做好“大”字文章 提升監督質量——試析當前財政監督改革與創新

■李應寶

做好“大”字文章 提升監督質量
——試析當前財政監督改革與創新

■李應寶

隨著我國公共財政的明確提出和縱深推進，財政業務的公共管理特征更加明晰，單純依靠行政式財政監督已難以適應公共財政發展的廣度與深度，因而，改革現行財政監督體制機制，推進財政監督深化轉型，構建公共財政“大監督”格局，尤其要建立健全以“十二五”時期公共財政發展為重點的財政監督機制迫在眉睫、勢在必行。

一、當前財政監督存在的問題分析

一是監督主體不盡清晰。財政監督是國家為保障財政分配活動正常有序運行，對相關主體的財政行為進行監控、檢查、稽核、督促和反映的總稱。在財政監督實務中，財政監督概念是指監督主體對一定范圍內的財政活動行使監督權的行為。關于監督主體，主要有三種理解：一種是單指財政部門，這里指廣義財政部門而非僅指財政部或廳、局。如有的國家包括國庫部、財政部，有的包括計劃預算部、財政部、財政廳、局等。一種是獨立審計部門。還有一種是最高權力機關即議會等。國外基本上是這幾種情形，只是不同的國家對獨立審計部門 （或者審計法院等）的定位有所不同。關于監督主體行使財政監督權的范圍，主要有兩種理解：一種是僅對財政收支活動進行監督。另一種是對政府財政運行全過程進行監督，包括預算監督、稅務監督、國有企業財務監督、國有財產監督等等。從國外市場經濟國家看，市場經濟實質是憲政經濟，一切公共權力行為都會受到內在制約與監督，財政行為當然更不例外，財政監督權的范圍呈不斷擴大趨勢，從財政分配行為到影響這種分配行為的相關信息都納入行使財政監督權的范圍。

二是監督方式不盡規范。長期以來,由于受財政監督職責權限及監督力量諸因素的影響,財政監督工作主要是依靠國務院及其各級政府的統一部署,針對財政領域的某些突出問題采取綜合或專項治理的方式進行,方式方法相當單一。從方式上看，表現為一種突擊性運動式。監督方式可概括為突擊性、專項性檢查多,日常監督少；事后監督檢查多,事前、事中監督少；撥付資金的環節監督多，跟蹤運行過程監督少。從時間上看,表現為集中性和非連續性,具體表現為清查“小金庫”和非稅收資金專項檢查等。從監督內容上看,對公共收入的檢查多,對公共支出監督少；對財政分配的最終結果檢查多,對全方位監控尤其是財政資金使用的跟蹤問效少。

三是內外監督不盡一致。從嚴格意義上講，財政監督有外部監督和內部監督之分,二者相比較而言,目前財政內部監督顯得極為薄弱,給財政資金的分配和預算的執行留下了不少漏洞和隱患。而對外部監督則往往檢查問題很重視，而查處懲罰很偏輕，違法亂紀成本低，導致里應外合犯罪的增多。一些地方財政部門由于內部管理松懈,加之當前一些不良風氣盛行的影響,財政系統違紀問題多發重發,有的還相當嚴重，包括一些主要領導的落馬判刑，不能不說財政部門腐敗現象的蔓延與財政內部監督尚不健全、不完善、缺乏約束機制不無關系。

四是財政監督與其他監督關系不盡理順。我國的經濟監督體系主要是由財政監督、審計監督、稅務稽查監督和社會監督等組成，這些監督部門都是根據部門屬性確定各自的監督職責,基本核心都是以預算收支、財務收支及其他經濟運行質量作為基本的監督對象。各自為政的現象比較嚴重，監督側重面也不均衡，缺乏從法律角度明確規定各自的職責和職權，存在若干相互扯皮的現象，而且有利可圖就去干，無利可圖就不干，不僅重復檢查或懲處，增大行政成本不說，且還留下諸多空白或漏洞。加之在實際工作中執行一些不合理的規定政策,導致執法人員、執法單位片面追求經濟利益,處理制度把握不嚴,甚至出現執法檢查單位之間的透露內耗等等。

此外，法制建設不盡配套，導致監督執法尺度偏松、手段偏軟、懲處偏弱等問題，嚴重影響著財政監督的權威性和成效；監督資源信息不盡互通，一些地方的基層執法單位不是“一盤棋”，而是各自為政，導致檢查的基礎資料和信息網絡不互通的實際問題，助長了被監督單位財務“兩本賬”，給財政檢查監督設下很多人為障礙。

