軍隊預算經費使用績效評價辦法研究

劉步澤

【摘要】 在有限的軍費資源條件下追求軍事經濟效益最大化的目標，是我軍一直以來研究的重大課題。文章對軍費中所占比重最大的預算經費使用績效評價進行了研究，從績效的概念入手，論證了其研究的必然性及可行性，然后從績效評價的方法入手，構建預算經費使用效益評價指標體系，建立績效評價模型，對模型得出的結果以數值形式表示出來，同時提出了相關的配套措施。

【關鍵詞】 預算經費； 績效； 評價； 指標體系

近年來，我國軍費規模一直呈增長趨勢，軍費規模的大幅度增長豐富了軍費預算支出的內容，給軍費預算支出管理實際工作帶來了更大的困難。有限的軍費資源和追求最大的軍事經濟效益目標，一直是一個難以調和的矛盾，加上軍費預算支出管理效率不高的問題日益突出，重資金分配過程，輕資金的使用績效，致使本已緊張的財力愈顯緊迫，為了加強軍費預算支出管理，有效地使用有限的預算經費，必須在提高軍費資源使用的有效性上做文章，通過構建預算經費使用績效考評體系，加強軍費預算支出績效評價，促進預算經費效率的提高。

一、績效的概念

要對預算經費使用績效進行深入研究，首先要對績效的概念有充分的認識和了解。從現有的文獻看，對于績效概念的表述尚未統一。主要有以下幾種觀點：

OCED在其1994年的一份報告《Performance measurement and evaluation》中對績效進行了界定，即績效是實施一項活動所獲得的相對于目標的有效性，它不僅包括從事該項活動的效率、經濟性和效力，還包括活動實施主體對預定活動過程的遵從度以及該項活動的公眾滿意程度。這是OCED成員國對績效的概念做出比較全面的闡述。

亞洲開發銀行的Salvatore Schiavo—Campo對績效的論述是：績效是一個相對的概念，它可以用努力和結果這樣的字眼進行定義。并且他還在這個論述中說明完全忽視績效的主觀方面是錯誤的，認為主觀方面是外部效果的重要決定因素，因此績效實質上不僅包含外部效果，也包含內在的努力程度，它往往可以通過投入、過程、產出和結果來描述。這個概念的提出，增強了大家對績效評判對象的內在因素的思考。

普雷母詹德的《公共支出管理》一書中，他對績效的定義是：績效包含了效率、產品與服務質量及數量、機構所作的貢獻與質量，包含了節約、效益和效率。

根據財政部陸慶平的理解，績效實際上是一項活動實施的結果，這種結果既包括實施這項活動所投入資源與獲得效果的對比關系，也包括投入資源的合理性和結果的有效性。這種理解和黃萍、黃萬華在《公共行政支出績效管理》中對績效的解釋基本一致。同時這種理解與朱志剛編寫的《公共支出績效評價研究》中對績效的定義也較接近。

比較上述關于績效的各種定義，可以看到，大家對績效的認識核心上是基本一致的，即績效是實施一項活動過程中，基于預期目標的效益、效率和有效性的統一。

二、預算經費使用績效評價的必然性和可行性

（一）預算經費使用績效評價的必然性

一是貫徹落實科學發展觀的重要途徑。黨的十六大確立了“以人為本，全面、協調、可持續”的新的發展觀，這為新世紀新階段各項事業的開展指明了方向。軍隊各項建設應該貫徹落實科學發展觀，這是提高軍隊現代化建設效率與效益的必然選擇，如何提高有限軍費資源的使用效益也不例外。預算經費使用績效評價，則是促進軍費預算各級機構落實科學發展觀的重要外力因素。例如對那些在預算支出過程中不講科學、盲目亂來的人和事，進行評價和檢查，確保我軍有限的軍費資源，在科學思想指導下協調有序地運行。因此，構建績效評價體系是貫徹落實科學發展觀的重要途徑。

