如何加強高校科研項目經(jīng)費管理

張潔

摘要：隨著中國科技體制改革的深入發(fā)展，國家對高校科研經(jīng)費投入不斷大幅增長，但高校科技成果并沒有明顯增加。如何提高科研經(jīng)費使用效益，對提高中國科技水平，推動國民經(jīng)濟與社會發(fā)展，實現(xiàn)國家發(fā)展戰(zhàn)略具有重大的意義。根據(jù)目前中國高校科研項目經(jīng)費在預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、經(jīng)費決算、績效評價及管理監(jiān)督中存在的主要問題，深入分析產(chǎn)生的原因，在查閱大量文獻(xiàn)資料和與部分科研項目管理者討論的基礎(chǔ)上，通過系統(tǒng)分析和歸納總結(jié)，借鑒發(fā)達(dá)國家對高校科研項目經(jīng)費管理的經(jīng)驗，結(jié)合中國實際情況，探討如何完善中國高校科研項目經(jīng)費以課題制管理為核心的管理體系的若干建議。

關(guān)鍵詞：科研；項目經(jīng)費；管理；高校

中圖分類號：F235 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號：1673-291X（2012）15-0094-03

科研經(jīng)費是從事科學(xué)研究活動的前提，是保證課題順利進(jìn)行的基本條件，合理有效的使用課題經(jīng)費能保證科研課題的順利完成，取得更多的科研成果。近年來，隨著中國經(jīng)濟和高等教育事業(yè)的蓬勃發(fā)展，國家加大了對高校科技的投入，高校所承擔(dān)的科研項目和籌措的科研項目經(jīng)費均呈現(xiàn)大幅增長趨勢，科研經(jīng)費已成為學(xué)校資金的重要來源。但是，在科研經(jīng)費的使用和管理上，也存在著諸多的問題，科研經(jīng)費的使用效益還十分低下。本文力求較為深入地分析造成這些問題的原因，指出國家宏觀政策的不足及高校科研經(jīng)費管理上存在的漏洞，為國家和高校在當(dāng)前社會政治經(jīng)濟發(fā)展階段如何加強科研經(jīng)費管理提出對策和建議。