二、財政監督一定程度上難拓展的原因分析

一是“人治”大于法制的表現明顯。我國法律法規包括財政監督法律法規的建設進程基本跟上了當前市場經濟發展進程，但在運用執行上始終隱忍著“人治”大于法制的意識和做派，特別表現在懲處環節上，尤其又在地方表現較為明顯。一些執法者無視國家法律法規特別是在監督查處涉及自身或部門利益的時候，執法的力度和剛性被弱化，這種弱化不是法律制度本身而是事出于人為。尤其在市縣鎮三級表現出執法弱化隨意的特點，縱容了一些違紀違法的大問題，使財政資金流入小團體或個人腰包，導致法規失效，損害了黨和政府的形象。

二是“大件”監督大于環節監督、日常監督的表現明顯。一些地方重視“大件”監督而環節監督、日常監督乏力，主要表現在規定財政建設資金或專項資金由派駐監督員或委派會計師進行監督，而對日常性財政資金或對本級財政資金的監督偏松；同時，財政監督對“大件”監督可以歸結為“兩類、三個層次”，即一類是：對中央專款監管強于對省級專款監管，對省級專款監管強于對市縣或本級專款監管，對大型建設資金監管強于零星分散資金的監管等；另一類是：日常檢查監督與重大建設資金專項檢查監督有別，上級專門檢查監督與自查自糾檢查監督有別，財政外部檢查監督與財政內部檢查監督有別。這都在一定程度上弱化了財政監督職能。

三是資金流程監督大于使用效益監督的表現較為普遍。從財政制度和運行機制層面來看，對財政撥付收支各個流程的監管確實大于對使用過程和最終效益實現與否的監管，特別是對財力使用結果效益的跟蹤問效監督存在缺失的狀況明顯，仍然停留在以財政資金撥付程序為基礎的查賬面、查發生、查結余的財政監督舊模式，而對資金撥付到位率、使用效果等缺乏監管。監管模式的僵化易導致財力被揮霍浪費，對財政資金使用效益的監督亟待強化。

三、建立公共財政體制下的“大監督”機制構想

財政“大監督”理念的提出是財政監督發展健全的有效思路，既是多年來財政監督實踐總結與完善的結晶，也是解決當前監督工作中存在問題的良方，更是在公共財政大構架下，相繼實行的“大采購”（政府采購）、“大收費”（集中收費）、“大支付”（國庫支付）、“大轉移”（財政收支）等財政管理體制大改革后，關于財政監督體制突破性改革的新模式。因此，務必要以“統籌協調、全面覆蓋、精細完善、綜合推進”的總體思路，推進實施新方略。筆者以為，當前應該著力以下幾個方面：

（一）不斷強化監督機制，真正建立起財政監督大格局

一是要逐步建立以預算監管為重點的監督運行機制。近年來，黨中央、國務院領導高度重視財政監督工作，提出要把強化財政監督作為財政部門轉變職能的一個重點。當前，財政收入的規模越來越大，資金使用是否安全、規范、有效，各級政府都十分關心，社會各界也非常關注，財政監督肩負的責任相當重大。為此，財政部明確將“預算監管”作為“十二五”時期的監管重點，并要求在預算司匯總預算后，監督檢查局要在一定期限內研究提出意見，作為預算安排的必經環節，除了涉密的，相關司局預算數據端口一律向監督機構開放，全面介入預算編制、執行過程，對預算管理過程實施同步監督，這是一個重大的轉型信號，意味著真正意義上的事前、事中、事后全過程財政監督時代的開始。通過抓住事前、事中監督關鍵點、切入點，真正建立健全覆蓋所有政府性資金和財政運行全過程的監督機制，促進建立預算編制、執行和監督相互協調、相互制衡的財政運行機制。這是財政大監督機制建設的重點，各地務必結合實際，切實采取有效舉措，可以部分試點先行，逐點突破，以點帶面，逐步建立財政運行全過程的大監督運行機制。

