我國糧食安全與補貼政策研究

呂晨鐘　許路遙

摘要：我國現行糧食補貼政策主要為確保國家糧食安全。我國現行糧食補貼政策對保證糧食數量安全起到了較大的作用，政策本身作用和政策的示范作用對提高農民的種糧積極性都有幫助。在現行糧食補貼政策中，糧食的質量安全只有通過生產環節的良種補貼來得以保證；而糧食的生態安全是糧食補貼政策中最需要加以完善的。為進一步提高糧食安全保障水平，糧食補貼政策的著力點在于提高科技要素的貢獻率，防止糧食生產中“倒U型曲線”的出現，并通過擴大良種補貼范圍，鼓勵生物農藥的使用，同時實行休耕地制度，保持土壤的肥力。

關鍵詞：糧食安全；糧食補貼；數量安全；質量安全

中圖分類號：F326 文獻標識碼：A 文章編號：1003-3890（2012）10-0015-04

一、引言

從世界范圍來看，糧食安全問題有日益惡化的趨勢。在2009年11月的世界糧食安全峰會上透露的信息顯示，世界糧食安全形勢更為惡化，與2008年相比，全球正在忍受饑餓和營養不良的人口可能將增加1億之多，總數將達到10億多人，這個數字創下了近40年的最高紀錄。而到本世紀中葉，世界人口將增加三成達到91億，糧食產量必須提高70%才能滿足人口需求。與此同時，農業投資不足、金融和經濟危機、氣候變化等因素又使糧食安全問題雪上加霜。

而我國的糧食安全問題也不容樂觀。2008年，《國家糧食安全中長期規劃綱要》出臺。《綱要》中指出農業仍然是國民經濟的薄弱環節。從今后發展趨勢看，隨著工業化和城鎮化的推進，我國糧食安全面臨的形勢出現了一些新情況和新問題：糧食生產逐步恢復，但繼續穩定增產的難度加大；糧食供求將長期處于緊平衡狀態；農產品進出口貿易出現逆差，大豆和棉花進口量逐年擴大；主要農副產品價格大幅上漲，成為經濟發展中的突出問題。從中長期發展趨勢看，受人口、耕地、水資源、氣候、能源、國際市場等因素變化影響，上述趨勢難以逆轉，我國糧食和食物安全將面臨嚴峻挑戰。

我國從2004年開始實行全國范圍內的糧食補貼政策改革，糧食補貼逐漸由流通領域轉向生產領域，政策實施的最初目標是確保糧食主產區的糧食產業發展，促進種糧農增加收入，但是隨著糧食安全問題的日益嚴峻，糧食補貼政策的實施能否起到確保我國糧食安全的作用，成為首要問題。因為只有在國家的糧食安全得到保障的前提下，農民增加收入才有實際可能性和意義。

二、文獻綜述

對于財政政策對糧食安全的支撐作用，學者們主要就糧食的生產、流通和消費三個方面進行了研究，特別是財政政策在保障糧食的生產方面。

在糧食的生產方面，首先要堅持耕地資源的保護。耕地問題主要有以下幾個方面：（1）分稅制。實行分稅制改革，使地方政府的事權與財權相匹配，從而減少地方政府被迫賣地的壓力。（2）土地出讓金。土地出讓金應歸中央財政所有，由中央財政統一安排用于改造中低產田、提高耕地質量和產糧能力，而土地出讓支出費用卻由地方政府承擔，以降低地方政府出讓土地的收益，制約其出讓土地的沖動。（3）基本農田保護。把基本農田保護費列入財政預算，確保基本農田保護活動的正常進行（王廣深，2008）。（4）低密度土地利用。對于低密度土地利用應征收高的物業稅，發揮稅收杠桿作用。（5）新增建設用地有償使用。所得財政收入的去向要接受中央財政監督。（6）耕地保護和開發并重的財政稅收激勵約束政策（曾紀發，2007）。其次是農田水利建設。針對農田水利的基礎設施性和我國農田水利建設的薄弱性，提高農業基建投資占財政中全部固定資產投資的比重，大幅度增加農田水利項投入（李國祥，2008；曾紀發，2007等）。再次是提高種糧的比較效益，其主要的途徑有增加糧食補貼的力度（李國祥，2008；楊子剛；郭慶海，2011）；完善農民種糧補貼的政策，并形成長期機制（曾紀發，2007）；王慧霞，趙然芬（2007）提出要改變發放補貼的形式。

在糧食的流通方面，有的學者認為要繼續深化糧食流通體制改革，在國家宏觀調控下，充分發揮市場機制在配置糧食資源中的基礎性作用。繼續放開糧食收購和價格，健全糧食市場體系，進一步轉換糧食價格形成機制，加快建立全國統一、開放、競爭、有序的糧食市場體系，加快國有糧食購銷企業改革，從根本上轉換企業經營機制（王慧霞，趙然芬，2007）。有的學者則認為在健全糧食市場體系的同時，對糧食實行最低收購價保護政策，作為糧食市場體系的重要組成部分（李國祥，2008），并且適時提高最低收購價水平（孫梅君，2007）。

在糧食的消費方面，主要是主產區和主銷區的利益分配問題。支持糧食主產區建設，加大生產扶持力度（曾紀發，2007），要建立糧食產銷區之間長期穩定的產銷協作關系，對糧食主產區繼續加大財政投入力度，并形成長期財政轉移支付機制，調動主產區的種糧積極性（王慧霞，趙然芬，2007；鐘鈺；秦富，2010）

其他的方面，王廣深（2008）認為保障糧食安全，突出強調要加大財政扶貧力度，提高農村貧困人群的食品獲得能力。只有當他們的基本生活得到保障和具備一定的風險承受能力之后，才能更加積極地投入到糧食生產之中。

