(guān)注。

一、政府采購(gòu)績(jī)效的現(xiàn)狀分析

政府采購(gòu)行為已經(jīng)有200多年的歷史，在歐美國(guó)家已經(jīng)發(fā)展很成熟，對(duì)政府活動(dòng)產(chǎn)生了重要的影響。1995年上海市財(cái)政局實(shí)施對(duì)部門(mén)事業(yè)單位集中采購(gòu)，揭開(kāi)了我國(guó)政府采購(gòu)的序幕，隨后政府采購(gòu)在全國(guó)范圍內(nèi)展開(kāi)，2002年財(cái)政部頒布了政府采購(gòu)法，其后，我國(guó)的整個(gè)政府采購(gòu)工作取得了較快的發(fā)展。

由于起步較晚，我國(guó)的政府采購(gòu)中還存在許多亟待解決的問(wèn)題。

（一）政府采購(gòu)制度

隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下買方市場(chǎng)的逐步成熟，在商品采購(gòu)時(shí)買方擁有了更多的話語(yǔ)權(quán)。由于受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，我國(guó)的政府采購(gòu)控制體系過(guò)大，進(jìn)行集中采購(gòu)?fù)鶗?huì)牽涉較多的利益主體，整個(gè)政府采購(gòu)制度尚未完善，采購(gòu)活動(dòng)存在許多的問(wèn)題。首先，整個(gè)政府采購(gòu)的規(guī)模仍較小。雖然近幾年采購(gòu)規(guī)模增加速度很快，采購(gòu)范圍也增加到工程類和服務(wù)類等項(xiàng)目，但是大多數(shù)的工程項(xiàng)目尚未納入采購(gòu)范圍，相比歐美國(guó)家的采購(gòu)范圍仍顯較窄。其次，政府采購(gòu)的程序不夠規(guī)范。雖然我國(guó)頒布了政府采購(gòu)法，但是規(guī)范程度不高，政府采購(gòu)的信息公布不及時(shí)、供應(yīng)商審核不夠嚴(yán)格，具體實(shí)施中也存在著各種各樣的問(wèn)題。再次，由財(cái)政部發(fā)布的統(tǒng)計(jì)報(bào)告可以看出，政府采購(gòu)的方式中除公開(kāi)招標(biāo)外，其他方式如邀請(qǐng)招標(biāo)、詢價(jià)等方式占的比重仍很高，政府采購(gòu)的公開(kāi)程度不夠。

（二）政府采購(gòu)隊(duì)伍

政府采購(gòu)牽涉的利益主體和業(yè)務(wù)范圍都比較廣泛，因此，專業(yè)的采購(gòu)人員不僅需要掌握相關(guān)的財(cái)經(jīng)知識(shí)，還必須學(xué)會(huì)標(biāo)準(zhǔn)的投招標(biāo)、項(xiàng)目審核等專業(yè)知識(shí)。而我國(guó)目前的采購(gòu)人員多是政府部門(mén)原有的行政人員，對(duì)于政府采購(gòu)中各種復(fù)雜的專業(yè)常識(shí)和操作技巧相對(duì)欠缺，很難達(dá)到必須的專業(yè)要求，因此在實(shí)際的采購(gòu)業(yè)務(wù)中會(huì)出現(xiàn)商品信息收集不準(zhǔn)、對(duì)供應(yīng)商信譽(yù)和質(zhì)量評(píng)價(jià)失誤等很多業(yè)務(wù)問(wèn)題。

（三）績(jī)效評(píng)價(jià)體系

由于政府采購(gòu)業(yè)務(wù)涉及到各種復(fù)雜的商品和供應(yīng)商，多個(gè)主體利益環(huán)環(huán)相扣，因此，完整的評(píng)價(jià)和監(jiān)督體系必不可少。但是我國(guó)政府采購(gòu)相關(guān)法制不健全，目前沒(méi)有一個(gè)獨(dú)立的政府采購(gòu)評(píng)價(jià)組織。因而在政府采購(gòu)的績(jī)效評(píng)價(jià)體系中存在很多問(wèn)題：在評(píng)價(jià)內(nèi)容上，僅對(duì)過(guò)程和經(jīng)濟(jì)成本評(píng)價(jià)，卻未考慮事前影響和事后效果，評(píng)價(jià)層次不明確；評(píng)價(jià)指標(biāo)沒(méi)有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)不同地區(qū)不同項(xiàng)目無(wú)法統(tǒng)一評(píng)價(jià)；評(píng)價(jià)方法較為刻板，對(duì)一些定性指標(biāo)沒(méi)有進(jìn)行相關(guān)定量轉(zhuǎn)化，僅憑主觀判斷，評(píng)價(jià)結(jié)果可用性不高。

