基于多主體的環境保護長效機制的構建

■安志蓉 余吉安

隨著我國經濟社會的快速發展，我國環境保護面臨嚴峻考驗。內蒙古聯邦制藥污染事件、廣西龍江鎘污染、云南曲靖鉻污染、中石油渤海漏油等污染事件在全國各地時有發生。環境問題直接與企業、政府、公眾、媒體等密切相關，因此，建立一個包括政府、企業、公眾、媒體等多主體在內的共同參與的環境保護長效機制，才能從根本上改變當前經濟和社會面臨的嚴峻形勢。

構建環境保護的長效機制，首先要解析我國當前環境保護工作面臨的主要困境，從而明確構建長效機制的主體及各自在環境保護中的責任，探求我國構建環境保護長效機制的舉措。

一、當前我國環境保護面臨的困境

“十一五”以來，我國的環境保護取得了較大進步，環境質量得到了改善，但我國環境形勢依然嚴峻。當前，我國環境污染范圍不斷擴大，污染危害加大，污染程度和風險加劇，治理難度也不斷增加:城市空氣環境質量退化，東部地區城市細顆粒物 (PM2.5)污染嚴重，京津冀、長三角、珠三角等地的城市灰霾天氣頻率普遍提高;酸雨污染也比較嚴重，全國開展酸雨監測的494個城市中，出現酸雨、酸雨程度嚴重或較重的城市有356個，占七成以上。水環境也呈現復雜的流域性污染態勢，十大流域的支流中，除珠江支流污染較輕外，其他流域支流很多都受到不同程度的污染;湖泊富營養化也呈迅速增長趨勢，20世紀70年代富營養化湖泊為5%，80年代為35%左右，到20世紀末東部地區湖泊幾乎全部富營養化。同時，由于我國環境基礎設施建設的滯后，城市生活垃圾無害化處理率遠低于美國、日本等發達國家，城鎮污水管網建設以及縣城和鄉鎮的垃圾處理設施嚴重滯后。隨著農村經濟社會的快速發展，農業產業化和城鄉一體化進程不斷加快，農村和農業污染物排放量加大，農村生態環境形勢也不容樂觀，突出表現為部分地區農村生活污染加劇，畜禽養殖污染嚴重，工業和城市污染向農村轉移。2011年，環境保護部組織對全國364個村莊開展了農村監測試點工作，結果表明，環境空氣質量不達標的村莊占18%;農村地表水為輕度污染;農村土壤樣品超標率為21.5%，垃圾場周邊、農田、菜地和企業周邊土壤污染較重。當前嚴重的環境污染問題將制約我國經濟和社會發展，危害群眾健康，危及公共安全和社會和諧，影響可持續發展。

以上問題產生的根源，在一定程度上與我國現行的管理體制有關。由于我國地方政府本身可以被看作是自然資源的最大支配者和消費者，其接受所屬部門的內部監督，難免會造成環境保護監管的不力。從大連PX項目的偷建，到南通啟東高污染造紙項目的批建，地方政府不作為甚至袒護的行為直接導致高污染項目上馬，甚至影響到地區性的社會穩定。換句話說，對地方政府官員以GDP為核心的考核機制，已成為環境保護的最大障礙。地方政府和部門的領導環境法制觀念比較淡薄，只注重眼前的經濟發展，以犧牲環境利益為代價來換取經濟利益，公然違反國家有關環境保護法規明文規定的“三同時”(即環境保護設施與項目同時設計、同時施工和同時竣工驗收)，為了招商引資而批準嚴重污染環境的項目興建。并且，環境消費具有非排他性，由于地方政府的利益相對獨立，從某種意義上說，他們也是競爭主體，因此在環境消費上也可能與企業具有相同的心理。單獨依靠地方政府自我監督來實現環境保護的目標和要求很難達到，依靠市場經濟機制的自我調節達到環境保護也基本上是不可能的。因此，當前環境保護的問題，并不在于市場機制，而在于如何規范地方政府行為，切實履行其監管責任，防止企業將治污成本社會化而轉嫁給公眾。在此過程中，公眾和媒體的積極參與對環境保護工作將起到很大的促進作用。