一、高校科研經(jīng)費管理中存在的問題

1.科研項目經(jīng)費預(yù)算編制缺乏科學(xué)性，可操作性不強。雖然現(xiàn)在科研項目在申報時都要求要編制經(jīng)費預(yù)算，但是，由于現(xiàn)行管理制度還不完善，加之課題負(fù)責(zé)人缺乏財經(jīng)知識，編制的預(yù)算帶有很大的隨意性，和項目的實施進(jìn)度往往脫節(jié)，缺乏科學(xué)性，可操作性不強，主要表現(xiàn)以下幾個方面：（1）科研經(jīng)費管理制度不完善。目前尚無完善的針對科研項目財務(wù)管理的法律法規(guī)，財政部、教育部尚未制定統(tǒng)一的高校科研經(jīng)費財務(wù)管理制度。雖然國家加強了對科研項目的管理，如國家自然基金、“863”、“973”等計劃項目也附帶有相應(yīng)的經(jīng)費財務(wù)管理辦法，科技部于2006年11月出臺了“科研不端行為”處理辦法等，但實踐中仍存在不夠系統(tǒng)、缺乏可操作性等問題。中國科技投入呈現(xiàn)立項和資金渠道多元化的格局。從來源渠道上看，有科技部、國家發(fā)改委、各主管部局、國家自然科學(xué)基金、地方科委等安排的科研項目；各類資金管理制度和項目管理方法各不相同，管理辦法多，各級主管部門對經(jīng)費使用沒有統(tǒng)一明確的規(guī)定，且各類資金管理制度和項目管理辦法不配套，不統(tǒng)一，執(zhí)行難度大。同時，由于國家在科研經(jīng)費支出科目、預(yù)算定額等方面沒有制定出科學(xué)的預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致中國科研經(jīng)費管理在立項階段的預(yù)算編制不規(guī)范、內(nèi)容不完整，編制方法不統(tǒng)一，編制依據(jù)不足，指標(biāo)論證不充分。（2）高校對科研經(jīng)費預(yù)算重視度不夠。高校普遍重視科研經(jīng)費爭取不重視科研經(jīng)費管理，認(rèn)為只要能立項，經(jīng)費的支出預(yù)算只需按預(yù)算說明書允許支出的內(nèi)容“編”就行，實行課題制，自然應(yīng)由項目負(fù)責(zé)人自行編制。而項目負(fù)責(zé)人認(rèn)為預(yù)算編制就是要錢，抱著把經(jīng)費爭取下來再說的思想，沒有對其項目進(jìn)行仔細(xì)分析，沒有對所需經(jīng)費進(jìn)行估算，一般自己定一個可能爭取到的經(jīng)費總額，隨意將經(jīng)費分配到各允許支出的科目中，根本沒有意識到批準(zhǔn)的課題預(yù)算是今后在課題實施過程中經(jīng)費的實際支出提供合法依據(jù)，在課題結(jié)題時的經(jīng)費決算、財務(wù)審計都要依據(jù)課題預(yù)算完成，對預(yù)算編制的嚴(yán)肅性認(rèn)識不夠。（3）科研經(jīng)費預(yù)算不合理。高校投標(biāo)立項時的預(yù)算不能全面真實地反映獲得預(yù)期成果所必需的項目直接成本和間接成本，很多本來合理的預(yù)算支出條款在現(xiàn)階段可能與正在執(zhí)行的其他國家政策相沖突。首先，在實行課題制以來，科研項目的計劃、預(yù)算編制由課題負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)，而課題負(fù)責(zé)人大多是學(xué)術(shù)型人才，財務(wù)方面知識相對薄弱，再加上科研工作本身的不可預(yù)見性和復(fù)雜性及各種客觀原因，往往側(cè)重于技術(shù)內(nèi)容的論證，為編制預(yù)算而編預(yù)算，預(yù)算編制純屬閉門造車，同時編制完成的經(jīng)費預(yù)算未經(jīng)學(xué)校有關(guān)部門審核，造成經(jīng)費預(yù)算編制不詳細(xì)、不合理，缺乏可操作性，而且不能真實全面地反映課題研究所需要的費用。

2.經(jīng)費使用與經(jīng)費預(yù)算嚴(yán)重脫節(jié)。在經(jīng)費的使用過程中，由于預(yù)算編制不合理，加之對經(jīng)費使用缺乏有效監(jiān)督，因此經(jīng)費使用與經(jīng)費預(yù)算嚴(yán)重脫節(jié)，主要表現(xiàn)在如下幾個方面：（1）經(jīng)費使用隨意性大，支出邊緣化問題嚴(yán)峻。項目負(fù)責(zé)人缺乏財經(jīng)法規(guī)意識，把科研經(jīng)費作為自己的私有資金，通過各種方式將大量私人開支在科研經(jīng)費中支付。而國家的科技經(jīng)費管理政策開支范圍中的支出科目與財務(wù)會計制度核算科目口徑不一致，導(dǎo)致監(jiān)督困難。而學(xué)校作為管理的主體對科研經(jīng)費管理政策過于寬松，只強調(diào)調(diào)動科研人員的積極性，忽視了科研經(jīng)費從根本上講是屬于國家的，同樣要遵守國家的財經(jīng)紀(jì)律，而不應(yīng)忽略對項目經(jīng)費使用的管理和監(jiān)督。因此，項目管理和經(jīng)費管理嚴(yán)重脫節(jié)，對經(jīng)費預(yù)算的控制處于管理真空地帶。（2）會計核算制度不完善，難以對科研經(jīng)費實行全成本核算。高校科研項目的成本費用主要由直接費用、間接費用二部分構(gòu)成。其中直接費用指課題研究過程中使用的可以直接計入課題成本的費用，包括人工費、設(shè)備費、差旅費、協(xié)作研究費等；間接費用指難以直接計入課題成本的各項費用，包括管理費、已有設(shè)備使用費、房屋折舊費等。在中國高校大多數(shù)科研人員是教學(xué)科研雙肩挑，其工資、津貼大都在學(xué)校事業(yè)經(jīng)費的人員經(jīng)費中統(tǒng)一列支，科研項目使用的水、電、氣等直接費用沒有計入項目成本，現(xiàn)有儀器設(shè)備和房屋使用費等間接費用沒有在項目成本中體現(xiàn)，輔助部門如圖書情報部門的費用也都由事業(yè)費開支，科研項目成本僅核算的項目部分直接費用。沒有真實地反映科研課題的研究成本，全成本核算難以全面實施，導(dǎo)致科研項目經(jīng)費各方面的量度和比例沒有數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。因此，會計核算制度的不完善，使得無法全面考核科研經(jīng)費的使用成本。

