跨國公司的政治行為及對策研究

摘要：政治行為是跨國公司廣為運用的非市場戰略之一，跨國公司的政治角色受到越來越多的關注。跨國公司在全球范圍內廣泛地實施政治行為，對東道國的政治經濟產生了重要的影響。跨國公司政治行為的動機復雜、方式多樣、影響廣泛，管理跨國公司政治行為是東道國政府面臨的重大挑戰。東道國政府應該充分理解、客觀評估跨國公司的政治行為，通過制度建設和人才培養提高監管能力。

關鍵詞：公司政治行為；跨國公司；東道國；對策研究

中圖分類號：F114.3 文獻標識碼：B

跨國公司在激烈的全球競爭中頻繁地通過公司政治行為（Corporate Political Activity，CPA）影響政府政策和法律法規，力圖營造一個有利的體制環境。對于跨國公司而言，有效的政企關系不僅直接影響企業的經營業績，而且在很大程度上決定跨國公司的生存與發展。另外，跨國公司子公司在東道國大多具有獨立的法人地位，并且通過雇傭當地員工以及利用產業聯系網絡或戰略協作關系對供應商、上下游企業進行利益捆綁，提高了其政治行為的合法性。為了規避政治風險和實現全球經營戰略，跨國公司在東道國廣泛地參與政治活動，通過政治行為規避風險和謀求各種利益。因此，跨國公司本身就是政治性機構，其政治行為對東道國產生著全面深入的影響（蘇珊?斯特蘭奇，2005）。但是，跨國公司的股東和決策中心仍然游離于東道國政府管制之外，其利益受到不同國家政治和政策的影響，其政治行為具有復雜性、多元性和難以監管等特點。本文試圖探討跨國公司政治行為的動機、方式和影響，并在此基礎上為東道國政府提出對策建議。

一、跨國公司實施政治行為的動機

跨國公司不僅是經濟活動的重要參與者，還是政治領域的重要參與者。不管是有意還是無意，它們總是在一定程度上影響著母國和東道國的政治經濟決策（趙平，2011）。作為一個獨立的組織機構，跨國公司的行為具有多維范疇的含義。在主流經濟學的分析范式中，跨國公司是一個在約束條件下利潤最大化的經濟組織，其政治行為帶有功利性目的。通過政治行為追求利潤是跨國公司的本能和根本性動機，跨國公司的政治行為必定是為這一終極目標服務的。但在不同的戰略目標和外部環境下，跨國公司實施政治行為的動機非常復雜，不能簡單地歸結為經濟利益。只有全面深入地了解跨國公司政治參與的目的，才能正確地理解跨國公司的政治行為，并作出合適的對策。因此，正確理解跨國公司政治行為的目的十分重要。具體而言，跨國公司實施政治行為的主要動機包括以下方面。

（一）規避政治風險，確保對外直接投資安全是跨國公司政治行為的先決動機

跨國公司在全球投資中，面臨比國內更加復雜的環境，東道國的政治環境和對外國投資的態度直接影響著跨國公司的投資安全和收益。在一些投資目的地（如政局不穩定以及民族主義情緒非常強烈的東道國），投資的高收益和高風險并存，跨國公司在追逐高額回報的同時通過參與政治活動來尋求東道國政治勢力的安全保護。而且，當前國際范圍內尚未締結統一的具有約束力的國際投資協定，制度供給的不足導致跨國公司不得不通過自身的努力尋求安全保障。跨國公司通過參與政治活動，支持對跨國公司態度友好的政治派別、尋求保護其利益的政策和法律環境、與東道國政府官員建立良好的私人關系，能夠準確預測東道國政局和政策的發展趨勢，在東道國實施沒收、征用、國有化或政治制裁等影響投資安全的政策之前采取有效防范措施，從而實現規避政治風險、確保投資安全的目標。