二、構建環境保護長效機制的主體及其責任

由于企業沒有環境保護的內在動力，同時地方政府出于經濟政績的考量，也沒有施加給企業環境保護的外在壓力，甚至還成為環境污染動因之一;與此同時，相關法律法規有待進一步完善，相關稅費等也需進一步明確，尤其是公民的環境權還需進一步上升到憲法層面，確保公民在環境保護方面具有更多的參與，如聽證等。此外，媒體在宣傳環境保護和曝光環境污染事件方面所起的作用，一方面能促使企業和公民更具環境保護意識，另一方面使得公民環境(知情)權能夠一部分得到被動性的保障。但僅僅憑這些制度層面的建設還是遠遠不夠的，還需要包括政府官員、企業家、投資者、企業員工、社區居民和其他公民在道德和倫理層面，真正從責任的角度踐行環境保護，而不是依賴于外部壓力。因此，環境保護的市場機制能否可行，關鍵在于政府部門監管、公眾參與、媒體宣傳與曝光的外部壓力，以及企業內部在承擔社會責任的道德驅動和自律行為，同時環境倫理道德建設亦不可少。因此，構建包括政府、企業、公眾和媒體4個主體在內的一個長效機制架構，如圖1所示:

圖1 環境保護長效機制架構

(一)地方政府綠色政績

對地方政府的考核方式，從經濟考核為主向民生考核與經濟考核相結合、以民生為主轉變，既是和諧社會的要求，也是人與自然和諧相處的內在規律性要求。以經濟績效作為地方官員晉升的主要指標，勢必會引起地方政府追求規模擴張而不顧環境承載力狀況，從而造成環境破壞。如被媒體曝光的內蒙古巴彥淖爾市某制藥企業9年7次環境違規，實際上這個項目在當地人人皆知，盡管現在政府做出回應，引起各方高度重視，但也是媒體曝光后的危機處理應對。為了杜絕此類事件的再次發生，當前綠色政績考核體系的構建已經刻不容緩。

(二)企業自律

企業是造成環境污染的最大主體，防止環境污染、實施環境治理，最終的執行者也仍然應該由企業來完成，因此企業在環境保護中負有主體責任。環境保護市場化機制的前提包括:產權明晰、環境治理成本內部化以及“誰污染、誰治理”的原則[1]，企業自律將成為環境保護的重要環節。當然，企業的自律離不開環境保護法的約束，離不開政府部門的監管，更離不開環境倫理道德的感召。

(三)公眾參與

環境污染的直接受害者是當地居民，受到的損失不僅僅是生活和工作的基礎，還有群眾對政府的滿意度。保障公民參與到環境保護中來，有利于經濟和社會的可持續發展，有利于人與自然的和諧相處，也有利于實現公眾對政府和企業的期待。

(四)媒體宣傳與曝光

媒體是社會監督中的重要力量。一方面，媒體對環境保護工作起到輿論宣傳的促進作用，使社會各方和公眾能夠了解更多的環境保護知識和信息;另一方面，媒體對環境污染等事件的曝光，使污染行為公布于眾，公眾將會做出積極反應，地方政府即便此前因為GDP而不防治污染，也會考慮社會影響而不得不做出相應的處理。如，巴彥淖爾市制藥企業的污染問題被曝光后，市政府馬上“責成分管領導組織水務和環境保護部門立即對媒體反映問題進行調查，認真了解烏梁素海和該制藥企業的項目建設情況、歷年整改情況、存在問題、環境保護監管情況并針對存在問題制定下一步整改措施等”。可見，媒體在提高企業和公眾環境保護意識、促進環境保護中發揮了重要的作用。

三、我國環境保護的長效機制的構建

在我國目前的體制和發展階段，環境保護的效率和效果是一個多主體的利益相關者博弈的結果，需要建立一套多主體參與、多種管理方式的聯動管理機制。通過環境保護立法，確認公民環境參與權，以及在媒體監督和中央政府監管等方面加大力度，同時加強環境倫理道德建設，最終建立一個包括政府、企業、公眾、媒體等多個主體在內的共同參與的長效機制，實現由強制性監管到提升環境保護自覺意識轉變的目標。