二是要逐步完善以監督成果運用為重點的監督反饋機制。財政監督奮戰在財政工作的第一線，每天面臨著改革前沿的新情況新問題，掌握著大量第一手資料和數據，能夠在第一時間全方位、多視角為領導決策提供真實可靠的信息源，不僅要按照建立公共財政的框架要求，及時向相關單位通報或向社會公告，切實加大財政違法行為的責任追究力度，落實案件移送制度，強化執行處理處罰決定和落實整改意見的反饋制度，還要注重將監督結果與預算編制和資金分配掛鉤，建立相應的預算扣減機制。更要注重發揮好決策參謀的作用，把這些情況和問題、資料和數據轉化為財政監督成果，并對成果進行總結、提煉，把握其規律性，進而上升到財政管理、財政改革和法制建設的層面，及時向各級政府及相關部門、被監督單位提出改進管理、完善政策、修訂法規的意見和建議，有效促進體制、機制和制度的完善。要通過充分利用監督成果，將監督成果變成可利用的監督資源，使監督工作真正形成一個正反饋的閉合回路，進入循環監督進程，不斷擴大財政監督成果的綜合利用與成效，推動財政監督上水平上臺階。

三是建立健全以協調配合為重點的監管合作機制。從經濟監督角度上講，對財政資金的監督還有人大預算監督和審計財政監督。在現有的體制下，人大預算監督主要是從法律規范、宏觀政策著眼，注重推進民主理財，依法理財。審計財政監督既可關注宏觀，也可深入微觀，屬于事后監督。財政監督則相對是政府財政部門體制內監督。可以說，人大預算監督、審計財政監督，各有側重，各有優勢，與財政監督形成相互補充、相互促進的關系，都具有不可替代的作用。因此，財政監督要進一步加強與人大、審計、紀檢監察包括社會中介性公共監督等部門的溝通、協調和配合，統籌兼顧人大、財政、審計和其他政府部門的監督資源，有效形成相互協調、聯合監管、共同治理的大監督格局，確保財政監督執法的震懾力。在監督方式上，創新“兩個辦法”。一是建立兩個層面的財政監督管理聯席會議制度。要建立由發改委、財政、審計、監察等部門為主體參與、各行業主管部門有項目就參與的專項資金財政監督工作聯席會議制度，定期通報信息，協調處理問題，便于各部門及時調整自己的工作方向，避免項目多頭上報等情況的出現。同時，在財政內部，建立以財政監督局為首、各職能科室參與的聯席工作制度，定期通報各自掌握的項目資金的使用管理情況，以加強對項目資金的事前、事中監控，提高資金使用效率。二是堅持日常監督與專項檢查相結合，實行事前、事中、事后全過程監控。財政部門要改變過去的事后監督方式，將監督的重心向事前、事中前移，創新檢查方式，建立內部制約機制，明確各自監督職責，達到有效監控的目的。

（二）不斷強化重點檢查，切實增強財政監督大效果

一要不斷強化以關系社會民生為重點的財政專項檢查。隨著經濟社會的發展，財政覆蓋范圍已經擴大到全民、全社會，越來越體現出公共財政、民生財政的特點。目前，一般一個省的財政支出就達兩三千億元，其中用在與人民群眾生活直接相關的教育文化、醫療衛生、社會保障和就業、住房保障等方面的民生支出可達40%－50%,地方財力新增部分80%左右都用于民生投入。但從財政監督檢查情況看，目前民生資金的管理使用與公共財政 “取之于民、用之于民”的內在要求還存在諸多不適應現象。下一步，財政監督要圍繞與老百姓利益攸關的重點領域和社會關注的焦點事項，選擇土地收支管理、醫改政策落實、涉農資金補貼、保障性住房補貼資金以及公共教育文化等關系民眾切身利益的重大項目，精心研究監督檢查計劃并認真組織實施，確保各項惠民政策落到實處。要重點加強財政收支資金、轉移支付資金的監督檢查，將監督的觸角延伸到資金流的末端，保障財政資金的使用安全有效。尤其要高度重視人民群眾反復舉報和社會普遍關心的民生財政方面的案件，認真調查查處，該曝光的絕不含糊，切實加大警示震懾效果，充分發揮好財政監督促進經濟發展、維護公平正義的職能作用。