（二）獲取競爭優勢，保障對外投資經濟收益是跨國公司政治行為的根本動機

作為理性“經濟人”，跨國公司政治行為背后的物質利益動機十分明顯。跨國公司歸根到底是一個經濟組織，在確保安全的狀況下，跨國公司政治行為的動機將圍繞自身的經濟利益展開。東道國政府通常利用政策加強對市場經濟的干預與誘導，深刻地影響到跨國公司的生產經營行為和盈利能力，導致跨國公司反過來積極主動地參與各種政治進程，利用各種政治資源和手段達到戰略目的。跨國公司全球目標的實現不僅依賴于它們在母國所取得的主導地位，而且取決于他們在全球范圍內的政治地位的提高（黃河，2008）。東道國的政治結構、政策環境和財富分配的權力在無形中影響跨國公司的盈利能力，從而導致跨國公司投資后廣泛參與政治活動試圖改變東道國的政治環境，以利于攫取更高、更穩定的利潤（焦軍普，2005）。Baron（1995）曾經將企業的政治行為能力歸結為非市場競爭能力, 并指出企業非市場活動中的競爭力與市場環境中的競爭力同樣重要, 在受政府控制程度較大的轉型經濟環境中尤其如此，因為企業的發展在很大程度上仍然依賴非市場體系（如政府控制和社會網絡等）獲取資源。

（三）提高政治地位，獲得社會尊重是跨國公司政治行為的附屬動機

根據馬斯洛（2007）的人類需求層次理論，人類需求由低到高依次為生理需求、安全需求、歸屬和愛的需求、尊重需求和自我實現需求五類。作為人格化的組織機構，跨國公司在滿足較低層次需求的基礎上，會逐步要求得到社會尊重和自我實現。當跨國公司獲取了穩定的技術優勢和合理的經濟利益之后，就會產生更高程度利益表達的傾向，而政治行為正是快速實現更高層次需求的手段。在現實中，跨國公司通過當地化戰略深入地融入到東道國的社會經濟體系中，無論是跨國公司在當地聘請的管理層、普通員工，還是作為一個人格化整體的跨國公司，都希望得到社會尊重和社會聲望。通過參與政治活動，跨國公司及其員工可以快速提高政治地位，實現改善社會形象、提高個人價值等非經濟目標。

總之，跨國公司政治行為的根本動機是最大限度地獲取利潤，但由于跨國公司本身目標的多元性和外部環境的復雜性，跨國公司政治行為的動機也極其復雜。跨國公司政治行為既可能是為了防范政治風險、實現對外投資收益，也可能是為了實現非經濟目標；既可能是維持整體利益的需要，也可能是因為代理人的個人利益訴求；既可能是跨國公司的主動行為，也可能是應對東道國政治結構的被動反應；既可能是維護正當權利的要求，也可能是達到非法目標的手段。在考察跨國公司政治行為的動機時，應該區別對待。

二、跨國公司政治行為的方式

跨國公司掌握強大的經濟資源和社會資源，能夠支撐其以多種形式參與東道國的政治活動。據日本學者蒲島郁夫（1989）的研究，公民政治參與的方式包括：投票、選舉活動、地區活動、個別接觸和暴力。作為具有公民身份的人格化經濟機構，跨國公司的政治行為是作為一種工具或手段而帶來價值，我們主要從跨國公司為了實現其目標而采取的手段來概括其政治行為的方式。在現實中，跨國公司經常是多種政治行為方式并用，而且根據東道國的政治經濟制度環境及其自身所掌握的資源優勢選擇最有利的政治行為方式。