(一)建立與完善相關環境保護法律法規

環境保護法律體系建設的前提是明確環境保護應以市場主導還是政府規制為主。在我國現行的環境保護工作管理體制中，政府的主導作用體系為建立和健全環境保護法律法規體系。借鑒西方國家在環境保護方面好的經驗和做法，當前我國正在研究和探索建立的環境保護法規制度主要有:

一是建立綠色稅制，開征環境稅，建立環境價格體制。包括:排污稅、碳稅、硫稅、汽車燃料稅、輕型燃油稅、電力稅、氣候變化稅、煤炭焦炭稅、發動機交易工具稅、廢棄物最終處理稅、水資源稅等[2]。這些稅種通過將環境資源的外部成本內部化，促使企業加強環境治理，一方面改變我國生產者的生產方式，促進綠色生產;另一方面也將有效防止國際上生產污染性產品的資本流入我國，轉移污染。

二是適時開拓新型市場，建立和完善排污權和碳排放交易市場。一些發達國家比較成功地建立了環境保護市場化交易平臺，如美國的水溶性營養物交易市場、二氧化硫排放許可證交易市場，澳大利亞的鹽堿物交易市場等。我國環境保護法制建設中應包括對這些新興的市場化交易機制作出規定，學習與借鑒發達國家的經驗做法，結合我國的實際情況，適時開拓建立一些與環境保護相關的新型交易市場。在我國“十二五”節能減排綜合性工作方案中，明確提出推進排污權和碳排放權交易試點。但從目前開展主要污染物排污權交易試點情況來看，我國還存在污染物排放總量底數不夠準確、排污權初始分配不夠科學導致企業交易積極性不高、交易市場較為冷淡等問題，有關部門正在研究制定排污權有償使用和交易試點的指導意見，健全排污權交易市場。而開展碳排放交易試點的工作，目前尚未展開，在建立自愿減排機制的前提下，推進碳排放權交易市場建設工作還任重道遠。

三是推進實施環境保護的刑法懲治措施。危害環境的行為，從某種意義上說，實際是損害了他人的公共利益，重大、惡劣的環境污染行為可以說是一種現實的犯罪行為。環境行政法規的有效實施和環境保護效果的切實保障，有賴于刑法的支持和保障。盡管我國現行刑法中也有條款規定了具體的環境要素作為保護對象的犯罪構成，但涉及較少且可操作性差[3]。從刑法角度推進環境保護的懲戒措施，將有效地加大環境污染和環境保護不作為的成本，促進環境保護。

(二)確認公民環境權和公民參與權

環境知情權是環境權的基本權利[4]。2011年6月初，康菲公司蓬萊19－3油田漏油事故對我國南海的海洋環境、漁業和海洋生物造成了巨大損害，但從事發到國家海洋局等相關部門介入調查的整個時間跨度達一個月之久，公民的環境知情權被嚴重漠視。又如，與巴彥淖爾市某區一些鄉鎮農民向當地有關部門以及媒體舉報制藥企業的污染問題，不但沒有被該區政府部門受理，有的農民還受到政府個別官員的威脅。沒有環境知情權，造成了公民實際的環境權的缺失。

環境資源是全人類的公共財產，理應由“公眾參與”。所以，環境保護不應只能由政府作為，否則“公共用地的悲劇”將不斷上演。我國的《水法》、《環境影響評價法》對公眾參與權的規定還不夠明確，而環境保護的基本法《環境保護法》中沒有提及“公眾參與”的內容。與此同時，在我國，公眾實際參與的成本很高。例如，在涉及環境保護的決策過程中，當政府有某種非環境保護的傾向時就會有傾向性地選擇參與的公眾，這實際上阻礙了公眾的參與和真實意愿的表達。由于相關制度的不完善，對妨礙公眾參與的行為沒有相應制裁，從而導致某些公眾參與環境保護的積極性不高[5]。因此，在上述公眾參與度不高的情形下，無論是在程序還是在內容方面，更需要在立法上予以明確并加以保障，通過提高公眾的參與度，切實保障公眾的環境監督權力和舉報權力，這也是保障公眾參與的基礎。