三、糧食安全的兩個方面與糧食補貼政策

（一）數量安全

數量安全是從糧食的供給和需求的平衡方面定義的，主要指糧食供給對需求的滿足。數量安全是最一般意義上的糧食安全，每一個國家和地區的糧食安全都首先需要數量的保障。從2000年開始，我國糧食年產量開始處于較低水平，影響糧食數量安全的不利因素增加。資金作為農業生產的投入要素之一，是糧食產量的影響因素之一，這也加速了我國糧食補貼政策的改革。2002年安徽和吉林兩省三縣開展糧食補貼改革試點工作，2003年推廣到13個糧食主產省區。2004年，現行糧食補貼政策在全國范圍啟動實施，2006年，綜合考慮柴油、化肥、農藥、農膜等農業生產資料價格變動因素，國家出臺實施了農資綜合補貼政策。2004年之后的糧食產量和糧食補貼總額如表1所示。

從表1可以看出，從2004年我國在全國范圍內實行新的糧食補貼政策以來，糧食產量逐年增加，在2007年重新恢復到50 000萬噸以上的水平（1999年糧食產量50 838.6萬噸），與此同時，我國糧食補貼的水平也在逐年提高。特別是在2007年到2008年，政府的糧食補貼總額增長了5 058 000萬元，是2007年補貼總額的96%。糧食生產由于受到較多因素的制約，其增長速度并沒有補貼額度增長幅度大。但是在2007到2008年間，糧食產量的增長幅度達到了2004年以來的最大值，糧食產量增加了2 689.7萬噸，占2007年全國糧食總產量的5%（見圖1）。

從圖1也可以看出，糧食產量隨著補貼總額的增加呈現出遞增的趨勢，二者之間存在正相關的關系，為了準確度量二者之間的相關度，其相關系數如表2所示：

由于受現行糧食補貼政策實施年限的限制，數據資料相對較少，對糧食產量和補貼總額之間關系的度量做出更加精確的分析存在一定困難。但是僅就二者之間的相關系數來看，二者之間存在較大的相關度，相關系數為0.96。

由以上分析可以看出，我國現行糧食補貼政策的實施至少從總量上保證了糧食安全，使糧食生產的投入要素增加，在一定程度上確保了糧食總量的持續增加。與此同時，扭轉了政策實施當初的糧食生產狀況，實現了當初政策改革時的目標。

（二）質量安全

糧食質量安全則要求糧食的營養結構合理、優質衛生健康安全，強調的是人類維持健康生活的權利。影響糧食質量安全的因素類型包括生產環節、加工環節、儲藏環節、運輸環節、銷售環節和監管環節等。其中影響生產環節的主要有兩方面的因素：一是品種的選用；二是土壤污染。在諸多糧食生產要素中，品種的選用是最為重要的，這是因為農業是以有生命的動植物為勞動對象的產業，其他投入要素質量的改進，必須以動植物品種質量改良為中心來展開的。品種是質量的內因，在同等條件下，品種的優劣決定糧食質量的高低，如果沒有高質量的品種，即使外部條件再好，也難以生產出優質的糧食。

從2004年開始，國家對農民選用優質農作物品種而給予補貼，即良種補貼。目的是支持農民積極使用優良作物種子，提高良種覆蓋率，增加主要農產品特別是糧食的產量，改善產品品質。我國良種補貼的情況如表3、圖2。

通過表3和圖2可以看出，我國糧食播種面積、良種補貼面積和良種覆蓋率都在逐年提高，特別是在2007年到2008年間，雖然糧食播種面積提高的幅度不是最大的，但是良種覆蓋率卻提高了23.88%。隨著補貼總額的增多，良種補貼的面積也在增多。我國糧食生產中良種的使用為生產出幼稚的糧食提供了前提，為我國糧食的質量安全提供了保障。我國種業發展的目標是到2020年，良種覆蓋率達到95%。在生產環節，我國的糧食質量安全將進一步得到保障。

四、結論及對策建議

（一）結論

從總體上看，我國現行糧食補貼政策對保證糧食數量的安全起到了較大的作用，政策本身作用和政策的示范作用對提高農民的種糧積極性都是有幫助的；目前來看，在現行糧食補貼政策中，糧食的質量安全只有通過生產環節的良種補貼來得以保證，但是也存在補貼品種有限，覆蓋率有待進一步提高等問題；而糧食的生態安全方面是糧食補貼政策中最需要加以完善的。

（二）對策建議

1. 提高科技要素的貢獻率，防止糧食生產中“倒U型曲線”的出現。糧食生產中的投入要素也存在邊際生產率遞減的問題，但是與一般商品的生產不同的是，糧食的生產更多地受到了自然資源的制約。所以為了提高糧食的產量，糧食補貼政策更加應該增加科技方面的投入，并且這些科技要真正能為農民所接受和使用。

2. 擴大良種補貼范圍，鼓勵生物農藥的使用。我國目前良種補貼的范圍在不斷擴大，為糧食的質量安全提供了保障。但是在糧食生產的環節中，糧食的質量還受到了化肥、農藥等生產資料的影響。在目前我國實施的農資綜合補貼中，應該提高對生物農藥的補貼額度，以減少糧食的農藥殘余超標等不安全因素，這同時也有利于生態環境的維護。

3. 實行休耕地制度，保持土壤的肥力。歐美國家的經驗表明實行休耕地制度，可以減少水土流失，改善生態環境。同時農民也可以更多地根據市場信號自主決定生產行為，最終形成市場的自發調節，對糧食生產的長期穩定是有利的。而且這也可以使農民收入多元化，促進地區經濟的發展。

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責任編輯、校對：關 華