二、政府采購(gòu)中的尋租行為及對(duì)采購(gòu)績(jī)效的影響

在尋租經(jīng)濟(jì)學(xué)中，由于政府的行政干預(yù)而獲得的超額利潤(rùn)或者價(jià)差稱為租金。政府采購(gòu)都是各級(jí)政府部門(mén)或者相關(guān)事業(yè)單位的采購(gòu)活動(dòng)，政府行政干預(yù)必然存在，在眾多利益主體的綜合參與下，任何主體都希望獲得超額利潤(rùn)，加之我國(guó)政府采購(gòu)目前仍存在的多種缺陷，尋租行為在所難免。

政府采購(gòu)的績(jī)效可以用采購(gòu)成本的經(jīng)濟(jì)性、采購(gòu)效率和日后效益三個(gè)方面進(jìn)行評(píng)價(jià)。不同利益主體之間的尋租行為對(duì)采購(gòu)績(jī)效的影響角度不同。政府采購(gòu)主要涉及供應(yīng)商、使用部門(mén)、采購(gòu)部門(mén)、政府主管部門(mén)等利益主體，綜合衡量各個(gè)主體的行為，尋租行為及其對(duì)采購(gòu)績(jī)效的影響分布在以下方面：

（一）供應(yīng)商與采購(gòu)部門(mén)之間的尋租行為

采購(gòu)部門(mén)是政府采購(gòu)活動(dòng)中實(shí)際的執(zhí)行部門(mén)，也是供應(yīng)商在提供商品時(shí)直接接觸的部門(mén)，因而掌握較大的主動(dòng)選擇權(quán)和決策權(quán)。政府采購(gòu)法規(guī)定采購(gòu)部門(mén)可以采取公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、詢價(jià)采購(gòu)、競(jìng)爭(zhēng)性談判以及單一來(lái)源采購(gòu)等方式進(jìn)行采購(gòu)，但是具體的采購(gòu)中選擇何種方式由采購(gòu)部門(mén)決定。上述采購(gòu)的方式中規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的流程，很容易出現(xiàn)私下交易和監(jiān)管漏洞，都為尋租行為提供了可行性。政府采購(gòu)金額很大，而且具有持續(xù)性，因此，供應(yīng)商為了獲得更高的持續(xù)性利潤(rùn)都愿意采取尋租行為。

供應(yīng)商的尋租行為會(huì)直接影響政府采購(gòu)的采購(gòu)程序、采購(gòu)方式等，采購(gòu)部門(mén)對(duì)采購(gòu)程序以及采購(gòu)方式的選擇又會(huì)對(duì)整個(gè)采購(gòu)行為的成本組成有較大的影響。采購(gòu)部門(mén)接受了供應(yīng)商的尋租，會(huì)基于自身利益最大化而忽視整個(gè)采購(gòu)活動(dòng)的成本經(jīng)濟(jì)性。

（二）供應(yīng)商與政府主管部門(mén)之間的尋租行為

實(shí)施政府采購(gòu)之后，政府機(jī)構(gòu)的大部分采購(gòu)種類和采購(gòu)量都要經(jīng)過(guò)政府主管部門(mén)的審批和監(jiān)管，因此，供應(yīng)商而言不僅要與物品使用部門(mén)進(jìn)行溝通，還應(yīng)該對(duì)具有實(shí)際控制權(quán)限的主管部門(mén)進(jìn)行公關(guān)。在這個(gè)過(guò)程中，供應(yīng)商會(huì)“積極”采取尋租行為，借助主管部門(mén)的權(quán)利優(yōu)勢(shì)打通具體采購(gòu)行為之前的各個(gè)環(huán)節(jié)，間接尋求自身利益最大化。

供應(yīng)商對(duì)采購(gòu)主管部門(mén)的尋租行為，有可能會(huì)提高整個(gè)采購(gòu)的效率，但是對(duì)采購(gòu)行為的成本金額影響也會(huì)較大，例如主管部門(mén)會(huì)私下指定供應(yīng)商，造成對(duì)供應(yīng)商衡量選擇時(shí)忽略成本，直接決定了政府采購(gòu)是否經(jīng)濟(jì)。