（一）游說母國政府對東道國的態度

跨國公司全球競爭優勢是國家經濟實力的體現，在某種程度上也是國家之間的競爭。母國政府有時視跨國公司為確立世界經濟控制地位的手段和推行外交政策的工具，政府為提高本國跨國公司在國際市場上的競爭地位服務理所當然（朱鴻偉，2006）。當跨國公司在東道國遭受不公正待遇、民族主義敵對情緒、市場準入障礙等政治經濟風險時，跨國公司通常會游說母國政府改善與東道國的經貿關系、或者施加政治壓力促使東道國調整產業政策和管制制度、甚至直接干預東道國政治迫使其讓步，從而建立有利于跨國公司生產經營的市場環境。例如，美國許多跨國公司在國外有大量的業務, 它們在世界各地建立企業，希望政府作出有利于自己利益的對外政策（熊志勇，1998）。跨國公司游說母國政府的途徑和方式多種多樣（如采用書信、電話電報、遞交研究報告乃至直接造訪游說議員和官員），保持與母國政府緊密的政治聯系已經成為歐美發達國家跨國公司競爭優勢的重要來源，跨國公司嫻熟而廣泛地游說母國政府為其拓展全球市場保駕護航。

（二）與東道國政府進行政治談判

為了吸引跨國公司直接投資，許多東道國政府實施了非常寬松的引資政策和優惠條件，一些地方政府甚至不惜代價競相吸引跨國公司。東道國對跨國公司的依賴增強了跨國公司的討價還價能力，跨國公司經常游說東道國政府相關部門修改外資政策，甚至在某種程度上可以與民族國家一道對民族和全球經濟發展進程發號施令①。在政治談判中，跨國公司利用其在制定國際游戲規則中的優勢形成有利于他們的國際政治經濟結構，并要求東道國政府向國際規則和國際慣例靠攏，否則便以撤資或訴訟相威脅。

（三）支持或扶持東道國的政治勢力

在絕大多數東道國，其國內政治勢力會因政見差異而形成不同的派別或利益集團，為跨國公司通過支持對其友好的政治勢力而獲益提供了機會。在實行代議民主政治制度的國家，外國跨國公司對當地政治競選的捐款必須按照嚴格的程序和規定進行，但跨國公司還是可以通過各種手段支持東道國特定的政治力量；在民主政治制度尚不夠完善的發展中東道國，外國跨國公司對當地政治勢力的支持受到的限制更少，特定情況下跨國公司能夠憑借強大的實力在東道國扶持對其有利的政治勢力上臺執政，甚至推動和參與顛覆第三世界的民選政府。而且，跨國公司還能利用與政府機構之間的特殊關系直接滲透到政府組織體系中并占據公共部門的重要地位，成為公共部門的決策者或直接參與者（范春輝，2006）。

（四）制造輿論壓力，影響東道國的政策

在現代社會中，新聞輿論的力量發揮著相當重要的作用。跨國公司通過各種大眾方式（如電視、電臺、網絡、報刊、標語、演講、張貼、研究報告）營造輿論壓力，促使東道國政府對跨國公司的態度更加友善、政策更加優惠。在開放的現代社會中，跨國公司通過輿論影響東道國的公共政策，母國政府有時也通過輿論施壓促使東道國政府對跨國公司作出讓步。例如，在華投資的外國跨國公司盡管獲利豐厚，但卻不停地抱怨中國的市場環境②。2011年，中國美國商會（AmCham-China）和中國歐盟商會（EUCC）均發布了“專業性”的研究報告，抱怨中國投資環境的不確定性，在全球商界和政界造成了極大的輿論攻勢，導致中國政府出面澄清事實和重申對外商投資的積極態度。

（五）以賄賂、收買等非法手段腐蝕東道國政府官員，獲得不正當收益

盡管跨國公司母國和東道國制訂了嚴格的企業反腐法律法規，但由于跨國監管中的漏洞，跨國公司采取各種形式向東道國政府官員行賄，一些變相的行賄方式（如免費旅游、購物、出行、聘請官員親屬擔任虛職領取高額工資等）更加難以監管。在發達的東道國，法制比較嚴明完善，跨國公司采取非法政治行為相對比較謹慎，但也絕非罕見。在發展中東道國，越軌的政治行為常常被跨國公司當成獲取有利外部條件的重要手段，跨國公司在東道國采取暴力、行賄等非法方式介入政治，為違反商業道德操守的行為尋求保護。2004年爆發的朗訊公司在華行賄案、2008年12月被揭露的德國西門子公司“全球行賄”事件、2009年的“胡士泰商業間諜案”，跨國公司非法的政治行為層出不窮，對東道國的市場秩序和政治文明造成了較大的負面影響。