3.對經(jīng)費預(yù)算執(zhí)行缺乏有效監(jiān)督，獎罰不明。中國高校課題檢查在以往的科研管理中出現(xiàn)一邊倒現(xiàn)象：重成果輕過程、重兩頭（項目、成果的申報）輕中間（課題開展），資助方普遍忽視對科研項目經(jīng)費的管理。長期以來，中國科技管理部門監(jiān)管法規(guī)和制度不健全，科技經(jīng)費監(jiān)督體系不夠完善。政府相關(guān)部門對科技計劃項目缺乏行之有效的過程監(jiān)管體系，對項目經(jīng)費使用缺乏有效的全程監(jiān)督體制，對于監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的違規(guī)、違紀(jì)現(xiàn)象，處罰力度低，缺少責(zé)任追究制，降低了項目經(jīng)費的執(zhí)行效率。過程監(jiān)管未與立項階段合同簽署結(jié)合起來，使項目實施階段的控制缺乏針對性，而且缺乏必要的依據(jù)及手段。

4.科研經(jīng)費缺乏統(tǒng)籌安排，資源獨享現(xiàn)象嚴(yán)重。科研資源獨享現(xiàn)象普遍。世界銀行曾對中國部分高校的教學(xué)設(shè)備和實驗室的利用率作過統(tǒng)計，約在60％以下。據(jù)教育部統(tǒng)計，全國高校儀器設(shè)備有20％以上處于閑置狀態(tài)，價格昂貴的大型科研裝備的利用率最高不過15％。而通用設(shè)備的重復(fù)購置造成低水平重復(fù)建設(shè)，造成設(shè)備的加速報廢，降低了資金使用效率。由于實行課題負(fù)責(zé)人制，課題經(jīng)費是以課題主持人的名義申請下來的，經(jīng)費使用權(quán)在課題主持人，而從財務(wù)管理的角度來說課題經(jīng)費是專款專用的，實際上也是誰申請的經(jīng)費誰使用，真正控制經(jīng)費的是課題主持人。科研經(jīng)費開支審批權(quán)在課題組，課題組自行計劃開支，經(jīng)費使用、管理各自為政。科研儀器設(shè)備、圖書資料等由課題組成員自己驗收、保管和使用，學(xué)校難以對這部分資產(chǎn)進(jìn)行合理配置以達(dá)到資源共享，從而造成科研設(shè)備重復(fù)購置和利用率低下的浪費現(xiàn)象。研究項目結(jié)束后，仍然滯留在科研人員手中。即使項目相近，相同設(shè)備仍需另行購置，重復(fù)支出嚴(yán)重，單位難以做到固定資產(chǎn)的合理配置與資源共享。

5.項目驗收結(jié)題與項目結(jié)賬脫節(jié)，缺乏績效評價。在項目結(jié)題驗收中，為了能夠通過驗收，往往編制虛假的決算報告，同時，項目結(jié)題與項目結(jié)賬往往脫節(jié)，對于結(jié)余科研經(jīng)費沒有統(tǒng)一的結(jié)賬辦法。最為關(guān)鍵的是主管部門缺少對項目經(jīng)費使用情況的審計和績效評價，國家各科技主管部門普遍重視對項目的結(jié)題驗收和成果鑒定，忽視項目經(jīng)費的使用情況的檢查，一般以高校的報告為準(zhǔn)，很少對項目的決算報告的內(nèi)容進(jìn)行審計，即便科研經(jīng)費使用未按批準(zhǔn)的預(yù)算開支，也很少運用懲罰措施，導(dǎo)致懲罰措施流于形式，客觀上使項目負(fù)責(zé)人違反合同的成本減少，而且給項目負(fù)責(zé)人造成一種假象：只要項目能按時結(jié)題，經(jīng)費怎么開支無關(guān)緊要。同時科研經(jīng)費在結(jié)余后的處理上，未包含績效管理所倡導(dǎo)的靈活和激勵的思想，如結(jié)余資金按原渠道上繳的規(guī)定實際上抑制了項目組節(jié)約資金的積極性，項目組會想方設(shè)法的把經(jīng)費花光。