（三）供應(yīng)商和使用部門(mén)之間的尋租行為

雖然政府采購(gòu)是由采購(gòu)部門(mén)與供應(yīng)商進(jìn)行直接接觸，但是對(duì)商品驗(yàn)收、評(píng)價(jià)以及用量的決定權(quán)仍在使用部門(mén)手中。使用部門(mén)在限額內(nèi)按照自己的使用計(jì)劃上報(bào)采購(gòu)數(shù)據(jù)。因此，供應(yīng)商為了商品順利通過(guò)驗(yàn)收以及后續(xù)的銷售計(jì)劃，必然對(duì)使用部門(mén)進(jìn)行必要的尋租行為。

供應(yīng)商對(duì)使用部門(mén)的尋租行為往往與商品直接相關(guān)。這種行為會(huì)決定采購(gòu)量的大小，進(jìn)而決定采購(gòu)總成本；同時(shí)，采購(gòu)商品的驗(yàn)收和評(píng)價(jià)與商品的使用效率密切相關(guān)，從而對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)的日后效益影響較大。

（四）使用部門(mén)與采購(gòu)部門(mén)之間的尋租行為

政府采購(gòu)的重要標(biāo)志是政務(wù)所需物品集中采購(gòu)。這樣一來(lái)，物品使用部門(mén)原來(lái)通過(guò)私自分散采購(gòu)獲得的利益就被限制了。不過(guò)，雖然物品是集中采購(gòu)，但是具體的使用計(jì)劃和使用量是由使用部門(mén)掌握的，同時(shí)主管部門(mén)公布的采購(gòu)目錄和限額標(biāo)準(zhǔn)都不是很規(guī)范，物品使用部門(mén)在上報(bào)集中采購(gòu)指標(biāo)時(shí)擁有較大的主動(dòng)性。于是，物品使用部門(mén)往往會(huì)通過(guò)向供應(yīng)商設(shè)租，并向主管部門(mén)和采購(gòu)部門(mén)尋租行為，盡量縮小集中采購(gòu)的規(guī)模，保證自身的采購(gòu)量，維護(hù)自身的利益。

物品使用部門(mén)和采購(gòu)部門(mén)之間的尋租行為，會(huì)影響集中采購(gòu)指標(biāo)的上報(bào)過(guò)程，影響整個(gè)采購(gòu)過(guò)程的規(guī)模和周期，進(jìn)而影響采購(gòu)行為的實(shí)際執(zhí)行效率，不利于主管部門(mén)根據(jù)實(shí)際經(jīng)濟(jì)情況進(jìn)行準(zhǔn)確的管理和控制。

（五）其他

另外，采購(gòu)部門(mén)與政府主管部門(mén)之間、供應(yīng)商與相應(yīng)結(jié)算部門(mén)之間、使用部門(mén)與政府主管部門(mén)之間也存在比較常見(jiàn)的尋租行為，但是其對(duì)于整個(gè)采購(gòu)行為的績(jī)效影響相對(duì)較小。

三、提高政府采購(gòu)績(jī)效、規(guī)避尋租行為的方法討論

政府采購(gòu)中的尋租行為比較普遍，一直是影響整個(gè)采購(gòu)績(jī)效的重要因素。我國(guó)現(xiàn)在已經(jīng)進(jìn)入信息經(jīng)濟(jì)時(shí)代，社會(huì)公眾對(duì)政府工作的關(guān)注度越來(lái)越高。加之，近年來(lái)政府采購(gòu)規(guī)模擴(kuò)展速度不斷加快，更加引起了公眾對(duì)政府采購(gòu)績(jī)效的關(guān)注。政府主管部門(mén)和采購(gòu)部門(mén)需要從多方尋找改進(jìn)方法，努力規(guī)避尋租行為，提高政府采購(gòu)績(jī)效。

（一）加強(qiáng)制度的建設(shè)和相關(guān)法規(guī)的完善

政府采購(gòu)中的尋租現(xiàn)象之所以如此普遍，并且對(duì)整個(gè)采購(gòu)績(jī)效影響較大，最關(guān)鍵的原因是我國(guó)相關(guān)的政府采購(gòu)制度和法規(guī)不夠完善，供應(yīng)商和其他相關(guān)部門(mén)有很多漏洞可鉆，客觀上創(chuàng)造了尋租行為的環(huán)境。因此，政府相關(guān)部門(mén)應(yīng)該盡快制定一套規(guī)范的政府采購(gòu)制度，從根本上約束政府采購(gòu)活動(dòng)的程序和實(shí)施細(xì)節(jié)，明確各個(gè)利益主體在采購(gòu)過(guò)程中應(yīng)該遵守的職業(yè)道德和底線，以制度約束尋租行為的發(fā)生。