二是促進軍費使用效益不斷提高的重要手段。軍委胡主席多次強調要大力加強科學管理，提高軍隊現代化建設的效益。從軍費保障角度來看，提高經費使用效益，則是軍隊現代化建設效益的綜合體現。目前，軍費預算管理還不精細，還未形成科學的量化標準和績效評價機制；行政消耗性開支仍然居高不下，重復建設、亂鋪攤子現象屢禁不止；不切實際的“形象工程”仍在進行；不少經費在層層分配過程中缺乏必要的監督制約機制，主觀隨意性較大，財力資源配置浪費現象普遍存在，并為一些違法亂紀者提供了便利。開展績效評價工作，可以促進樹立珍視軍費資源、講求績效的觀念，來評價軍費預算支出過程中的績效狀況，并根據提高績效的要求，有效地克服不按程序、不按規定花錢辦事的傾向，確保有限的經費發揮出最大的軍事經濟效益，改革不合理的預算管理制度、機制和手段，促進經濟量向戰斗力的轉化，提高軍隊建設綜合效益，為軍隊走出一條“投入少，效益高”的新型現代化道路做出應有貢獻。

（二）預算經費使用績效評價的可行性

一是績效評價理論研究為其提供了強有力的理論支撐。就國內外針對經費使用績效評價體系構建的研究情況來看，許多學者和專家團體發表了自己的看法和觀點，這些觀點及研究成果對本文具有很大的指導和借鑒意義。特別是我國對財政支出績效評價問題進行了深入的研究和實踐，并且財政支出績效評價是適應市場經濟條件下財政支出管理需要而產生的一門管理科學。這些成果的取得，在一定基礎上給經費使用績效評價提供了理論指導，為構建績效評價體系也指引了方向。

二是軍費效益評估實踐為其提供了可貴的實踐經驗。講求軍費效益是世界各國軍隊建設的共識。在我國，由于軍費供需矛盾比較突出，有限的軍費滿足不了國防建設的多方面需要，軍費效益一直是軍隊財務工作的中心，并取得了豐富的經驗和成果。然而以往的經費使用效益評估在軍費使用的有效性上評價還不夠。因此構建經費使用績效評價體系，加強預算經費使用績效評價工作在理論上可以說是軍費效益評估的一種進步。當然，由于績效評價理論研究處于剛剛起步狀態，我軍取得的軍費效益評估的實踐經驗就成為預算經費使用績效評價寶貴的財富，這些實踐成果也為預算經費使用績效評價工作提供了可貴的實踐經驗。

三、構建預算經費使用績效評價體系

（一）預算經費使用績效評價的方法

1.成本—效益分析法

成本—效益分析法是市場經濟國家衡量支出效益時常用的一種方法，在評價經費使用效益時具有重要意義。它是指針對確定的建設目標，提出若干實現建設目標的方案，詳列各種方案的全部預期成本和全部預期效益，在比較分析后，選擇出最優的實施方案。成本—效益分析的程序包括三個階段：首先，列舉工程項目方案的實物成本和實物效益；其次，對成本和效益雙方各個項目以同一貨幣單位進行估價；最后，將雙方的金額變成可比形式進行比較，并將各種實施方案的結果進行比較，從中選出費用最省、效益最大的方案為最佳方案。該方法適用于成本和收益都能準確計量的項目評價，如一些工程項目等等。

一般來說，有些項目的投資要持續許多年，在此期間，每年都要發生效益和成本，必須加總這些“效益流”和“成本流”。通過分析比較，選出最優的項目進行投入計算。公式可表示為：

式中E代表效益，PV代表現值，B代表收益，C代表成本，H代表時間期限，r代表貼現率，t代表年限。

2.專家評議法

專家評議法主要是聘請有關專家，通過相關資料的收集、匯總、分析、綜合，就評價客體的某一方面進行評價、判斷。專家評議法可以采用多種形式，包括背靠背評議和面對面評議，或二者結合。“背靠背”方法就是參與評議的專家之間不進行討論，獨立提出意見，獨立進行評價，然后匯總所有專家的意見，形成最后的評價結論。其優點是專家之間不相互影響，能夠客觀、公正地發表意見；缺點是專家發表的意見比較分散。“面對面”方法就是參與評議的專家在彼此交流的基礎上對評議做出判斷，其優點是參與評議的專家相互交流、集思廣益，提高判斷的可靠性；缺點是專家的判斷易受他人的影響。現在多數實行的是二者結合的方式。