三、跨國公司政治行為的影響

跨國公司的政治行為是其對東道國政府管制和政府作用擴張的理性反應，由于跨國公司強大的經濟、科技實力及其政治行為方式的多樣性和復雜性，跨國公司政治行為對東道國產生了全面的影響。跨國公司政治行為的終極目標是獲取競爭優勢確保最大限度地盈利，其通過政治行為謀取相對于當地企業的競爭優勢，對東道國的宏觀經濟運行、微觀企業經營環境和政治體制的影響不容忽視。本文重點關注跨國公司政治行為對東道國政治領域的影響，將從國際交往、國內政治形勢、公共政策的制定等方面展開論述。

（一）影響東道國與相關國家的國際關系

跨國公司是國際關系中重要行為主體，國家政府之間、公司之間、政府與公司之間的三維外交”構成了當代國家之間交往的特征（Strange，1992）。跨國公司的政治行為致力于謀求一個有利于其生產經營的國際政治經濟環境，當東道國與相關國家（尤其是母國）的政治經濟關系發展符合其利益訴求，跨國公司將通過各種方法支持和推動；當東道國與相關國家的政治經濟關系變化損害其利益訴求，跨國公司就利用各種手段游說和阻礙。游說母國政府維持或改變對東道國的態度是跨國公司全球經營中常用的策略之一，而支持本國跨國公司對外擴張大多數時候也符合母國政府的利益，跨國公司與母國的利益契合成為母國政府向東道國政府示好、游說或施壓的原因和動力，在一定程度上影響母國和東道國之間的關系。而且，跨國公司是國際商業規則的制定者、踐行者和引領者，可以利用其經濟實力和國際資源影響政府間國際機構和非政府間國際組織，通過國際規則而影響東道國與他國的政治經濟關系。

跨國公司對東道國與他國政治經濟關系發展的態度以及由此采取的政治行為完全取決于跨國公司的利益需求，其造成的影響既可能是積極的也可能是消極的。為了維持有利的國際關系環境、減少對外投資的政治風險，跨國公司組成的工商利益集團或其它形式的聯合商會積極謀求在母國和東道國制定對外政治經濟政策中發揮作用。例如，在中美關系發展中，美國在華投資跨國公司通過加強交流和反饋信息而發揮穩定性作用（張岸元.，2001；王勇），1998。然而，對跨國公司的正面作用不能做過高的評價，跨國公司為了經濟利益而改善東道國與他國關系并沒有得到實證研究的支持（冼國明、張岸元，2004），而且在很多情況下會產生消極影響。正如斯托普福德和斯特蘭奇（2003）所說的那樣，“跨國公司子公司時而幫助東道國，時而在東道國幫倒忙。”

（二）影響東道國的公共政策

東道國政策全面制約著跨國公司的生產經營決策和盈利能力，從而激發了跨國公司對東道國政府管理的反應，跨國公司力圖通過自身的政治行為促使東道國的政策向對其有利的方向發展。跨國公司在東道國的政治行為并非僅僅是為了得到一個“好”政府，而是希望得到有利的政策作為回報。無論東道國的行業準入規則、稅收優惠制度、審批手續規定、企業生產經營管理體系，還是政策制定過程本身都受到跨國公司的影響。

新政治經濟學為跨國公司影響東道國的政策提供了全新的理論分析框架。既然跨國公司的經營業績受東道國政策影響，跨國公司就可以通過“尋租”這種非生產性經濟活動控制或影響資源的分配者，以不正當的政治經濟交換過程獲得某種稀缺資源，從中謀求額外利益或好處。由于東道國的立法者和管制機構也追求自身利益的最大化，跨國公司可以通過“俘獲”立法者和政府官員而獲得有利的政策環境，東道國的公共政策很有可能偏向于組織良好的跨國公司利益集團③。在現實中，跨國公司利益集團對東道國公共政策的影響方向和程度需要仔細甄別，因為利益集團的壟斷性、保守性和低效性等弊端將妨礙社會經濟進步和導致國家競爭力衰退（曼瑟爾?奧爾森，2007），但利益集團的競爭也能像企業間競爭有利于提高市場效率那樣增進政府的工作效率（Becker,1983；康芒斯，1962）。