(三)尊重與鞏固媒體的監督權

媒體是環境保護工作中一支環境保護方面重要的輿論監督力量。媒體既要宣傳好的環保理念和做法，引導和提高社會公眾的環境保護意識;也要對破壞環境的行為進行曝光，通過社會輿論促使違規者糾正這些破壞行為。進一步保障、尊重和鞏固媒體正當的采訪權和監督權，將是有效監督環境保護的有力措施。也正是因為媒體的曝光，公眾的參與度才越高，公眾的環境權(知情權)才得以進一步保障。主要體現在以下兩個方面:一是媒體的正當采訪權力必須得到保障。在媒體進行監督過程中，特別是在關注有關環境污染事件時，相關地方政府及官員的公關策略不能違背和干擾媒體的正當采訪權力，而且也不得拒絕乃至阻撓采訪。二是要充分保障媒體記者的人身安全。有的企業和官員面對媒體記者的曝光行為，對記者進行人身威脅，這一行徑必須予以遏制和依法處理。只有這樣，才能切實做到保障媒體的正當采訪和客觀報道，真正發揮媒體外部監督的作用。

(四)加大中央政府部門的監管力度

在環境保護方面，中央政府 (國務院及其職能部委)、地方政府和企業之間存在十分明顯的監管博弈。地方政府作為中央政府和企業的連接者，在環境保護中具有雙重身份。面對企業排放污染，地方政府是監管者;但同時地方政府要考慮本地區經濟發展、政績考核等因素，這使得地方政府要千方百計招商引資，協助企業處理好環境方面的投資立項等問題，甚至協調解決因環境問題帶來的糾紛等等。個別地方政府為追求經濟政績，減少對企業環境治理的監管乃至漠視企業環境污染行為，以降低企業經營成本，形成價格競爭力，擴大企業產值，增加本地區的GDP。目前我國的環境保護問責機制還不夠完善。在當前的管理體制下，政府層面的環境保護問責主要是由上級政府及其主管部門來進行，如各省主要污染物減排約束性指標的完成情況是由環境保護部牽頭負責考核;同時，監察部、審計署等監督部門對地方政府環境保護工作完成情況也要進行監督。而對企業的環境保護責任追究主要是由各級政府環境保護部門來實施監管，但由于環境保護部門在行政管理體制上屬于本級政府的一個職能部門，從而在政府干預環境執法和環境保護不作為時，當地環境保護部門往往做不到依法行政，這已經成為環境保護最大的癥結所在。

正式制度的構建不難，難在相關制度的執行和政策的落實。環境稅、排污權交易等從制度角度來看，無論是制定還是執行本身并不難，難在如何確保環境保護政策法規的執行切實起到了環境保護的效果。目前種種規定屢屢被突破，有很大部分不在于正式制度不夠完善，而在于正式制度不被嚴格執行，行政力量強于法治力量。在實際操作中，許多地區并沒有真正踐行科學發展觀的理念，環境政策的公眾參與度盡管很高，但得到落實的依然很少。因此，盡管有相關的環境保護法律法規和制度規定，但在實際執行過程中環境政策監督是有所缺失的，環境保護政策的推行和環境保護制度的執行，離不開中央政府部門的有力監管。中央政府加大監管力度是防止地方政府在環境保護和污染治理行動上不作為的重要保證，需進一步強化環境保護部等監管部門的執法權力。同時，在立法層面，中央政府有關部門應研究頒布生態法律規范，設立“生態鑒定”部門，對生態進行科學而客觀的評定，為相應的懲戒措施提供理論依據。美國《環境政策法》規定的環境影響評價程序迫使行政機關將環境價值納入決策過程中的做法，值得我國借鑒并實施。