二、加強科研經(jīng)費及項目管理的對策和措施

目前中國科研經(jīng)費管理中存在的問題，有一些是屬于體制和制度上的，比如經(jīng)費管理法規(guī)制度不夠完善，相關(guān)制度不配套，可操作性不強，要改變目前的狀況，還是需要從體制、制度入手，從源頭上解決問題；有一些是高校具體管理方面的問題，需要高校制定配套科研經(jīng)費管理制度，利用信息化手段，對科研經(jīng)費實行精細(xì)化管理。現(xiàn)針對所存在的問題提出如下建議：

1.完善科研項目經(jīng)費管理體系，提高預(yù)算編制的可操作性。中國正在不斷走向法制化，科研經(jīng)費的管理也離不開相關(guān)立法。中國科研體制具有明顯的政府主導(dǎo)性，要有效管理科研項目經(jīng)費，國家制度要不斷完善。應(yīng)完善課題制，使各項目經(jīng)費管理制度原則上與課題制相協(xié)調(diào)。首先從科研項目管理的制度建設(shè)著手，研究修訂有關(guān)制度，以適應(yīng)科研事業(yè)發(fā)展的客觀規(guī)律，使相關(guān)政策能相互并聯(lián)或配套，以課題制為核心，制定明確、統(tǒng)一的科研經(jīng)費管理使用辦法，使制度間相互統(tǒng)一，提高項目管理政策的可操作性和可執(zhí)行性；其次通過典型實例分析總結(jié)，對不同層次經(jīng)費制定統(tǒng)一的經(jīng)費預(yù)算管理制度，對預(yù)算編制管理提出具體的要求，并以課題制為基礎(chǔ)制定出可行性強的科研計劃。建立科學(xué)、合理的課題研究費支出預(yù)算體系和標(biāo)準(zhǔn)，細(xì)化課題經(jīng)費預(yù)算，使課題研究經(jīng)費的預(yù)算編制科學(xué)化、規(guī)范化，使預(yù)算執(zhí)行合法化，成本核算有章可循，確保科研經(jīng)費預(yù)算的真實、可靠，保證課題的順利進(jìn)行。盡快制定出合理的科研經(jīng)費預(yù)算定額，并加強財務(wù)部門和項目課題組協(xié)作和配合，發(fā)揮財會人員的作用。

2.建立健全項目經(jīng)費管理責(zé)任制，以信息技術(shù)為手段進(jìn)行科學(xué)管理。在宏觀政策相互配套的基礎(chǔ)上，高校應(yīng)建立起科研項目信息系統(tǒng)，充分利用計算機網(wǎng)絡(luò)，將科研項目合同、項目經(jīng)費預(yù)算批復(fù)數(shù)、項目計劃、研究進(jìn)程等信息輸入該系統(tǒng)中，根據(jù)科研處、財務(wù)處、項目主持人、審計處等各自的職責(zé)設(shè)置權(quán)限，各方面將相關(guān)信息及時反饋到信息系統(tǒng)中，各相關(guān)部門和人員可以實時查詢到項目的相關(guān)信息。對科研項目進(jìn)行里程碑式的管理，便于各階段評審及對進(jìn)度和成本進(jìn)行節(jié)點控制，項目是否嚴(yán)格按合同進(jìn)度及預(yù)算執(zhí)行一目了然。加強科研信息系統(tǒng)和財務(wù)信息系統(tǒng)的連接，實現(xiàn)信息共享和業(yè)務(wù)協(xié)同，對科研經(jīng)費財務(wù)信息做到實時、動態(tài)查詢、統(tǒng)計、分析和管理，在科研管理人員和科研人員之間搭建起一個實時溝通的橋梁，為實施新的科研經(jīng)費管理理念提供一個有效工具。

