全面推進全過程預算績效管理的難點及建議

林 暉

全面推進全過程預算績效管理的難點及建議

林 暉

福建省科學技術協會

全面推進全過程預算績效管理是財政改革發展到一定階段的必然選擇。該文介紹了預算績效管理的概念和近年來國內實踐概況，闡述了全面推進全過程預算績效管理的基本要求、現實意義以及目前存在的主要難點，并提出對策建議。

預算績效管理 績效評價 全過程 難點 建議

預算績效管理是利用預算績效信息設定統一的績效目標，進行財政資源配置與優先順序的安排，亦即通過設置相關指標，開展績效評價，對執行全過程實施調整和控制，并報告其結果與目標符合程度，以幫助管理者維持或改變既定目標計劃的一種預算管理模式。其核心理念是通過制定公共支出的績效目標，建立預算績效評價體系，逐步實現對財政資金從注重資金投入的管理轉向注重對支出效果的管理。近年來，隨著財政管理體制改革的不斷深化，預算績效管理日益受到各級黨委、政府的高度重視。全面推進全過程預算績效管理是財政改革發展到一定階段的必然選擇，是大勢所趨、勢在必行。

1 全面推進全過程預算績效管理的基本要求

全過程預算績效管理是將績效理念融入預算管理全過程，使之與預算編制、預算執行、預算監督一起成為預算管理的有機組成部分，主要包括績效目標管理、績效運行跟蹤監控管理、績效評價實施管理、績效評價結果反饋和應用管理四個部分內容。在全過程預算績效管理體系中，績效評價實施管理處于一個非常重要的核心位置，起到承上啟下的作用，一方面績效評價是建立在績效目標管理的基礎上，如果沒有事前設定的目標，績效評價就沒有了依據；另一方面如果沒有績效評價，事前設定的目標都沒有了意義，評價結果應用和問責也就無從談起。從評價對象來看，績效評價分為綜合績效評價、部門績效評價和項目績效評價。綜合績效評價是對年度財政支出績效的總體評價；部門績效評價是對部門年度預算支出績效的總體評價；項目績效評價是對財政支出具體項目績效的評價。

我國現行《預算法》規定：“國家實行一級政府一級預算”。全國共分為五級預算，即中央預算，省、自治區、直轄市預算，設區的市、自治州預算，縣、自治縣、不設區的市、市轄區預算，鄉、民族鄉、鎮預算。中央預算由中央各部門（含直屬單位）的預算組成；地方各級政府預算由本級各部門（含直屬單位）的預算組成；各部門預算由本部門機關和所屬各單位預算組成；單位預算是指列入部門預算的國家機關、社會團體和其他單位的收支預算。全面推進全過程預算績效管理，要求各級財政部門、預算部門和預算單位積極擴大預算績效管理覆蓋面，逐年增加績效目標管理范圍和績效評價項目，橫向到邊，縱向到底。

2 全面推進全過程預算績效管理的現實意義

2.1 有利于推動政府職能轉變和建設高效責任透明政府

預算績效管理強調支出的責任和效率，是政府績效管理的重要組成部分。推進預算績效管理，要求政府部門在預算編制、執行、監督的全過程中更加關注預算資金的產出和結果，樹立為民服務的理念，不斷改進服務水平和質量，履行好經濟調節、市場監管、公共服務、社會管理等政府職能，花盡量少的資金、辦盡量多的實事，向社會公眾提供更多、更好的公共產品和公共服務。推進預算績效信息公開，有利于促進政府部門提高管理效率，改善決策管理和服務水平，進一步轉變政府職能，增強政府執行力和公信力。

2.2 有利于提高財政資金使用效率和財政科學化精細化管理水平

預算績效管理是財政科學化精細化管理的重要內容，是效率觀念的拓展和提升。推進預算績效管理，要求預算編制時申報績效目標，實施績效運行監控，加強績效監督和結果問責，建立預算安排與績效評價結果有機結合機制，把績效理念融入預算編制、執行、監督管理全過程，既可有效緩解財政收支緊張的矛盾，又可提高財政資金的使用效益，是進一步提升財政科學化精細化管理水平的有力抓手。