3.問卷調查法

問卷調查法是通過設計不同形式的調查問卷，發給一定數量的人填寫，最后匯總分析調查問卷，進行評價和判斷的方法。這種方法要求評價人員將一些需要了解的問題設計成卷面形式向被調查者詢問，并要求被調查者以書面文字或符號形式做出回答的一種評價方法。通過問卷調查可以獲得比較客觀且有助于得出評價結論的資料。但是問卷調查法對問卷的設計質量要求很高，同時被調查對象的選擇也會影響問卷調查結果。這種評價方法具有民主性、公開性的特點，但應用范圍有限且有一定模糊性。

（二）預算經費使用績效評價指標體系的構建

在預算經費使用績效評價層次的基礎上，分別建立軍費預算支出項目績效評價、部門預算經費支出績效評價和單位預算經費支出績效評價指標庫。

1.軍費預算支出項目績效評價指標

軍費預算支出項目績效評價指標是對預算項目支出的綜合性評價指標。在軍費預算管理體系中，與軍費分配實行項目預算和標準領報相對應，我們把軍費管理方法區分為項目管理和指標管理兩大類。其中保障軍隊管理、訓練、建設進行的一次性、建設性開支，諸如工程建設、演習訓練、會議活動等具有項目特征的開支，主要采用項目管理的方法進行管理。軍費預算支出項目績效評價指標體系就是對項目經費特別是大中型項目經費管理進行績效評價而設置的評價指標。主要有：項目完成進度、項目資金支付率、項目支出節約率、財務規章制度指標。

2.部門預算經費支出績效評價指標

我們依據預算經費性質的不同，從維持性經費、建設性經費和政府專項經費三個方面來構建部門軍費預算支出績效評價指標，考核各部門預算經費支出績效評價。部門預算經費支出績效評價是單位預算經費支出績效評價的基礎，側重于軍事經濟效益上評價，因此，其評價指標設置要著重體現部門預算經費支出軍事經濟效益。一是部門預算支出目標實現率指標。該指標反映支出目標的實際完成率。主要有：維持性經費支出目標完成率、建設性經費支出目標完成率、政府專項經費目標完成率。二是部門軍費預算支出效益性指標。主要有：（1）軍事基本建設投資效益指標，用固定資產形成率、基建工程達標率表示；（2）軍事教育費效益指標，用單位人才培養所需的費用、平均教育費表示；（3）軍事科研費效益指標；（4）裝備購置費效益指標，用裝備全壽命費用、武器裝備費效比、戰斗力裝備率、裝備使用率表示；（5）裝備維修管理費效益指標，用維修管理功能費用額、裝備維修與裝備購置費比率、武器裝備完好率、平均維修率表示；（6）軍事訓練費效益指標，包括以下指標：費用產出率、軍事訓練計劃完成率、參訓合格率（良好率）；（7）公務費效益指標，用公務費結超率，水電煤單耗數，人均公務費表示；（8）事業費效益指標，用事業費結超率、事業費標準供應率、事業費保障率、擠占挪用率、超儲積壓物資費用率表示：

3.單位預算經費支出績效評價指標

單位預算經費支出績效評價指標反映各單位預算支出的績效，它包括單位內同級各部門的軍費預算支出績效。但在單位軍費預算支出績效評價時不僅僅是單位內同級各部門軍費預算支出績效的總和，還要從單位綜合方面考核軍費預算支出績效。主要有：（1）單位預算經費支出效益指標；（2）單位軍費預算支出綜合效益指標。

（三）建立評價模型及結果表述

1.績效評價的計分模型

在預算經費支出績效評價計分過程中，完成了評價指標體系的構建，接下來需要對預算經費支出績效評價的結果進行最后的得分計算。預算經費使用績效評價計分采用遞階層次綜合評價計分方法，其數學模型為：

