進城農民工子女教育政策執行問題分析

包平霞

［摘要］近年來，對于進城農民工子女的教育問題，國家和地方都制定了相關的政策，但在實施政策的過程中仍然面臨不少阻礙，政策實施的實際效果和目標間還存在一定的差距。本文對進城農民工子女教育政策執行中的問題進行簡要分析，并在此問題上提出解決問題的對策和建議。

［關鍵詞］進城農民工子女；教育政策；問題分析；

［中圖分類號］G725 ［文獻標識碼］ B ［文章編號］ １００９ — ２２３４（２０１２）０2 — ００７２ — ０2

20世紀80年代中期，隨著中國城市化進程的不斷加快和農村產業結構的進一步調整，農村進城務工人員的人數迅速膨脹，相應的社會問題隨之而來。農民工子女在城市接受教育的問題已經上升為政策問題，進入政府議程。但這個問題仍然沒有得到妥善的解決。政府雖然制定了不少相關的政策法令，但從目前的現狀來看，這些政策執行的效果并不理想。這不僅影響了農民工家庭的生活和工作，而且也違背了教育公平原則和我國建設和諧社會的基本價值取向。因此，分析進城農民工子女教育政策執行問題，積極探討進城農民工教育政策有效執行的現實路徑，對于解決農民工子女義務教育的具體困難，構建和諧社會，都具有特別重大的現實意義。

一、進城農民工子女教育政策執行過程中的問題分析

（一）政策實施過程中的地方保護主義嚴重

比較國家和地方政策，地方在貫徹國家政策時，往往由于地方資源的有限性，對農民工子女入校增設門檻。國家政策一再強調“堅持流入地政府負責、全日制公立中小學接納為主”的“兩為主”原則，并制定了各種策略，特別是收費要一視同仁。可是一些地方公辦學校仍然向農民工子女收取借讀費，小學每學期收取借讀費700元—1000元，初中每學期收取借讀費1200元左右。其次，學校憑借保障質量的借口，對所有申請來學校讀書的學生都要有一次入學考試，由于這些流動兒童來自全國各地，所使用的教材與當地不同，更主要的是這些來自農村的孩子在農村的小學并沒有學過英語，而這里還要考英語，不少學生被考試擋在了門外。由此可見，地方相關的舉措還是有所傾斜的。

（二）相關教育政策的知曉度低

國家對于進城農民工子女教育的政策不僅需要嚴格的執行，還需要進行宣傳，讓農民工知曉，這樣才能夠正確理解國家政策的宗旨，政策才能得到更好的貫徹落實。但是調研表明，進城農民工子女教育政策在農民工中間還沒有得到較好的宣傳。例如“兩免一補”政策的知曉度就不高。問卷調查表明，進城農民工子女家長對“兩免一補”政策知曉度平均不足50%。分析顯示，45%的進城農民工子女家長對政策非常了解或比較了解，有55%的家長不太了解或不了解。事實上，一旦了解相應的政策，就會有相應的行動。可能進城農民工子女家長了解“兩免一補”政策后，選擇讓子女繼續留在本地上學的比重反而增大。因此，從目前來看，進城務工農民對相關政策的了解程度并不透徹，尚處于一知半解的狀態，導致政策出臺后其實質意義沒有得到充分貫徹。

（三）相關政策文本欠缺時效性規定

教育政策的時效性是指教育政策在一定時間范圍內起作用并保持相對穩定，一旦超越這個時限政策就會失效。以國務院辦公廳轉發教育部等部門的《關于進一步做好進城務工就業農民工子女義務教育工作的意見》為例，作為我國隨遷子女教育的權威性政策，該政策于2003年9月30日頒布，明確要求流入地政府將進城務工就業農民工子女與當地學生一視同仁，取消借讀費。

某些地方政府對此政策執行明顯滯后，調研表明，北京、成都等地政策規定從2004年9月新學期開始執行；鄭州市2006年才出臺相關文件取消進城務工人員子女借讀費；吉林省直到2008年才作出取消進城農民工子女借讀費的相關規定。由此可見，很多地方在《意見》下發之后遲遲還沒有貫徹中央文件指示。

（四）流入地政府統籌管理力度不夠

地方各級政府及其相關部門如教育、編辦、公安、發展改革委、財政、勞動保障部門等是進城農民工子女教育政策涉及的執行主體和目標群體，但由于目前流入地政府統籌管理力度的薄弱以及作為執行主體的有關主管部門職責不明晰，聯系不緊密等原因，進城農民工子女教育政策的執行和相關教育工作的開展情況相對較差。