3.建立起科研項目經(jīng)費使用全程監(jiān)督體系。為確保科研經(jīng)費的有效應(yīng)用，高校的財務(wù)監(jiān)督是降低項目成本的有效途徑。高校要加強對科研經(jīng)費的監(jiān)督和檢查，建立健全科研經(jīng)費使用和管理的監(jiān)督約束機制，財務(wù)管理與監(jiān)督應(yīng)貫穿科研項目管理的始終，以科研處、財務(wù)處為核心，審計、資產(chǎn)管理等其他相關(guān)部門緊密配合，共同實現(xiàn)科研項目運行全過程的跟蹤監(jiān)督。財務(wù)處要認(rèn)真履行對課題執(zhí)行日常監(jiān)督管理的職責(zé)，加強與科研部門的溝通，加強財務(wù)管理和會計核算工作，保證會計資料真實、完整、準(zhǔn)確。同時，財務(wù)部門要協(xié)同審計部門通過審計、專項檢查、績效考評等手段及時了解課題經(jīng)費使用情況，對科研經(jīng)費實施有效監(jiān)督，杜絕科研項目負(fù)責(zé)人在課題經(jīng)費管理和使用中違規(guī)違紀(jì)行為的發(fā)生，對檢查中發(fā)現(xiàn)的問題應(yīng)及時糾正，對弄虛作假、截留、挪用、擠占科研經(jīng)費等違反財經(jīng)紀(jì)律的行為，應(yīng)按照有關(guān)規(guī)定對相關(guān)人員給予處罰，確保科研項目資金安全并合理使用。強化對項目合同執(zhí)行過程的監(jiān)督，重點加強對預(yù)算、設(shè)備采購過程的監(jiān)督以及遵照合同規(guī)定進(jìn)行結(jié)題結(jié)算的監(jiān)督，使其能夠隨時掌握項目的執(zhí)行情況和經(jīng)費的使用情況。

4.建立起校園內(nèi)的資源共享平臺，提高資產(chǎn)的使用效率。因高校設(shè)備更新、維持費用不斷增長，而學(xué)校財力有限，建立符合管理要求的國有資產(chǎn)信息管理系統(tǒng)，將項目結(jié)題后形成的資產(chǎn)由學(xué)校統(tǒng)一保管和調(diào)配使用，實行高校現(xiàn)有儀器設(shè)備有償使用辦法，通過內(nèi)部結(jié)算為更新、改造儀器設(shè)備準(zhǔn)備資金。從學(xué)科發(fā)展和實驗室建設(shè)的角度出發(fā)，采取有效措施鼓勵各課題組充分利用現(xiàn)有儀器設(shè)備等工作條件開展科研工作，采用內(nèi)部結(jié)算，收費主要用于儀器設(shè)備等的消耗、維護(hù)費及合理的勞務(wù)補償，相同儀器設(shè)備的收費標(biāo)準(zhǔn)不得超過重慶市大型科學(xué)儀器設(shè)備共享平臺的價格。

5.加強對科研經(jīng)費結(jié)題審計和績效評價。課題結(jié)題審計應(yīng)由政府審計部門或注冊會計師事務(wù)所承擔(dān)。主要審計科研項目申報期間預(yù)算編制是否合理，科研活動開展期間項目經(jīng)費的開支使用情況、開支范圍和標(biāo)準(zhǔn)是否嚴(yán)格按預(yù)算管理，是否符合國家和學(xué)校相關(guān)規(guī)定等經(jīng)費層面的因素，還要包括科研項目驗收時是否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。同時，應(yīng)針對不同的科研項目類型，建立不同的評價體系，強化課題效益評價。對于目標(biāo)明確的應(yīng)用性研究，側(cè)重于實驗成果的實用性，注重科研成果轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力取得的經(jīng)濟效益；對于基礎(chǔ)研究應(yīng)側(cè)重于科研項目社會效益的評價。因科研結(jié)果的不確定性，難于對其進(jìn)行定量評價，但完成這些科研任務(wù)所需要的工作內(nèi)容和路徑是清楚的，如需要進(jìn)行實驗的數(shù)量、范圍和深度，實驗數(shù)據(jù)的質(zhì)量，問題的分析全面深入，結(jié)論論點明確，論據(jù)充分，可以根據(jù)工作計劃的完成情況使用定性表述、同行評議、比較分析等非定量的評價方法，來衡量科研工作績效。

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[責(zé)任編輯 陳丹丹]