(五)加強環境倫理與道德的建設

人類在無限發展的生產過程中時刻面臨著生態危機。經濟和社會的發展對環境的破壞已經十分嚴重，科學技術的發展并沒有改變人類在自然面前的弱勢地位，對資源的無序和過度開發、對生態環境的隨意破壞，使人類也不斷遭受著自然界的報復，生態環境保護應該作為人類社會政策選擇的基本價值導向。從倫理角度確立人類和自然共生的生態整體利益觀、生態系統內各物種之間平等的生態平等觀、公眾環境保護主體觀，已經成為世界共同的聲音。環境倫理通過解決人的道德價值觀、社會關系與行為準則方面的問題，來推動和改善人類認識、處理與自然環境的關系[6]，是人類對自然生態的正確態度以及正確處理人與自然之間關系的行為規范，有利于人類生存和社會經濟可持續發展。

尊重環境應該成為一種新的道德規范，倡導尊重環境的“規則道德(morality of rules)”[7]，高度重視生態環境問題，最大限度地消除經濟發展帶來環境問題的不利影響，以實現人與自然的和諧共處。因此，提倡綠色消費，實行綠色標簽，對綠色產品進行環境標志，轉變消費者消費理念和消費方式，對非綠色生產的企業和產品自覺加以抵制，也就成為重要舉措。在全國范圍內開展企業社會責任教育，在企業里推行環境倫理道德的培訓，通過媒體廣泛宣傳環境保護知識以強化社會公眾的環境保護意識，在曝光環境污染的同時還要大力正面報道宣傳環境保護的先進事跡，宣揚環境保護的環境道德行為，在思想里嵌入環境倫理道德，特別是在學校里大力加強環境保護知識宣傳普及，從而在全社會范圍內推行環境倫理和道德建設，提升全社會的環境倫理與道德水平。

盡管我國近年來在經濟發展上取得舉世矚目的成就，在國際地位上樹立了經濟大國的形象，但在發展過程中，粗放的經濟發展模式使得我國在環境保護方面付出了巨大代價，環境污染以及由此帶來的生命威脅也十分嚴重，我國的環境保護問題不僅面臨外部國際社會的壓力，從經濟內生發展動力和可持續發展也成為當前迫在眉睫需要解決的問題。但當前的環境保護機制并不能長效地解決環境保護問題，這不僅僅是政府的責任，也不僅僅是公眾的責任，所有相關主體都有責任[8]。構建包括政府、企業、公眾、媒體在內的環境保護責任主體，從環境保護法律體系、政府官員政績考核體系、媒體監督權力、中央政府監督以及環境倫理道德建設方面，實施的環境保護長效機制，既是現實的選擇，更是必須的措施。環境保護長效機制的構建，通過硬制度的建設和軟環境的營造，真正實現環境保護和經濟可持續發展相協調的局面。通過環境長效保護機制的建立，改善中國的環境狀況，樹立負責任的國家形象，同時以環境保護促進產業的轉化升級，不斷轉變經濟發展模式，實現提升長期國家核心競爭力及產業發展的戰略目標。

[1]陳青文.環境保護市場化機制研究[J].浙江樹人大學學報，2008，(6).

[2]陳紅.經濟視角下的環境保護機制研究:綠色稅制、新型市場、綠色消費[J].財政研究，2009，(10).

[3]李建明.論我國環境保護中的刑法機制[J].南京大學法律評論，1996，(1).

[4]丁嶸.從康菲污染案探討我國公民環境知情權[J].華北水利水電學院學報(社科版)，2012，(2).

[5]彭分文，陳棟.建立環境友好型社會的公眾參與激勵機制探析[J].廣東社會科學，2009，(6).

[6]宣兆凱.環境倫理走向實踐的路徑探索[J].北京師范大學學報(社會科學版)，2005，(4).

[7]MacIntyre， Alasdair.After Virtue.Western Australia:University of Notre Dame Press， 1981.

[8]熊彬，陳美玲.低碳經濟發展模式下企業環境責任的法律規制[J].企業經濟，2010，(8).