（三）影響東道國國內的政局穩定

跨國公司的政治行為不管是直接還是間接針對東道國的政治體制，都會對東道國的政治狀況產生重要影響。聯合國跨國公司中心（1982）指出，跨國公司通過支持或反對政府或該國的特殊個人和集團，可能對東道國政治制度施加影響，公開或隱蔽的干涉東道國內政。許多跨國公司為了自身的利益通過收買政治家、資助反政府政治勢力、鼓吹侵略戰略等手段，直接影響東道國的政局。例如，美國國際電報電話公司在1972-1973年推翻智利阿連德政府過程中曾扮演過不光彩的角色，美伊戰爭和剛果內戰中也可見到哈利伯頓公司（Halliburton）、貝克特爾集團（Bechtel）等美國跨國公司的身影（焦軍普，2005）。在現代社會中，盡管跨國公司也會出現直接參與推翻和顛覆第三世界民選政府活動的極端情況，但更多的是通過在政府內部扶持代理人，憑借經濟實力改變公共政策的執行導向、影響公眾輿論等手段強化對政治過程的控制（黃河，2008）。但也不可否認，在特定的情況下，跨國公司的政治行為對東道國的政治狀況也存在改善的作用。跨國公司在維護既得利益“政治傭金”加劇腐敗程度的同時，也能在一定程度上促使東道國改善投資環境、清除政府官員的腐敗行為、推動決策透明化和民主化（范春輝，2006）。

（四）影響東道國的政治環境和社會價值觀念

“冷戰”之后，發達國家大力向第三世界推廣所謂“優越的”政治民主制度，無論是跨國公司刻意地執行母國的政治意圖，還是單純追求自身利益的行為，都從意識和行為等方面影響到東道國的政治生態環境。盡管發達國家跨國公司在對外直接投資過程中可能會有回避、背離“民主輸出”的做法，但其與母國政府實現政商聯合共同影響東道國的政治環境符合雙方的利益。跨國公司通過捆綁供應商和上下游企業影響東道國的生產者、在營銷中潛移默化地影響東道國的消費者，從而全面地影響東道國的政治生態。首先，跨國公司的行為方式常常被東道國企業當成一種先進的經驗進行借鑒，跨國公司的政治行為帶來的經濟收益將激發東道國當地企業在政治舞臺上充當更加活躍的角色，從而提高東道國公民的政治參與意識。而且，跨國公司非法的政治行為謀取的優勢極大地打擊了當地企業，將通過影響當地企業的經營方式和價值觀念而發揮負面的示范作用。其次，跨國公司蓄意協助母國在全球推進“軟征服”（Soft-conquer），使自己的政治文化成為強勢文化，從而直接影響東道國的意識形態和民主價值觀（李盛竹，2010）。例如，美國跨國公司在國內強有力的制約下，經常要承擔“民主輸出”的義務（劉建華，2007）。

四、東道國政府的應對思路

跨國公司的政治行為具有復雜的動機、實施政治行為的方式靈活多變，對東道國的國際關系、國內政局、政策形成、微觀主體和政治生態形成了廣泛的影響。東道國不能對這一切視而不見，應該采取積極的措施謹慎應對。東道國在吸引跨國公司投資的過程中，應該全面評估跨國公司的影響而不是僅僅著眼于狹隘的經濟利益，才能合理有效地進行管理。