二要不斷強化以會計信息質量為重點的會計監管工作。會計信息失真，不僅僅是會計問題，也是經濟和社會問題，甚至是事關經濟社會發展全局的政治問題。各級財政部門要在總結當前會計監督經驗的基礎上，繼續創造嘗試新方式、新做法，不斷提高會計監督效果。要針對會計監督點多面廣的特點，合理統籌監管資源，加強與有關監管部門的溝通協調，形成對會計秩序的全面、立體、綜合監管新格局。要繼續加大對重點行業、重點企業的監督力度，督促企業貫徹執行會計準則、內部控制規范，督促企業執行國家的財稅法規和制度，督促企業加強經營管理、避免經營風險，保護好國家利益和投資者利益。同時，要進一步加大對審計執業質量和會計信息質量檢查以及會計師事務所執業質量的檢查，充分發揮雙向延伸檢查的優勢，提高檢查成效和威懾力，以提升財政監督的“穩卒保車、強化前哨”的作用。

三要不斷強化以內控機制建設為重點的財政內部監督。加強財政內部監督是對財政權力運行實施有效監控的重要手段。各級財政要結合廉政風險防控管理機制建設的推進，進一步突出重點，完善機制，提高層次。要深入貫徹落實《財政部門內部監督檢查辦法》（財政部令第58號）、《財政部門內部監督檢查實施辦法》（財監 〔2010〕622 號），進一步建立健全內部監督檢查工作主要領導負責制，切實將內部監督工作作為財政管理的重要環節，擺上議事日程，納入制度設計，統籌考慮，積極推進。要建立健全內部監督工作協調機制，做到監督與預算編制、執行各業務主體之間溝通順暢、信息共享，確保內部監督全覆蓋。要建立健全內部監督檢查工作考核通報制度，將內部監督檢查結果作為財政部門內部各單位評選先進和干部考核、任用的重要參考依據，關注內部監督檢查處理意見和管理建議的落實，切實增強內部監督成效和對社會監督的內存動力和公信度。

四要不斷強化以長效機制建設為重點的“小金庫”治理成果鞏固。目前，為期三年的“小金庫”專項治理基本“收官”，但防治“小金庫”重發重犯仍將是財政監督的一項長期而艱巨的任務。因此，各級財政部門務必充分認識“小金庫”問題的隱蔽性、復雜性、長久性，要對“專項治理”工作進行系統總結，摸索規律，加強研究，不斷完善監管，出臺或完善一批具體有效的制度和辦法，切實將“小金庫”治理監管納入財政監督日常監管和專項檢查范圍，重點關注，嚴肅查處，防止死灰復燃，樹立財政“牛皮癬”治理的牢固思想和充分準備，不懈怠，不馬虎，不斷鞏固和擴大“小金庫”治理成果。

（三）不斷強化績效監督，努力邁上財政監督大臺階

未來幾年，財政監督不僅要加大財政資金安全性、合規性監督力度，更要重視研究和探索財政資金的績效監督，以進一步強化效益觀念，提高資源配置和公共決策效率，這既是公共財政框架下財政監督發展的主攻方向，更是“十二五”時期的監督重點。

首先，要理清概念。當前，涉及財政績效內容的還有績效預算、績效評價、績效審計等等，在此，有必要談談它們與績效監督的關系，以便更好地理解和把握績效監督的內涵和要求。績效預算，是根據成本效益比較的原則，決定支出項目是否必要及其金額大小的預算形式，它從分配環節實現財政支出績效的源頭控制，它主要是預算部門的責任。績效評價，是指運用績效評價的方法，對照統一的評價標準對財政支出的合理性、效益性、效率性進行的衡量和綜合評判，它主要是財政業務處室（科、局）的事。績效審計，又稱現金價值審計，相對于績效監督，它更側重于事后的審查，它主要是審計部門的事。簡而言之，績效監督是以提高財政資金分配與使用績效為目的，在有效開展財政資金合規性監督的基礎上，對績效預算編制、績效評價工作實施的再評價、再驗證、再監督的過程，強調對財政支出事前、事中、事后的全程控管。

其次，要穩步推進。目前，各地財政監督部門都在進行重點評價項目績效試點監督探索，為下一步開展績效監督工作打下了基礎，積累了經驗。雖然當前績效評價工作取得一定進展，績效預算也在展開，為實施績效監督提供了很好的條件，但組織績效監督工作要有序推動。要按照“先易后難，突出重點，夯實基礎，規范操作，分步實施”的原則，加強與預算部門的溝通，以績效評價為切入點，重點開展與人民群眾密切相關的社會保障、教育、扶貧、涉農等專項資金的績效監督，穩步推進財政績效監督工作。