首先，對農民工子女信息統計的工作做得不到位，處于不完全或缺失狀態。其次，地方政府在落實上頭政策過程中，比照國家已制定的政策，主要由教育行政部門牽頭制定本地政策。政策執行權力的配置缺陷在橫向上表現為，教育部門與其他相關部門配合不夠，加上其他部門互動不夠，使得重新制定的地方政策缺乏足夠的政策、信息支持。因此，各地出臺的進城農民工子女教育政策，往往是以教育為主，而與之相關的配套政策普遍缺乏。但進城農民工子女教育問題，比如入學問題，涉及各地戶籍管理制度、人口流動情況、教育經費投入等多方面因素，沒有相關部門的政策、信息支持，教育部門不僅與其他部門之間協調、溝通力度不夠，而且缺乏相應的統籌管理職能，導致相關部門政策執行中各行其政，缺少必要的協調和溝通，根本無法有效配置適應進城農民工子女就學需要的教育資源。

二、完善進城農民工子女教育政策執行的對策及建議

針對現階段進城農民工子女教育政策執行過程中的問題，筆者試提出以下建議：

（一）改進教育政策執行的手段和方法

某些地區在貫徹落實中央政策過程中缺乏靈活性，中央提出的《關于流動人口義務教育解決辦法》只是一個大的政策方向，各地政府應該結合當地的實際情況，一切從實際出發，制定符合當地情況的教育政策，保障教育政策的有效實施，盡可能避免因方法不當，造成的政策無效和問題惡化。比如，可以對進城農民工子女在分配教育資源時進行弱勢傾斜。實行對他們的“優先扶持”。具體實施可以借鑒“教育券制度”，其主要特點是“錢隨人走”，而流入地政府和流出地政府之間，再按實際發生的“教育券”數量，經中央政府進行財政轉移支付，從而減輕當地的教育財政支出負擔。

（二）健全進城農民工子女教育政策的宣傳機制

很多農民工攜帶子女進城務工之后，一直為其子女上學問題發愁。他們不知道在哪里錄入學籍，進哪所學校，子女上學問題找哪個部門解決。究其原因，主要是政府部門宣傳力度不夠。筆者認為應采用政府、社區、學校、工廠多方面的宣傳方式，結合地區實際采用適宜的宣傳方式。政府應做好進城務工人員登記，信息錄入工作，建立進城務工人員信息庫。社區根據相關信息，對有子女需要入學的進城務工人員進行走訪，積極宣傳教育政策。學校和工廠都應積極配合政府工作，在醒目的位置對相關教育政策進行宣傳。同時，進城務工人員之間可以建立一個交流的圈子，子女成功入學的工人應積極幫助其他工人解決問題。

（三）建立專門的政策落實、監控機制

從中央到地方政府成立一個專門負責機構，并對教育、公安、人事、民政和勞動保障等部門職責予以明確規定。讓政策執行過程中的各級組織人員進行信息交流，獲得對于政策目標及其相關問題的統一認識。同時加強縱向、橫向的溝通。縱向上的溝通，是為了使上級機構的政策標準通過有效的溝通渠道傳達給執行者。橫向上的溝通，使得政策執行過程中所涉及的眾多機構和執行人員消除分歧、誤會，達到交流意見看法、彌補意見分歧、消除隔閡、化解矛盾、增進相互之間的了解和合作，從而保障流動人口子女教育工作管理的政令通暢，機制健全。同時，在教育政策執行過程中，建立科學有效的監督機制，建立健全多層次，多功能，內外溝通，上下結合的監督網絡，對農民工子女教育政策執行情況及時跟蹤評估和監督。

（四）實現制度創新，消除執行中的梗塞

除了＂兩為主＂＂兩免一補＂等相關政策，中央還應著手進行戶籍制度和財政制度的改革，使之適應農民工子女教育的需要。首先，流入地政府應該在采取措施停止借讀費用的收取，同時，還應該建立進城農民工子女就學經費保障機制，保障進城農民工子女接受義務教育的權利；其次，淡化戶籍意識和改革戶籍制度，政府應盡快放松原有的戶籍管制，進一步放寬城市戶口準入標準，將在城市有合法固定住所、穩定職業和生活來源的農民工承認為市民。最后，建立健全財政撥款制度，首先應取消重點校、非重點校和示范校和非師范校的劃分，對所有的學校一視同仁，以學生數為標準，實行均等化撥款制度。保證進城農民工子女教育資金的落實，讓農民工子女從此沐浴教育公平的陽光。

總之，現階段進城農民工子女教育政策在執行過程中存在一些問題，部分進城農民工子女教育問題長期得不到解決，影響了社會的和諧。社會和政府應對這個問題給予更多的關注，保障進城農民工子女的受教育權利。

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〔責任編輯：杜宇〕