（二）完善政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)體系，借助公眾力量監(jiān)督尋租行為

目前我國(guó)的政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)體系上存在很多問(wèn)題，評(píng)價(jià)體系的缺失導(dǎo)致各個(gè)利益主體對(duì)于政府采購(gòu)的責(zé)任分配模糊、監(jiān)督不力，進(jìn)而給尋租行為創(chuàng)造了可趁之機(jī)。因此，政府監(jiān)管部門(mén)應(yīng)該完善政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)體系，用來(lái)約束和監(jiān)督采購(gòu)過(guò)程中的行為，監(jiān)督尋租行為。首先，財(cái)政部門(mén)應(yīng)明確績(jī)效評(píng)價(jià)的機(jī)構(gòu)和主體，對(duì)政府采購(gòu)行為確定一套明確、具體和統(tǒng)一的評(píng)價(jià)規(guī)范；然后，按照統(tǒng)一性與特殊性結(jié)合、定性評(píng)價(jià)與定量計(jì)算結(jié)合、全面性和重點(diǎn)性結(jié)合的原則，進(jìn)行評(píng)價(jià)指標(biāo)的數(shù)據(jù)選取和計(jì)算；再綜合評(píng)價(jià)整個(gè)采購(gòu)行為的成本與投入、產(chǎn)出效率以及日后效益等方面。最后將評(píng)價(jià)結(jié)果定期公布，接受公眾的監(jiān)督，以此監(jiān)督尋租行為，促進(jìn)政府采購(gòu)績(jī)效的提升。

（三）促進(jìn)政府采購(gòu)的信息化手段發(fā)展

實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)的信息化不僅可以有效地監(jiān)督采購(gòu)行為的進(jìn)展，更可以從根本上提高采購(gòu)行為的績(jī)效。相關(guān)部門(mén)應(yīng)該盡快完善采購(gòu)活動(dòng)的信息庫(kù)和信息渠道，將政府采購(gòu)信息通過(guò)專門(mén)采購(gòu)網(wǎng)站對(duì)社會(huì)公布，公開(kāi)征集供應(yīng)商。這樣，更多的供應(yīng)商能夠及時(shí)得到政府采購(gòu)的信息，加入到競(jìng)標(biāo)的行列，促進(jìn)了政府監(jiān)督體制下的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，使得政府采購(gòu)活動(dòng)可以公平、公正、公開(kāi)地進(jìn)行。這樣一來(lái)，既能準(zhǔn)確按照市場(chǎng)行情進(jìn)行交易、減少尋租活動(dòng)的發(fā)生、節(jié)省成本，又可以簡(jiǎn)化采購(gòu)程序，提高采購(gòu)活動(dòng)績(jī)效。

（四）加強(qiáng)政府采購(gòu)預(yù)算管理、強(qiáng)化采購(gòu)隊(duì)伍素質(zhì)

推行預(yù)算編制制度，要求政府部門(mén)根據(jù)歷史數(shù)據(jù)調(diào)整編制采購(gòu)預(yù)算，由上級(jí)部門(mén)統(tǒng)一控制收入支出的限額，可以有效控制相關(guān)部門(mén)的支出活動(dòng)、減少隨意增加項(xiàng)目支出的幾率。這樣一來(lái)，采購(gòu)活動(dòng)中的尋租機(jī)會(huì)減少，從根本上減小了尋租行為對(duì)整個(gè)政府采購(gòu)績(jī)效的影響。

另外，需要對(duì)政府采購(gòu)隊(duì)伍進(jìn)行定期培訓(xùn)，一方面增強(qiáng)他們的專業(yè)知識(shí)和業(yè)務(wù)能力，提高采購(gòu)人員的采購(gòu)技巧，促進(jìn)政府采購(gòu)績(jī)效的提高；另一方面進(jìn)行職業(yè)道德、業(yè)務(wù)素質(zhì)及相關(guān)法律的繼續(xù)教育和培訓(xùn)，定期監(jiān)督尋租行為的發(fā)生。

四、結(jié)束語(yǔ)

政府采購(gòu)規(guī)模在不斷擴(kuò)大，社會(huì)公眾對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)進(jìn)展和成效越來(lái)越重視，相關(guān)政府部門(mén)必須做好采購(gòu)活動(dòng)的監(jiān)督和評(píng)價(jià)工作，接受公眾的監(jiān)督，才能更好地促進(jìn)社會(huì)的和諧穩(wěn)定。

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（作者單位：太原市西山林區(qū)管護(hù)站）