2.3 有利于進一步完善財政預算管理和公共財政體系建設

推進預算績效管理，增強單位支出責任，有利于提升財政預算管理水平，促進公共資源的科學合理配置，優化支出結構，節約公共支出成本，使用好有限的財政資金保障和改善民生，提高公共服務質量。推進預算績效管理，更加關注公共部門直接提供服務的效率，有利于促進財政工作從“重分配”向“重管理”、“重績效”轉變，解決財政資金使用的績效和支出責任問題。

3 國內預算績效管理實踐概況

3.1 財政部推動預算績效管理的措施

財政部于2003年4月頒布了《中央級教科文部門項目績效考評管理試行辦法》（財教〔2003〕28號）；2005年5月，印發《關于部門預算支出績效考評管理辦法（試行）》（財預〔2005〕86號）；2006年8月，印發《關于完善和推進地方部門預算改革的意見》（財預〔2006〕406號）；2009年9月，印發《財政支出績效評價管理暫行辦法》（財預〔2009〕76號）；2011年4月，重新修訂印發《財政支出績效評價管理暫行辦法》（財預〔2011〕285號）；2011年7月，印發《關于推進預算績效管理的指導意見》（財預〔2011〕416號）和《預算績效管理工作考核辦法（試行）》（財預〔2011〕433號）；2012年9月，制定印發《預算績效管理工作規劃（2012～2015）》（財預〔2012〕396號），并配套印發《縣級財政支出管理績效綜合評價方案》和《部門支出管理績效綜合評價方案》。

2010年4月，財政部在預算司設立了預算績效管理處，專門負責組織、指導全國預算績效管理和績效評價工作。2011年4月，財政部在廣州召開首次全國預算績效管理工作會議，提出要建立“預算編制有目標、預算執行有監控、項目完成有評價、評價結果有反饋、反饋的結果要運用”的預算績效管理模式。2012年7月，財政部首次對中央部門和省級財政部門2011年度預算績效管理工作考核情況進行了通報，廣東、江蘇、四川、浙江、河北、安徽、北京、云南、青海、吉林、福建、海南12個省市被評為優秀等級。

3.2 部分省市預算績效管理實踐簡況

廣東省通過“建立目標管理機制、建立績效自評和重點評價相結合的機制、建立結果應用管理機制、建立競爭性分配績效管理機制”，構建“事前績效審核、事中績效督查、事后績效評價和問責”的預算績效管理框架，推動本省預算績效管理工作。江蘇省將預算績效目標編制完全嵌入部門預算編制流程，2010年6月頒布了《江蘇省省級財政專項資金管理辦法》（江蘇省政府令第63號），將績效管理的要求貫穿該辦法全文，融入到專項資金管理的各個環節。浙江省政府決定從2012年度起，將預算績效管理納入省政府直屬單位目標責任制考核內容，作為一類工作目標進行考核。河北省政府于2010年12月印發《關于深化推進預算績效管理的意見》、《河北省預算績效管理辦法》和《河北省預算績效管理問責辦法》三個文件。安徽省實行“兩手抓”，一手抓省級評價項目實施，一手抓市縣評價試點，省級評價項目由2009年的16個擴大到2011年的56個，項目覆蓋到省直所有重點支出部門，涉及財政資金從2009年的231.7億元增至2011年的587.5億元，市縣支出績效評價試點范圍從2009年的2市10縣擴展到2010年的所有省轄市和30個縣，直至2011年在全省17個市和61個縣全面推進。福建省積極探索并推動全省績效管理工作，編印了《福建省財政支出績效評價操作指南》和《福建省財政支出績效目標編制指南》，2012年共有85家省直部門對105個財政支出項目開展績效自評，涉及財政資金46.61億元，“基礎教育財政支出”和“就業專項資金”等項目的重點評價也取得一定成效。

4 全面推進全過程預算績效管理的主要難點

4.1 在思想認識上，尚未全面牢固樹立預算績效管理理念

一些地方和部門領導對預算績效管理工作還不甚了解，對全面推進全過程預算績效管理的重要性和緊迫性認識不足，績效理念淡薄，仍然沒將工作重點放在效益和效果方面。多數預算部門和單位的績效管理氛圍尚未形成，業務處室與財務處室互相推諉，存在被動應付現象。

4.2 在預算級次上，縣級及以下預算績效管理工作開展不平衡

全國各地縣及鄉鎮經濟發展水平不均衡，財政收支規模差別很大。全國經濟百強縣財力較雄厚，多數能按上級部署重視開展預算績效管理工作，并取得一定成效，但財力較差的縣缺乏預算績效管理的物質條件，存在畏難情緒，工作缺乏主動性。