第一，正確理解和評估跨國公司政治行為的戰略動機、方式和影響，是東道國政府應對跨國公司政治行為的前提。西方跨國公司對政治行為的理解遠比發展中東道國政府想象的更加深刻，政治行為已完全融入跨國公司的戰略管理體系。跨國公司政治行為動機復雜、形式多樣、影響全面，不但改變了國家權力運作的背景，而且直接參與政治過程。東道國政府只有全面、深入理解跨國公司政治行為的動機，才能正確地預見跨國公司可能采取的政治行為和客觀地評價其影響，從而采取正確的措施。

在西方發達國家，私人市場和自由競爭的作用深入民心。但在發展中國家，經濟發展離不開政策規劃和政府推動，政府對私人企業的干預在所難免。因此，倡導自由權利的跨國公司受到不同政府的司法管制和公共政策的影響，必將導致跨國公司通過政治行為在最大程度上限制政府控制經濟和干預私人企業運行的能力。東道國政府應該深刻認識到，跨國公司與政府之間的控制與反控制、限制與反限制都是雙方的理性反應，政府應該根據跨國公司政治行為的動機和利益訴求引導跨國公司積極發揮正面影響、遏制負面影響，通過擴大民主的范圍而強化政府行為的合法性和合理性。

第二，構建交流渠道和平臺、引導跨國公司合法適度參與政治，是東道國政府應對跨國公司政治行為的必然選擇。蓋伊?彼得斯（1989）曾經指出，如果沒有廣大公民的積極參與，政府很難使其行為合法化。對于東道國來說，既然跨國公司這個人格化的特殊公民的政治行為不可回避，與其讓其在體系外活動，還不如提供更多合法的政治行為渠道和方式將跨國公司的政治行為納入到監管中。跨國公司政治行為被納入到東道國的監管范圍，既能在最大程度上抑制其負面影響，又能為本國的政治民主化進程服務。

因此，東道國政府應該在健全國內民主政治體制的同時建立專門的政企交流平臺，加強與跨國公司的溝通，保持雙向信息通暢。在制定產業政策和法律法規時，東道國政府應該事先征求跨國公司以及國內其他重要利益集團的意見，以提高工作效率和增加投資政策的透明度。但需要注意的是，跨國公司政治參與的程度應該與東道國的政治制度和經濟發展水平相適應，跨國公司過度的政治行為會造成政策扭曲、妨礙政府的正常管理秩序，甚至引起國內民眾的不滿。

第三，加快民主政治和法律制度建設、提高執政能力和管理水平，是東道國政府合理應對跨國公司政治行為的保障。東道國管理跨國公司政治行為的管理并沒有出現真空，對許多東道國而言，問題不在于有沒有管理的動力和愿望，而在于是否具備有效管制的能力和手段。根據跨國公司政治行為的動機、方式及影響，對其進行有效管理需要東道國從制度建設和人才培養兩個方面提高管理能力。

健全的民主政治制度既能為跨國公司利益集團提供合法的政治參與渠道，又有利于避免政府相關人員被“俘虜”，從而提高跨國公司政治行為的合法性和透明度。因此，東道國政府必須通過民主政治制度和法制建設促進廉政建設、提高管理的質量和有效性，確保跨國公司具有合法的渠道和規范的程序行使政治功能，充分發揮跨國公司的積極作用。東道國管理水平的提高不但需要制度保障，而且需要政府部門擁有高素質的人才來制定和執行相關政策。對跨國公司政治行為的管理，歸根到底要靠人來執行。跨國公司在東道國經營管理雇傭的都是高素質的管理人才和員工，東道國政府只有在人才吸引、培養、留任等方面加大投入，才能與跨國公司在人力資源爭奪和智商較量中不落下風。

注釋：

① 蘇珊?斯特蘭奇.全球化與國家的銷蝕［M］．轉引自黃河（2008），第67頁。

② 《參考消息》2011年3月23日第5版“美在華企業邊抱怨邊獲利”。

③ 《布萊克維爾政治學百科全書》（中文版，2002）將利益集團定義為“利益集團是致力于影響國家政策方向的組織,它們自身并不圖謀組織政府”。

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（責任編輯：關立新）