在上述表達式中，Bi、Bij、Bkij分別代表各分層次中已經量化的定性指標或定量指標，Wi、Wij、Wkij分別代表相應各層次中量化指標Bi、Bij、Bkij在各層次中對應的權重數，通過加權綜合求和的方法計算出評價對象的最后得分，計分結果采用百分制。

2.績效評價計分結果表示

在預算經費使用績效評價計分過程中，完成評價指標體系的構建后，根據各項指標的權數進行加權匯總綜合，得出量化的評價計分結果。在評價計分結果類型的劃分上，以評價得分為依據，為了簡單實用，方便具體操作，可以將預算經費使用績效評價計分結果根據不同的分值段進行劃分，以85分、70分、50分、40分為分數界限，具體分為五種類型：

優（A）：評價得分在85分以上（含85分）

良（B）：評價得分在70分～85分（含70分）

中（C）：評價得分在50分～70分（含50分）

低（D）：評價得分在40分～50分（含40分）

差（E）：評價得分在40分以下。

為了進一步細化每一類型的劃分，體現同一檔中不同分數的差別，本文采用在評價結果類型后加注“+、—”號的方式，具體如表1所示。

四、預算經費使用績效評價的配套措施

（一）建立預算經費使用績效評價信息庫

要逐步建立起一套適合我軍預算經費使用績效評價工作需要的信息數據庫和信息處理系統，其主要任務：一是收集支出預算項目立項決策、預算組織實施全過程的實際結果和實際發生的各類技術經濟指標和數據資料，并同預期的各類指標和數據資料進行對比分析，以找出差距，并總結經驗和教訓。二是建立預算項目監測工作體系。預算項目監測是收集預算項目數據的重要手段。通過預算項目監測，可以為事業部門提供預算項目進展情況，反映存在的問題，具有重要的管理功能。因此收集預算項目監測數據也是預算經費使用績效評價的重要基礎。三是建立健全預算經費使用績效評價數據庫。該數據庫能儲存軍隊大中型預算經費支出項目結果、監測數據和評價資料，以及全軍預算經費支出總體情況和效益狀況，為加強軍隊建設和軍委做出正確決策提供基礎依據。

（二）積極推進績效預算研究與實施

我軍在部門預算改革方面已經取得了很大的進步，為實行績效預算提供了極為有利的基礎。而軍隊推行集中采購，也為績效預算的推行創造了良好的條件。因此，我軍應抓住部門預算改革的有利時機，積極推動績效預算的實施，逐步構建“效果與效率”相結合的預算編制模式，這種預算模式能夠明顯提高預算支出的效率。

（三）加快預算經費使用績效評價所需的人才建設

現代管理理論告訴我們，在諸多管理要素中，“人是最重要的資產”，“軍事建設中最關鍵的是人才建設，離開了人才，再先進的技術裝備也無益”。由于我軍預算經費支出績效評價理論研究還比較薄弱，指導實際工作更是缺乏經驗，因此，培養一批軍費預算支出績效評價工作所需人才是搞好這項工作的關鍵所在。當然，我們要分步驟地完成人才培養工作。

總而言之，隨著預算支出績效評價理論的發展，為了加強軍費預算支出管理，就必須有效地使用有限的預算經費， 增強軍事部門經費支出使用效果的透明瓶度，科學合理地加強軍費預算支出績效評價。與此同時，各級財務部門就要積極開展預算經費使用績效評價工作，更好地提高軍費資源使用的有效性，就必須構建預算經費使用績效考評體系，加快軍隊預算經費使用績效評價辦法研究，建立預算經費使用績效評價信息庫，積極推進績效預算研究與實施，加快預算經費使用績效評價所需的人才建設，這已成為軍隊加強國防建設和預算管理，提高軍費運行使用效率的重要手段。現行構建預算經費使用績效評價體系對于在有限的軍費資源和追求最大的軍事經濟效益目標下，提高經費使用績效，加快促進軍費預算支出管理效率，具有重大意義。

【參考文獻】

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