4.3 在隊伍建設上，缺少專業的預算績效管理人才

預算績效管理工作涉及項目業務、財務、效益等方面知識，能全面掌握這些知識的人員較少，特別是既懂項目業務、又掌握國家政策，既熟悉財政財務專業知識、又擅長信息處理，能對效益進行較好評價的高素質復合型人才更加缺乏。

4.4 在評價技術上，構建科學規范的績效評價體系面臨著諸多困難

評價方法對績效評價結果的準確性具有決定性的影響。財政支出范圍的廣泛性和復雜性決定了績效評價的多樣性。指標體系、信息系統建設等相對滯后。許多項目不易找出可為各方接受的測量方法來衡量項目的目標或結果是否達到。評價技術不成熟，影響了評價結果的準確性和公平性。

4.5 在制度層面上，預算績效管理法律法規和制度不健全

目前，在預算績效管理方面的法律法規相對缺失，管理制度體系仍不健全，相關辦法可操作性弱，對預算績效管理的保障支撐不強。專家和中介機構參與機制、績效問責制度不夠完善。預算部門和預算單位在會計核算上，實行的收付實現制不能適應以產出為導向的績效預算改革的需要。

5 全面推進全過程預算績效管理的對策建議

5.1 加強領導，強化素質培訓，樹立預算績效管理觀念

各級財政部門要切實加強對預算績效管理的統一領導，健全組織，充實人員，統籌規劃，理順工作機制，明確工作目標，制定具體措施。各預算單位要按照財政部門的統一部署，積極推進預算績效管理工作。財政部門和預算單位之間要加強溝通，密切配合，形成工作合力。要健全培訓機制，創新培訓方式，加大預算績效管理培訓力度，增強預算績效管理工作人員的業務素質。積極宣傳預算績效管理理念，增強預算績效意識。

5.2 穩步開展預算績效管理試點工作，力求重點突破

各級財政和預算部門要結合本地區、本部門實際情況，因地制宜，積極探索，采取先易后難、先簡后繁的措施，對績效目標設定、績效評價實施等通過信息化處理方式逐步予以規范和統一，力求在重大民生支出等重點評價方面有所突破。不斷增加編報績效目標的項目和部門，逐年擴大評價的項目數量和資金規模，探索應用績效評價結果，逐步實現績效報告及評價結果在本部門范圍內的全面公開，擴大向社會公開的范圍，強化社會監督。

5.3 積極探索構建科學規范的績效評價體系

強化財政和預算部門績效評價的主體功能，積極探索引入第三方評價。創新評價方式，逐步建立自我評價與外部評價相結合、定量評價與定性評價相結合的多種績效評價方式，確保績效評價結果的權威性、公正性。建立完善績效評價指標體系，逐步形成涵蓋各類各項支出，符合目標內容，突出績效特色，可細化、量化的績效指標。收集和整理各類標準值，形成體現計劃、行業、專業、歷史等各方面特點的各類評價標準庫。選用科學方法，合理設置權重分值，構建體現相關性、重要性、系統性、經濟性原則的績效評價指標體系，并實現績效評價指標體系的共建共享。

5.4 逐步建立健全全過程預算績效管理制度

加強預算績效管理法律、法規和規章制度建設，為全過程預算績效管理順利開展提供有力的法律保障。在修改《預算法》時，增加預算績效管理的約束性條款，為開展預算績效管理奠定必要的法律基礎。建立涵蓋績效目標、績效監控、績效評價、結果應用各環節的管理制度，健全社會中介、專家、數據庫和檔案等管理辦法。制訂系統、規范的績效管理工作流程和操作細則，明確各相關機構和人員在預算績效管理工作中的職責。

[1] 李毅，白志平，智榮卿.全過程預算績效管理的理論與實踐探索[J].經濟研究參考，2011(64):69-73.

[2] 安徽省預算績效管理研究課題組.積極穩妥推進預算績效管理——安徽省推行預算績效管理的實踐和對策建議[J].經濟研究參考，2011(71):16-21.

[3] 孫克競.政府部門預算支出績效管理研究[M].大連:東北財經大學出版社，2012.