再次，要統一規范。要研究制定財政績效監督管理辦法，不僅要關注項目的資金落實、資金使用及財務管理狀況等，更要關注項目績效目標的合理性及項目目標完成情況。按照定性與定量、統一性指標與專業性指標相結合的原則，逐步探索建立起一套公共支出績效評價指標體系和績效預算基礎資料數據庫。同時，要建立和完善財政績效監督成果與預算管理掛鉤機制，將預算安排與資金使用效益和效率緊密掛鉤，將績效監督結果落實到具體的責任單位或責任人，強化責任追究，進而取得績效監督的實質性成果。

（四）不斷強化“雙基”建設，切實打牢財政監督大基石

財政監督基礎工作和基層建設，關系財政監督工作的質量與效率，既是財政監督的重要內容，也是開展財政監督工作的基石。

一是要進一步加強財政監督機構建設，重點解決工作不平衡的問題。從全國范圍內來看，各地財政監督機構建設已經走在前列，如，湖北、山東、山西、陜西、河南等省市，不僅率先在地市級設置了財政監督派駐機構，將監督視野伸向了市縣前沿，而且從機制制度探索、創新、建設不斷走向完善和細致。河北省從2011年開始，在原來向4個省直部門派駐2個監察組的基礎上，擴大為向30個部門派駐5個監察組，對管理財政資金2億元以上的省直部門全部實施派駐監督。從當前財政大監督推進的實情看，工作不平衡的矛盾比較突出，相當部分市、縣（區）監督機構人員配備不夠到位，監督力量相對薄弱，有的甚至仍未設立專門的監督機構，與當前的形勢和任務要求很不相適應。財政監督工作者要敢于對事業負責，對人民負責，認真調研，積極建言，主動作為，切實推動財政大監督機構建設，促進財政監督工作的均衡發展。各地各級要對財政監督機構設置不盡健全、監督力量相對薄弱、監督執行不力的地方或工作環節進行重點推動。對于財政監督自身力量充足地區，可以將工作重點放在如何全面發揮財政監督機構的職能作用上來，強化事前審核、事中監控、事后檢查，真正做到哪里有財政的錢在運動，哪里就有財政監督行為，以逐步實現財政運行的全程大監督。

二是要充分發揮基層財政的監管職能，重點解決覆蓋不全面的問題。特別是隨著財政資金向基層、向農村、向農業、向農民傾斜的力度加大，鄉鎮和行政村一級的資金量大大增加了，而一些地方的“村財鄉管”多是流于形式，村級財務不公開、不透明、不規范的問題普遍而突出存在，尤其是管理混亂，隨意截留挪用或揮霍，甚至出現用錢打白條、報賬不簽字或大額現金支付、私設“小金庫”等五花八門現象，在基層干部群眾中造成很壞影響，成為影響社會穩定的不和諧因素，因而要進一步研究制定加強鄉鎮財政監督管理的法規制度，構建鄉鎮財政監督的體制機制。要通過加強培訓，完善聯系點制度，強化宣傳引導，促進基層財政部門進一步更新觀念、創新思路、健全機制，將更多的精力轉移到對財政資金的監管上來，保障財政政策在基層末端的執行效果和財政資金的安全規范有效，實現財政監督的全覆蓋。今后幾年，應重點選擇部分市、縣（區），開展鄉鎮財政監督試點工作，切實搞清財政資金在終端的使用效益如何，進而促進鄉鎮一級財政職能根本轉換。

三是要進一步加快財政監督信息化建設步伐，重點解決監督不實時的問題。財政監督信息化建設是大勢所趨，是實現財政監督“全員參與、全程控制、全面覆蓋、全部關聯”的財政“大監督”格局，促進形成預算編制、執行、監督緊密銜接、相互關聯、相互制衡的財政管理機制，實現對財政資金運行和會計核算全過程的有效監督，全面提升財政科學化、精細化管理水平。因此，要充分利用“金財工程”的推廣普及，應用物質技術支撐平臺，著力強化基于平臺的財政監督業務應用，通過建立財政監督信息庫，開發財政監督專用監控軟件等措施，促進監督機構與監督對象的信息共享，不斷建立健全實時動態的網絡監控預警機制，以實現對財政資金從撥付、使用啟動運行到使用終端決算、績效評價結果界定等全過程的科學監督大目標。

湖北省南漳縣財政局）